淺析公共危機管理的內涵及原則

［摘 要］文章主要分為兩部分，第一部分主要通過對危機、公共危機和公共管理的概念的理解來探討公共危機管理的內涵；公共危機管理的原則是公共危機管理的靈魂，第二部分主要探討的是公共危機管理的七大原則：以人為本，公民至上；信息公開原則；主動面對，沉著果斷；統一協調，大局為重；預防第一原則；重視科技，保障有力；認真總結，學習提高。

［關鍵詞］危機 公共危機管理 原則

［中圖分類號］D6 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1009－5489(2009)07－0114－03

公共管理是指政府及其他公共機構，為了適應社會經濟的發展和滿足公眾的需求，對涉及公眾利益的各種公共事務實施的有效管理。公共危機管理是一種公共管理的特殊形式。

一、公共危機管理的內涵

欲知什么是公共危機管理，我們需要先來了解什么是危機，什么是公共危機，什么是危機管理。

(一)何為危機

首先應該注意的是，盡管突發事件和緊急事件從某一個側面反映出危機的特點，但突發事件強調的是事件發生的不可預測性，緊急事件強調的是事件處理的時間緊迫性。兩者都不能等同于危機事件。

往昔的學者們是這樣理解危機的：韋氏詞典把危機看作是“有可能變好或變壞的轉折點或關鍵時刻”；赫爾曼認為，危機就是一種情景狀態，其決策主體的根本目標受到威脅，在改變決策之間可獲得的反應時間有限，其發生也出乎決策主體的意料之外；1975—1976年在耶路撒冷的危機問題研討會上對危機提出的定義是：危機是和平進程的斷點，它必須具備的四個條件是(1)國家內部或外界環境發生改變。(2)形成了對基本價值的威脅。(3)卷入軍事敵對行動的可能性極大。(4)對威脅作出反映的時間有限。羅森塔爾認為：危機就是一個對社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其作出關鍵決策的事件；巴頓認為，危機是“一個會引起潛在負面影響的具有不確定性的大事件，這種事件及其后果可能對組織及其人員、產品、服務、資產和聲譽造成巨大的損害”；桑德里爾斯、斯特恩和白南德爾認為：作為一個國家所面對的危機就是指中央決策者面對這樣一種場景：重要的價值受到威脅，而且可以采取處理行動的時間十分有限，同時環境的變化具有高度的不確定性。

其中，羅森塔爾的定義更為準確地反映了危機的內涵，可以認為“危機通常是在決策者的核心價值觀受到嚴重威脅或挑戰，有關信息不充分，事態發展具有高度不確定性和需要迅速作出決策等不利情境的匯聚”。

(二)何為公共危機

按照危機涉及的范圍而言，危機可以分為個人危機、家庭危機、企業危機以及公共危機等。簡單地說，一個對公眾正常的生活、學習、工作和生命財產構成威脅的危機就是公共危機。1998年的特大洪災，2003年的SARS，2008年的特大暴風雪災害和全球經濟危機都屬于嚴重的公共危機。公共危機具有以下幾個特征：

第一、突發性和緊急性。公共危機通常都是在人們毫無防備意料之外的情況下突然爆發的。危機事件雖然存在發生征兆和預警的可能，但它依舊是由一系列微小的因素經過一個從量變到質變的過程后的驟然爆發。

第二、高度不確定性。人們在危機發生過后的無所適從，一方面是因為危機事件的開始是無法運用常規進行判斷的，另一方面，危機事件發生后的發展及影響是沒有經驗性知識進行指導的。一切都是瞬息萬變的。危機之所以能成為危機很大程度上就是因為很難預計危機事件可能帶來的后果。此外，由于信息社會的高速發展，事物之間的聯系越來越呈現出多元和共時的特征。信息的不充分性和資源的有限性會導致“連鎖反應”，把危機的影響擴大。

第三、社會性和擴散性。公共危機是指影響大眾生活和社會秩序的危機，所以公共危機具有社會性。此外，由于公共危機的發生和發展具有動態的不確定性，公共危機的影響和危害具有很強的擴散性，因而往往一個危機的爆發產生的“連鎖反應”會引發其他的公共危機事件的爆發。

第四、危害性和破壞性。危害性和破壞性是公共危機的本質特征。沒有負面影響，不具有危害性和破壞性的事件不能被稱為危機事件，更不用說是公共危機事件了。不同的公共危機事件會造成不同的破壞性后果，不同的只是破壞和危害的程度罷了。

(三)何為公共管理

公共危機是西方國家在上世紀60年代以后，伴隨著新公共行政學的發展而出現的一個新概念。它與公共行政、公共事務和公共政策都有密切的聯系。

對于公共管理的內涵，有的國外學者認為，公共管理的實質內涵是政策分析、財務管理、人力資源管理以及信息管理與外交關系等。有的認為，公共管理更傾向于從效率、有效性和服務質量等方面來關注結果。我國有的學者認為“所謂公共管理是指政府為促進社會整體協調發展，采取各種方式對涉及社會全體公眾整體的生活質量和共同利益的一系列活動進行調節控制的過程”，有的則認為“公共管理只限于指政府工作的狹義公共管理，而不限于指政府工作的廣義的公共管理”。

上述的各種觀點，雖然不盡相同，但都從某個角度和側面對公共管理做出了各自的解釋和判斷。綜合各種理解，我們認為“所謂公共管理是指政府及其他公共機構，為適應社會經濟的發展和滿足公眾的要求，對涉及公眾利益的各種公共事務進行的有效管理。”

(四)何為公共危機管理

通過對以上對危機、公共危機和公共管理的概念內涵的界定，可以簡單地得出，公共危機管理就是公共管理機構通過建立危機的應對機制，采取一系列防范、化解危機的必要手段，以保障人民大眾的正常的學習、生活和工作，努力恢復社會秩序的穩定，最后實現社會的和諧發展。

首先，公共危機管理的主體是政府及其他相關公共機構。其主體與一般的公共管理主體是一致的。公共危機管理不過是公共管理的一種特殊的形式，公共危機管理的機構主要是政府，同時也有行使公共危機管理職能的其他的公共機構，比如非政府組織等。

其次，公共危機管理應對危機的措施是建立應對機制。常規的公共管理機制不足以處理突發的、不確定的和破壞性較強的公共危機，需要通過建立特殊的的機制，采取特殊的應對手段，才能實現公共危機管理的目的。當公共危機一旦出現，這一應對機制必須能在第一時間迅速地做出反應，啟動應急管理機制，實施有效管理。

再次，公共危機管理的功能是防范和化解危機，它既要管理已經發生的公共危機，實施化解措施，減少由于危機可能造成的損失，又要在日常的工作中未雨綢繆，做好防范工作，把可能的公共危機扼殺在搖籃里。公共危機管理要做的就是研究問題、發現問題和解決問題。

最后，公共危機管理的目的是恢復社會秩序，保障人們正常的生產和生活，維護社會穩定，促進社會和諧健康發展。

二、公共危機管理的原則

公共危機管理的原則決定了公共管理機構在危機管理中的行為以及這種行為所帶來的成效，它是公共危機管理的靈魂，應該受到特別重視，公共危機管理的原則應該包括：

第一、以人為本，公民至上。

以人為本就是要把保障公民生命安全作為公共危機管理的首要任務。人的生命權是人與生俱來的權利，對人的生命權利的尊重是人類社會的一條基本公理。在公共危機管理中，堅持以人為本就是要做好預警防范工作，盡量防止公共危機事件的發生，以保護公民的人身安全和財產安全。當危機發生后，要通過應急處理機制最大限度地保護、挽救最大多數人的生命安全，哪怕要付出極大的成本。SARS事件告訴我們：只有經濟的增長而無社會的發展是一種失調的發展觀。社會的最終發展最終還是取決于人的發展。在我國，公共危機管理的目的也是為人民服務，所以必須要堅持以人為本，公民至上的原則。

第二、信息公開原則。

在公共危機管理中，管理機構必須及時客觀地把危機發生發展的真實情況及時予以公布。要讓公眾了解實情，消除公眾的疑慮，進而逐漸樹立管理機構在公共心目中的威信。信息的公開既有利于發動社會力量共同應對危機，又是對公眾知情權的一種尊重。其實，當公共危機發生后，民眾最不能容忍的不是危機本身，而是公共管理機構千方百計地隱瞞事情的真相或者故意說謊。危機發生給公眾造成損失是十分不幸的事。管理機構在同公眾接觸的過程中一定要有誠意，要站在受害者的立場上進行換位思考，要勇于承擔責任。

第三、主動面對，沉著果斷。

當危機發生后，無論危機的責任在何方，管理者都應該主動承擔一定的責任。而且，當危機爆發后，很多人都會驚慌失措，無所適從。人們不知道危機究竟會造成什么樣的后果，不清楚事態會朝著什么方向發展，更不知道如何躲避危機可能帶來的災難。但作為危機管理的領導人，要具有異于常人的超強心理素質，要勇敢地、積極主動地面對危機，引導公眾認清危機，絕不能一心想著躲避。要做到臨危不懼，沉著果斷。只有這樣才能保持清醒的頭腦，科學分析，合理決策，也才能給公眾以信心，穩定人心和局勢，從而贏得公眾的廣泛支持和積極配合，使危機管理工作有條不紊地進行。

第四、統一協調，大局為重。

各種危機管理主體以及所管轄部門工作性質不同，職責不同，各自的利益取向也會有差異，各自需要介入的方式和程度也不同。因此，如果沒有統一的協調就有可能會出現各行其是的情況，大大不利于有效地展開公共危機管理。協調是有序行動的前提和保障，但是需要注意的是，有序的行動并不意味著一起行動，而是按照各自的職責需求，有分有合，相互配合，當局部利益與全局利益發生沖突的時候，要以大局為重，局部利益一定要服從于全局利益。危機可能從局部產生，但其影響則是全局性的。所以在進行公共危機管理的過程中，必須從全局的角度考慮問題，關鍵時刻一定要以大局為重。

第五、預防第一原則。

古人云“凡事預則立，不預則廢”。公共危機管理的發生并不是一點前兆都沒有，公共危機時間的爆發只不過是一系列危機因素由量變上升到質變的總爆發。所以公共危機在一定程度上是可以預防的，要把危機扼殺在萌芽狀態之中?！熬影菜嘉?，未雨綢繆”，管理人員和普通民眾要樹立危機意識，要把危機管理納入到常態管理之中，常備不懈。在日常的工作中和生活中要通過深入細致的觀察研究，防微杜漸，提前做好各種防范準備工作。要做好監測預報工作，制作好各項完備的應急預案，經常性地開展應急救援的培訓與演練。要做好對公眾的宣傳教育，增強公眾的危機意識和在危機來臨時的自救與互救能力。以便在危機到來時從容應對，把危機的破壞程度降低到最小。

第六、重視科技，保障有力。

對于危機的克服必須重視科技的力量。現在的很多公共危機來勢兇猛，而且成因復雜，難以把握，處理起來十分棘手。這就要求管理機構必須相信科學技術，依靠科學技術，充分調動科研力量，借助科技手段進行攻關才能有利于危機的解決。政府應該儲備各方面的專家，一旦危機發生，要保證這些相關領域的專家能夠迅速投入戰斗，縮短克服危機的時間。有效的公共危機管理要有充分的物質保障，只有人與物的有效結合才能實現公共危機管理效率的最大化。面對危機，必須保證通訊交通能夠正常運轉，救援物資要能準確及時到位，確保危機處理有條不紊地開展。

第七、認真總結，學習提高。

在危機事態基本得到控制之后，危機管理機構應該對危機處理的結果進行評估和總結。通過評估發現在危機管理處理過程中存在的不足，總結危機處理的經驗，在對危機處理結果進行全面評估的基礎上總結提高。公共危機管理是一個包括日常防范，危機處理和事后學習等諸多環節的一個完整的過程，而不僅僅是當危機來臨時的應急處理，無論是民族也好，國家也好，社會也好，面對危機都需要有勇氣和智慧去應對，更需要有勇氣和智慧在事后進行反思和總結，分析造成危機的原因，評估危機管理的措施是否有效，從而把每一次危機都變成一次改進工作和提高公共危機管理水平的契機。

［參考文獻］

［1］薛瀾：《危機管理》，清華大學出版社2003年版。

［2］汪玉凱：《公共管理》，中央黨校出版社2003年版。

［3］吳江：《公共危機管理能力》，國家行政學院出版社2005年版。