轉型期的社會保障法制建設

　　中國社會保障法制建設需要抓住機遇，也面臨著許多新情況和新問題。這些問題主要表現為三個方面：
　　
　　立法相對滯后
　　
　　中國社會保障制度改革進行了20多年，取得了一定的成效，但社會保障立法還相對滯后，一定程度上制約了社會保障制度改革的進程，這種滯后性主要表現為：
　　第一，立法理念和制度建設的價值取向不明確。改革前，計劃模式下的高福利、低工資保障政策強調極端的公平與高度的均衡性；而隨著改革后市場經濟理念的確立，卻過分強調效率優先兼顧公平，所出臺的社會保障政策大多是經濟政策，而不是追求公平的社會政策。表現在社會保障的基本定位上，片面強調為國有企業改革配套；表現在社會保障對于社會分化的整合方面，不是縮小了分化和差距，而是“碎片化”，加劇了整合難度；表現在社會保障的政策研究上，法學與社會學研究視角不足，而效率優先的經濟學研究視角則日益弱化社會保障的功能。
　　第二，立法體系不夠健全。《憲法》第44條、45條以國家法律的形式對社會保障制度做出了規定，但是這些規定是非常有限、非常原則的，根本不能滿足社會主義市場經濟發展和社會保障法律制度實踐的需要。中國至今仍未出臺專門的“社會保障法”；討論很長時間的“社會保險法草案”于2007年底進入全國人大常委會的審議中，因還有很多爭議至今沒有通過；“社會救助法”等也僅僅在立法調研中。由此可以看出，中國社會保障法律制度的立法體系是不夠健全的。
　　第三，缺少立法的整體規劃性和前瞻性。這表現在我國社會保障立法往往在社會問題尖銳時才應時而生，缺少立法的整體規劃性和前瞻性。
　　
　　制度設計方面也存在一些問題
　　
　　第一，適用范圍窄。目前，許多鄉鎮企業職工、進城農民工、城鎮私營企業就業人員以及靈活就業人員大多沒有納入社會保險的覆蓋范圍；農村社會保障的覆蓋面存在更多的問題，除了一些沿海發達地區的農村有一定的社會保障以外，我國大部分農村的社會保障制度的推行還存在很多困難。
　　第二，現行社會保障制度的責任分擔尚不清晰。主要表現在三個方面：首先是歷史責任和現實責任不清。體現在養老保險制度設計上，即所謂的“老人老辦法，新人新辦法，中人中辦法”。這種“混合式”的制度設計，既難以分清歷史責任和現實責任，又給實施帶來很大的困難。其次是政府、市場、社會、家庭、單位的責任不清。政府感覺到責任越來越大，而市場機制包括商業保險公司的作用卻發揮不夠，慈善公益事業也沒有得到應有的發展，家庭保障如何鞏固也未有相應的政策。最后是中央政府和地方政府的責任沒有劃分清楚。現在更多的是企業找政府，地方找中央。
　　
　　法律實施機制弱化
　　
　　由于中國社會保障法律中缺乏責任規范和制裁辦法，因此，存在法律實施機制弱化的問題，主要表現在：
　　第一，社會保險費的收繳不嚴。當前企業逃避、欠繳社會保險費的現象十分嚴重，尤其在企業中占相當大比重的私營、三資、個體等非國有企業經營實體少交、不交保險費的手段層出不窮，使這些企業成為社會保障的一個“死角”。
　　第二，社會保障基金監管不到位。貪污、挪用、擠占社會保障基金的違法行為時有發生。
　　
　　完善中國社會保障法制建設的幾點思考
　　
　　第一，加快社會保障立法進程。要完善社會保障制度，必須加快社會保障立法的步伐。當前應集中力量做好養老保險、失業保險、農村相關保險等的立法和實施工作。中國目前制定一部統一的社會保障法的條件尚不成熟，當務之急是加快“社會保險法”的立法進程。隨后，還需要制定社會救助法、社會福利法、社會保障基金管理法等。
　　第二，進一步完善制度設計。主要應考慮以下問題：首先，應逐步擴大適用范圍，重點考慮如何把非公有制經濟從業人員和靈活就業人員納入社會保障體系，以及農村社會保障適用范圍。其次，在模式選擇上，應根據中國國情，博采眾長，對“傳統型”社會保障模式、“福利型”社會保障模式、“儲蓄型”社會保障模式的優點兼收并蓄。再次，在體系結構上，應以建立完善養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險、生育保險制度為主，形成一個包括社會保險、社會救助、社會福利和社會優撫等制度的完整的社會保障體系。最后，在管理上，應逐步改變政出多門、多頭管理的弊端，加強宏觀調控和綜合平衡能力。
　　第三，完善法律實施機制。社會保障法的實施機制包括行政執法、司法、爭議解決的仲裁活動、法律監督程序等。首先，建立和完善社保基金監管體系，構建行政監管、專門監管和社會監督相結合的綜合監管體系，加強對社保基金的監管，做好社保基金的保值與增值，有效遏制社保基金被非法挪用的現象。其次，加強勞動保障監察部門的作用，授予勞動保障監察部門對勞動法律法規實施情況的監督權和企事業單位社會保障履行情況監督權。當前，切實實施《勞動合同法》等勞動法律，對于各項社會保險制度的實施具有重要意義。再次，由勞動保障監察部門建立社會保障履行誠信檔案。最后，完善司法訴訟途徑。借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，可考慮在法院設立一個專門的勞動和社會保障庭，并建立相關配套機