淺談權力監督制約機制的現狀及走向

［摘 要］權力，是人類社會中存在的重要社會現象。權力的產生和發展，有其自身的規律。在人類社會發展過程中，權力是社會制度的重要因素，并與一定的社會制度有機結合在一起。“權力容易使人腐化，絕對的權力絕對會使人腐化”已經被不同社會制度下的權力運行時間所證明。21世紀的中國社會，如何有效制約與監督權力，是一個尚未解決而又必須急迫解決的重大課題。本文從我國權力制約機制的現狀及存在的問題出發，探討建立完善權力監督制約的有效機制。

［關鍵詞］權力 制約與監督機制 法制

［中圖分類號］D6 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1009－5489(2009)07－0135－02

沒有權力的天使，誰會去敬畏？沒有權力的惡魔，誰怕？而在人世間，擁有最大的最高的權力，常常使天使變成惡魔，權力就這樣游走于天使與惡魔之間。

權力是借助國家強制力控制、支配、影響他人的一種力量，是支撐、推動現代社會正常運轉和發展須臾不可缺少的一大能源。但它又具有腐蝕性和侵犯性的特點，運用得好，可以推動社會經濟的發展；權力被濫用，就會導致政治腐敗，妨礙社會的穩定、發展和進步。英國歷史學家阿克頓認為：“權力傾向于腐敗，絕對的權力傾向于絕對的腐敗。”因此，有權力必須有制約，沒有制約的權力必然走向腐敗。要使權力得到合理而有效的制約，必須建立科學而系統的制權制度和法規，形成良性互動的權力制約機制。改革開放以來，這方面的改革已經起步，并取得了明顯的進展。但是，在權力制約機制理論上，還不夠健全和完善，在實踐上尚未完全形成良性互動，致使權力制約還不夠理想。因此，研究目前我國權力制約現狀，總結經驗，找出問題，對于構建和形成完善而又有效的權力制約機制，極為重要。

一、我國權力制約機制的現狀

完善權力的監督制約機制，首先要對我國現行的權力監督制約機制的運行情況有一個全面的把握和客觀的評估。我國的權力監督制約機制是在長期的革命斗爭和社會主義建設實踐中逐步建立、發展起來的。在革命戰爭和計劃經濟條件下形成的這一制約機制帶有時代烙印：十分注重自律機制的建設；他律機制逐步趨于完善；約束權力的法律制度建設得到加強。

我國的權力監督制約機制總體上適應了我國現行政治體制的需要，發揮了監督保證作用。尤其在計劃經濟條件下，這種監督制約機制有利于權力的高效率運行，有力地保證了我國集中力量、多快好省地進行社會主義革命和建設。但是，隨著市場經濟體制的建立，利益主體趨向多元化，經濟活力增強了，市場經濟的副效應也相伴而生，在等價交換原則的支配下，一切有使用價值的東西都具有轉化為商品的內在沖動，利益沖動的膨脹誘使意志薄弱者手中的權力走向異化，上了市場，成了商品。在市場經濟的沖擊下，計劃經濟體制下建立起來的權力制約機制的某些具體環節日益顯露出與現實形勢發展對權力制約的要求不相適應的現象，致使權力制約乏力，腐敗現象滋生蔓延。因此，亟需以“有效制約”為尺度，以既制約權力濫用，又不妨礙權力的正常運轉，提高行政效能為制約界限和追求目標，在市場經濟的背景下來衡量考察現行的權力制約機制，找出不足之處，以加以修正。我國權力制約機制主要存在以下問題：權力過于集中，分工制約不夠；政務公開未全面推開；法制不健全，法律制約不力等。

二、完善權力監督制約機制

權力監督制約機制是一個系統，因而其改革也是一項巨大而復雜的系統工程。形成健全而完善的權力制約機制，應當是由監督體系中各個監督要素共生共成的機制。在整個監督體系中，應當體現出各個監督要素之間的科學關系，實現制權資源的最佳配置，從而最終實現制權體系的最佳效能。

(一)監督體制要合理

合理的監督體制是實現對權力有效制約的首要前提。體制不合理，即使監督制度和法規健全，也難以做到完全徹底的監督。目前，我國權力制約監督體制是條塊結合，以塊為主的監督體制。實踐證明，這種監督體制運作起來，雖然能解決一些問題，但監督效果并不理想。這種體制造成了監督難，難監督，其中最難的是監督機關對同級領導機關和對上級領導機關難監督，形成了不少監督“真空”。因此，必須對我國目前的監督體制進行認真地反思。首先應考慮逐步改革目前黨內的監督體制。改革可以分兩步進行：第一步，變條塊結合，以塊為主的監督體制為條塊結合，以條為主的監督體制。第二步，隨著黨內民主的發展和時機的成熟，可考慮逐步改變目前黨內的領導和監督體制。

與此并行的是，國家立法，行政和司法系統的監督，可以考慮設置各級國家監察委員會，由各級人民代表大會選舉產生，并對人大及其常委會負責。監察委員會實行上下垂直領導和“塊”的領導相結合，以上下垂直領導為主的領導體制。新的監督體制形成后，可以大大提高黨和國家各級紀檢監察機關的權威，有利于其不受干擾地獨立行使監督職能，可以有效的克服黨和國家各級領導機關中存在的權力監督“真空”現象，使所有的領導機關和領導者全部置于監督之下，從而有效地防止和克服權力腐敗現象。

(二)制權的法制要健全

權力監督制約的基礎是法制。健全的法制是權力制約的依據和保障，也是形成良好的權力制約機制的重要條件。沒有健全合理的，可以制約權力的法律法規和制度，權力的運行就可能變形，進而發生權力腐敗。因而，健全和完善權力監督和制約的法規和制度，極為重要。這主要包括：健全執政黨對權力的監督與制約法規和制度；健全國家權力機關對權力進行監督制約的法規和制度；健全國家行政機關對行政權力系統的監督制約的法規和制度；健全國家審判和檢察機關對權力的監督制約法規和制度；健全社會對國家各項權力的監督和制約法規和制度等。這些方面的法律法規和制度健全后，便能形成一個比較完整的全社會的監督制約體系，相互作用，相互制約，從而共生為合理的監督制約機制，確保國家各項權力的健康運作。

(三)完善權力制約權力功能，實現以權力制約權力

一切權力和權力行為，除應受到法律的制約外，還應受到另外的相應的權力的制約。就是說，對權力的監督和制約，還要以另外一定的權力作為基礎和條件。否則，權力的全面監督和制約，就是一句空話。實現權力對權力的監督，主要是依靠完善執政黨，國家權力機關，政府和審判檢察機關等各個系統內部的權力功能。此外，還包括各個系統內部同層權力結構中相互之間的監督和制約。只有各個系統內部權力對權力的制約功能趨于完善，才可能實現權力對權力的有效制約。當然，實現合理的權力對權力的制約，首先需要黨和國家領導機構和其他社會組織的各自的內部，要有合理的權力結構。這種權力結構，既要能保證各自權力的正常高效運作，使各種公共權力能正確而有效的為社會和公眾服務，又要能實現彼此之間合理適度的制約。所謂合理，就是這種監督和制約必須是科學的必要的，它能避免因權力不公而導致的任意權力行為。所謂適度，就是這種制約既不能過度，又不能不及。總之，權力對權力的監督和制約，要簡約而可行，可行而又有效。

(四)加強民主政治制度建設，實現以民制權

以民制權，就是國家通過人民群眾實現對權力和權力行為的監督和制約。這是人民民主政治制度的必然要求。在社會主義制度條件下，如果不能使人民對國家官吏的權力和權力行為享有監督和制約的權利，也就無法真正實現人民民主。目前，在實現以民制權問題上，亟待解決的問題是，國家要盡快建立各種公民參政議政監政的法規制度和渠道。只有法定的權利，而沒有實現這種權利的具體的程序性法規和制度，人民群眾對權力的監督和制約就無法實現。正是在這方面，我們還有較大的差距。人民群眾對領導干部權力實行監督和制約的實質，就是使干部的權力不能按照其個人的意志隨意使用，是為了保護國家和人民的利益不受侵犯，也是為了使公民的民主權利得到保障。當然，這種監督和制約，對掌握權力的領導干部來說，也是一種教育和保護。因此，我們必須加速制定以民制權的具體的法規和制度，以確保人民群眾監督和制約權力有法可依，渠道暢通，方法得當，程序清楚，操作方便。這樣，就可以大大減少權力腐敗現象。

(五)提高權力主體的道德素質，以德制權

監督和制約權力，主要依賴于法律法規和制度，但僅此還不能全部解決問題。法律是人制定并由具體的人來執行的，要使法律和法規得到全面執行，就必須是掌握權力的人具備相應的道德素質。腐敗現象之所以超越社會形態而普遍存在，一個重要的原因就是權力代行者的道德問題。權力代行者必須有高尚的道德情操和人格，才可能忠誠于國家，忠誠于委托人，才能保證國家和委托人的利益。一旦代理者道德滑坡，忠誠度削弱，就可能利用手中的權力為自己謀利，產生權力腐敗。因此，決定權力代行者是否忠誠的關鍵問題之一就是道德信念。當掌權的人道德信念不足于和其謀私的念頭相抗衡時，手中的權力就容易異化，和被濫用。所以應該加強對公職人員的道德教育，以道德來制約權力。通過道德教育，更新觀念，純潔思想，完善人格，提升素質，凈化心靈和社會環境，形成全社會的良好的道德觀念和氛圍。同時，也要通過必要的立法，實現干部道德的強制性規范。這樣，才能使道德約束具備軟硬雙重功效，從而引導掌權者正確用權。

以上幾個環節，是構成我國有特色的制權機制的基本框架。其中，制權體制是根本，以德制權是基礎，以民制權是主體，以權制權是關鍵，以法制權是保障。它們相輔相成，缺一不可，共生為一個有機的制權機制。

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(責任編輯：方 林)