論農業保險中的政府經濟干預權

　　[摘要]目前我國農業面臨著自然災害和國際市場的雙重風險威脅，而農業保險作為解決這一問題的重要制度安排，必然會受到政府對農險市場適度的干預。適應農險市場的要求，政府的經濟干預權應由農險市場監管權、宏觀調控權和公共投資管理權構成。因受制于農險市場存在著多方面的市場失靈現象，需引入政府“有形之手”加以干預。但政府干預也存在著管制失靈問題，必須從組織、理念、程序、責任和制度保障等方面規范農業保險中政府經濟干預權的行使，以實現政府干預的法制化。這不僅事關農險市場中政府公共職能的適當發揮，同時更有益于切實維護農險市場機制與農民權益。
　　[關鍵詞]農業保險；政府經濟干預權；市場失靈；政府失靈
　　[中圖分類號]F840
　　[文獻標識碼]A
　　[文章編號]1005-6432(2009)52-0042-03
　　
　　近年來，禽流感、口蹄疫、水災、旱災、雹災、蟲災等農業災害頻繁發生。根據國務院發展研究中心的統計，我國自然災害的成災率通常在50％以上，最高達到60.9％，其中農作物的受災率經常達到30％以上。78.3％的農戶在近lO年內遭受過農業巨災。近10年來，自然災害每年給我國造成的經濟損失都在1000億元以上，常年受災人口達2億多人次。農業自然災害造成的經濟損失呈上升趨勢，連續多年自然災害的損失率居高不下。由于整個農業裸露在自然災害風險的威脅之下，加之我國已加入WTO，隨著經濟全球化進程的加快，作為弱質產業的農業，實際上面臨著自然災害和國際市場的雙重風險威脅。因此，建立和完善農業風險的保障機制刻不容緩。農業保險作為處理農業風險的重要制度安排，是市場經濟條件下現代農業發展的三大支柱(農業科技、農村金融和農業保險)之一，是世貿組織允許各國支持農業的“綠箱”政策之一，日益受到各國政府的重視。
　　
　　1　農業保險中政府經濟干預權的含義和構成
　　
　　政府經濟干預權，是指經濟法授予政府(含負有經濟管理職權和職責的政府職能部門)對經濟生活進行干預的各種權限的總稱。農業保險中的政府經濟干預權是指政府對農業保險市場進行干預的各種經濟權限的總稱。按照現代經濟學和公共政策學的一般理論，現代政府的經濟職能可以劃分為宏觀調控、市場規制(監管)、公共投資管理等三大職能。與此相對，政府經濟干預權包括了宏觀調控權、市場規制(監管)權和公共投資管理權，它們共同構成現代社會中法律賦予政府彌補市場機制的不足、適當干預經濟生活的三大基本經濟職權。具體到農業保險領域，同樣可由上述三種職權構成。
　　
　　1.1　農險市場監管權
　　市場監管權，有學者也稱為市場規制權，并將其界定為是公共機關(政府)在特定情形下依法享有的一種直接限制市場主體的權利或者增加其義務的公權力。其特征有三：第一，調整方法的直接性，即以直接規制市場主體的權利或增加其義務為基本途徑；第二，調整內容的法定性，即市場規制的領域、主體、形式、手段以及程序等，都必須由立法事前規定；第三，調整領域的特定性，即只有市場機制出現問題的領域或情形，才有必要進行規制。具體到農險市場領域，政府的監管主要體現在對農業保險的市場主體和市場秩序的規制上。
　　
　　1.2　農險市場宏觀調控權
　　宏觀調控權，是指政府依法對國民經濟總量進行調節和控制的權力。具體到農險市場領域，是指政府為了實現農險市場供給和需求的平衡以及優化農險市場結構，引導農險市場持續、健康和快速發展，而對農險市場總體所進行的調節和控制。但農險市場宏觀調控的目標必須通過一定的手段才能實現，現階段我國農險市場宏觀調控的手段主要有保費補貼、稅收優惠、信貸支持等，這些手段具有不同的運用范圍、調控特點和作用。
　　
　　1.3　農險市場公共投資管理權
　　公共投資管理權是指政府提供并管理公共事業投資和社會公共服務等的權力，而農險市場中的公共投資管理權是指政府應遵循和其他私人部門交易者同樣的行為規則，作為市場參與者(如成立政策性農業保險公司)直接提供農業保險產品和服務并對其產品和服務的創造與交易活動進行管理的權力。
　　
　　2　農業保險中政府經濟干預權的正當性和作用——基于“市場失靈”的視角
　　
　　現代社會中，政府為什么干預經濟，市場經濟條件下政府的干預是必要和有效率的嗎?圍繞這個政府和市場的基本關系問題，各個學科都從自己的角度作出了不同解答，不過既然涉及效率問題，經濟學理論當仁不讓，福利經濟學中的市場失靈理論對此做了很好的回答，即受制于信息不完全與市場不完全兩大根本不能消除的因素，市場必然存在壟斷、外部性及公共產品等多方面的失靈現象，這就為政府以“有形之手”干預市場、提高社會福利水平提供了空間。同理，政府對農險市場享有經濟干預權的一個重要原因就是農險市場也存在著市場失靈，故需引入政府“有形之手”加以矯正。其市場失靈的具體表現如下：
　　
　　2.1　準公共物品及其克服
　　對于公共物品，經濟學理論告訴我們需要由政府提供，但對于像農業保險這種準公共物品，筆者以為不適宜完全由政府提供，從更好地利用現有保險資源和國外的實踐來看，采用商業保險與政策性保險相結合的模式較妥。具言之，首先可根據一定標準，如以受災規模大小或保險機構的賠付比例，把農業保險的對象區分為一般農業風險和農業巨災風險，而現行的農業保險不能涵蓋全部農業風險，尤其對于農業巨災風險，商業保險機構不愿也無力承保。因此，可考慮對于一般農業風險仍由商業保險機構承保并按照市場化方式運營，政府可給予一定的扶持，這樣也符合經濟效益原則；而對于農業巨災風險，則由政府成立專門的政策性農業保險公司經營，完全按照公益性原則運作，不以贏利為目的。
　　
　　2.2　正外部性及其克服
　　農業是一國的基礎產業，農業穩定，受益者不只是農民，而是整個社會；農業歉收，受損的也不只是農民，而會波及全社會的每個成員。所以，農民購買農業保險、保險公司提供農業保險，保證農業生產順利進行，可使全體社會成員享受農業穩定、農產品價格低廉的好處，因而農業保險是一種具有正外部性的準公共產品。筆者以為，對于農業保險正外部性的克服，可從農民和保險公司兩方面著手：一方面，政府對農險投保人可以給予一定的保費補貼來消除此種正外部性；另一方面，政府對保險人也應給予一定的優惠政策和措施來消除此種正外部性，如一定的稅收減免、信貸支持等。
　　
　　2.3　不完全競爭及其克服
　　不完全競爭是指農險市場容易形成壟斷的情形。競爭是市場的必然規律，市場效率的獲得有賴于競爭的充分性和有效性的程度，市場依賴競爭才能得以繁榮，農險市場也不例外。農險市場如果形成壟斷，不僅會抑制競爭，減損市場效率，還會損害作為投保人的農民的利益。此種情形下，農險市場自身是難以克服的，需要政府通過市場監管加以克服。筆者認為，可從兩方面著手：一方面，對農險市場經營主體的準人和資質進行監管，以控制農險市場競爭者的數量，避免無序、過度競爭；另一方面，對農險市場主體的競爭行為進行監管，除了對農險市場的價格競爭行為進行監管外，更重要的是對農險經營機構壟斷行為的監管。
　　
　　2.4　信息失靈及其克服
　　信息失靈主要是指信息不充分、信息不對稱以及信息錯誤。相對保險人而言，政府在收集和處理市場信息上有著明顯優勢，農險市場信息主要應由政府負責發布和提供。此外，可在農險格式合同中設計免賠額條款、共保條款及無賠款優待條款等，并對隱瞞重要信息、提供虛假信息的投保人規定相應的法律責任。為克服農險市場信息失靈，設置一定的強制性險種亦是必須的。
　　
　　2.5　系統性風險及其克服
　　系統性風險的概念最先在金融學中提出，是指不能通過資產組合而分散的市場風險。在農業中，系統性風險主要表現為區域性同類氣候，如大面積的干旱、颶風、洪水等。對于農業中的系統性風險，筆者認為可以通過積極建立農業巨災風險分散機制加以應對，如建立農業再保險制度、農業巨災保險基金和發展農業保險巨災風險債券等。
　　
　　3　農業保險中政府經濟干預權實現的保障機制——基于“政府失靈”的視角
　　
　　一般認為，市場失靈是“無形之手”即市場難以發揮作用的地方，正因為如此，才需要政府對市場進行干預和矯正，從而彌補市場缺陷，達到資源配置的最優化。但其中一個突出的問題是政府在試圖矯正市場失靈時，往往又會導致“管制失靈”。公共選擇理論的代表詹姆斯·布坎南，指出“政府的缺陷至少與市場一樣嚴重”。英國法學家戴雪也說，“國家干預的好處，特別是立法形式的干預，是直接的、迅速的、看得到的。但是，它的壞處卻是潛移默化的、間接的和看不到的。因此，大多數人總是對政府干預偏愛有加”。這說明，市場失靈的治愈的確需要政府行為，但是政府行為在克服市場失靈時，同樣存在政府失靈的問題。具體到農險市場領域，政府失靈主要表現在政府經濟干預的低效、恣意以及公共產品供應不足等方面。因此，筆者認為，從以下路徑規范農險市場的政府干預權是必須的，即實現農業保險中政府經濟干預權的保障機制。
　　
　　3.1　組織保障
　　針對農險市場中政府經濟干預低效的問題，筆者認為解決的途徑主要在于明確政府經濟干預權的主體并盡量清晰地劃分出各主體的職權和職責。根據農險市場中政府經濟干預權的構成內容來看，該主體應當有三類：農險市場監管主體、農險宏觀調控主體和農險公共投資管理主體。對于后兩者，農險市場經濟干預權的配置主體相對明確，如農險宏觀調控主體主要有負責農險財稅政策的財政部和國家稅務總局以及負責農險信貸政策的中國人民銀行等，農險公共投資管理主體在我國主要指國有資產管理部門。而對于農險市場監管權的配置，我國現行的做法是交由保監會對農險市場進行監管。但政策性農業保險的監管與商業性保險的監管無論監管內容和監管規則都有很大差異。政策性農業保險和商業性保險的一個重要區別在于，前者是非營利性、公益性的，后者是以贏利為目的。正因為如此，國外農業保險的監管主體通常都不是商業性保險監管部門，而是專門的監管機構，如美國的農業風險管理局。因此，可借鑒美國的做法，在我國農業部內設立相對獨立、高度專業的農業風險管理局，以最大限度地減少保監會同時監管商業性保險和政策性農業保險可能出現的利益沖突。農業風險管理局成立后的主要職責在于對農業保險的市場主體和行為進行監管、負責發布和提供農險市場信息、出資成立政策性農業保險公司和再保險公司以及為農業巨災保險基金籌資等。當然，農業保險監管的主體及其具體職責、目標體制、方法任務、內容途徑和相關配套機制(如農業風險預警機制、農險監管的國際合作機制)等最終有待于農業保險立法的專門規范。
　　
　　3.2　理念、程序和責任保障
　　針對農險市場中政府經濟干預恣意的問題，為克服這種隨意性，防止政府濫用經濟干預權，筆者建議應從以下三方面人手：其一，要樹立政府對農險市場的“適度干預”理念。所謂適度干預是指政府對市場的干預要有限度，要考慮政府的能力、干預的成本以及市場的需求等。具言之，凡是農險市場能有效運行之處，就沒有政府經濟干預權存在之空間；凡是政府不能克服農險市場缺陷之情形，就沒有政府經濟干預權運作之余地；凡是存在政府克服農險市場缺陷不經濟之情形，沒有政府經濟干預權存在之必要。其二，對農業保險中政府經濟干預權的行使還需相應的程序保障。為了防止農業保險中政府經濟干預權的濫用，應明確規定政府行使這些權力的法律程序。因此，一套完整的、科學的干預程序制度，包括行政公開、告知、聽取陳述和申辯、職能分離、不單方解除、回避、記錄和決定、重大決策聽證、說明理由、時效和救濟等，是政府經濟于預權規范化的必要架構。政府經濟干預程序的制度化、法定化，其根本目的在于實現干預的民主化和科學化，以便減少乃至杜絕政府經濟干預權的濫用。只有通過完善農業保險中政府經濟干預權的立法，將干預權行使的步驟、次序、方法系統性地納入規范的軌道，進行具體、完備、透明的操作，并逐步確立有利于進一步實現權力制衡的司法審查制度，才能在根本上防止農業保險中政府經濟干預權的濫用。其三，有必要在農險市場中建立起對政府經濟干預行為的責任追究機制。首先，應在農業保險立法中對政府經濟干預進行權力與責任的對稱設計。其次，完善農業保險立法中政府經濟干預的法律責任形式。針對農業保險中政府及其工作人員在行使政府干預經濟職權中的違法行為，除應確立傳統法律責任(如民事、行政和刑事責任)作為防范和否定性評價體系外，還可適用一些特殊的法律責任，如國家賠償責任、憲法責任等，甚至必要時還應當與非法律意義上的責任相配合，如通過彈劾、引咎辭職、問責制等方式追究政府官員的政治責任。最后，農業保險立法中盡可能量化政府的經濟干預責任，須有具體可操作的條款，以此確保責任的到位和嚴肅性。
　　
　　3.3　制度保障
　　鑒于農業保險的特殊性，大多數國家對此領域的立法都相當重視，美國20世紀30年代就頒布了專門的法律.加拿大、日本等國亦是如此。一些發展中國家如菲律賓、墨西哥、巴西等國也開展了農業保險的立法。在我國，有關內容只是體現在《保險法》和《農業法》中的寥寥數語，更不必說單獨的立法了。而我國的《保險法》實質是一部商業保險法，而農業保險中的一大部分是政策性保險，商業保險與政策性保險的經營目標大相徑庭，用現行的《保險法》指導農業保險存在許多問題，很難達到農業保險經營的預期目標。因此，應該進行專門的農業保險立法.對農業保險的經營目標和體制、保障范圍及水平、組織機構與運行方式、農民的參與方式、初始資本金籌集數額和方式、管理費和保險費分擔原則、費率的厘定、保險金額、條款的核定、異常災害條件下超過總準備金積累的賠款和處理方式、再保險、稅收減免、資金運用等，尤其是對農業保險中政府的作用及其職權范圍、監管體制和內容機制、各有關部門的配合、政府的干預程序及其法律責任等方面須以作為正式制度安排的法律予以規范。這樣，一方面可以為農險經營企業自主經營管理和政府干預提供法律依據，另一方面對規范政府干預農險市場，有效維護農民利益，保障農險經營企業的償付能力也有著積極的意義。當然在進行農業保險專門立法的具體操作時，作為一種過渡辦法，現階段可先由國務院盡快出臺《農業保險條例》，以利于農業保險的試驗有章可循，待條件成熟時再正式頒布《農業保險法》。此外，各地區特別是農業保險試點地區可以根據自己的條件制定地方性法規，使農業保險在《農業保險條例(法)》制定出來前有法可依。
　　
　　參考文獻：
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