經濟體制轉型中我國學前教育發展面臨的問題與挑戰

[摘要]我國學前教育體系是新中國成立之后建立起來的。清醒地認識問題的存在才能更好地面向未來。本文基于對學前教育的獨特性質與功能的認識，從體制方面對近年來幼兒園滑坡等問題進行了分析，探討了我國學前教育的發展路徑，論證了我國學前教育體制改革勢在必行，并對政府如何轉變職能和進行制度創新提出了建議。

[關鍵詞]經濟體制轉型；幼兒園滑坡；體制改革；幼兒教育社會化；政府職能

正在制定中的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》面向社會征求意見，引發了對學前教育的空前關注。一時間“改革搞亂了學前教育”等標題赫然出現在報端，甚至成為目前較為主流的聲音。鑒于此種混亂，筆者想在這里談談個人對我國學前教育發展的幾點不大成熟的看法，以期能夠引發大家更為冷靜和理智的思考。

一、對我國學前教育事業發展取得的成就與存在問題的基本估計

(一)我國學前教育事業60年的發展成就

首先，應當肯定我國學前教育體系是新中國成立之后逐步建立起來的。20世紀80年代中期人園兒童1000多萬，90年代達到2000多萬，翻了一番。目前納入官方統計數據的幼兒園有12萬所。入園率超過40％。我國改革開放的30年間，社會經濟得到迅速發展，引發了幼兒教育的巨大社會需求，同時也為學前教育的發展提供了更好的條件、機遇和空間。學前教育這些年來取得的成效是不容置疑的：教育質量不斷提高，民辦園積極發展，多元化辦學格局正在形成，很好地服務了社會主義經濟建設，創出了從我國國情出發——窮國辦大教育的積極經驗。

其次，對我國學前教育事業的發展要做歷史的分析。我國學前教育發展受社會政治經濟影響，最早是在城市發展起來的，以滿足工業化和城市化建設的需求，這一條從城市到城鎮再到鄉村的發展道路基本上是符合我國學前教育發展規律的。上個世紀90年代中期之前，我國實行計劃經濟，但是對學前教育確立的發展思路和辦法策略總體上還是比較實事求是的，符合當時的社會背景和國情條件，例如提出農村發展學前班、城市“提倡和鼓勵發展家庭托兒所”等。

再次，應當同樣肯定的是進入市場經濟時代之后，國家提出“幼兒教育社會化”，轉變以往國家包辦的思路也是基本正確的，符合社會發展的大趨勢。

(二)當前我國學前教育發展中的問題

在肯定我國學前教育事業發展取得的成就的同時，更應當清醒地認識到存在的問題確實也很嚴重，主要集中表現在以下方面：

一是出現了新的入園難、入園貴問題。這主要是當下一些城市或地區伴隨近十年學前教育的滑坡而出現的問題；二是多元化辦學遭遇生存危機，如“黑園”遭取締，學前班被取消。這表明行政管制在增強；三是學前教育存在著明顯的兩級分化現象。目前，城市農民工子女受教育問題沒有得到應有的關注，同時我國學前教育事業的發展又面臨著重點轉向農村以及弱勢人群的挑戰。這種種問題的出現是否真的表明是“改革搞亂了我國學前教育”呢?學前教育下一步應遵循怎樣的發展路徑呢?

對以上問題背后的原因加以分析。有助于進一步思考和探尋我國幼兒教育究竟向何處去的問題。幼兒教育從來不是孤立的社會現象，在此，筆者以為特別需要就幼兒園滑坡等問題從體制方面加以分析。

幼兒教育滑坡現象主要有主客觀兩方面的原因：一方面，經濟體制轉型勢必影響學前教育，帶來發展中的陣痛。由于我國進入市場經濟，要進行產業結構和產品結構的調整，建立起現代企業制度。伴隨著市場經濟的建立和競爭、用工制度的調整，以及一定數量企業的衰亡，作為其后勤福利事業的幼兒園不復存在，其實是屬于體制轉型必然要付出的代價，是很正常的。

另一方面，問題的存在表明政府的應對策略不良，同時暴露出政府在事業發展觀和管理職能方面的問題，具體表現為對形勢的分析不足，依然延續長期以來的城市本位和正規化導向，發展幼兒教育追求“標準化”和所謂的“優質教育”，出現了發展思路的偏差。這實際上是突出了政績，其結果則是在一定程度上推動了教育走向功利，而不是從社會需要出發，按照公眾需要和民意發展教育。行政方面頻繁開展級類驗收評估，不僅干擾了幼兒園正常工作，而且造成了浮躁的社會心態。誤導了人們的觀念，以為高價就意味著優質。豪華幼兒園出現在中國不是偶然的。當下城市出現新的入園難、入園貴現象，問題的根源與行政管理沒有能夠正確定位政府的職能與角色，導致政府缺位、越位及錯位等有著一定的關聯。政府的管理職能也存在著“管理=管制+限制”的誤區。

近十余年來，雖然國家確立了實行市場經濟的國策，但是政府的行政力量卻空前加強，對幼兒教育的管制力度加大，而不是放權，政府在職能定位上沒有能夠做出相應的變革與調整。事實上，中央早在1985年就提出要“改革不適應社會政治經濟科技發展的教育體制”，但迄今這一目標并未實現。幼兒教育滑坡背后確有不正常因素，需要認真反思：一是上世紀90年代末幼兒教育職能歸口后，教育部門的管理職能窄化，限于垂直業務管理而非統籌協調綜合管理，政府教育主管部門與相關部門溝通協調不力，致使一些事業部門也紛紛停辦幼兒園。北京市幼兒園體制改革本是想要力圖遏止園所關閉的風潮，但效果并不理想。二是教育主管部門主動放棄權責。如近兩年全國數地風行“取消學前班”，往往簡單地以學前班“小學化”的名義，而并沒有給予針對性的指導，以促使其改進，同時亦未能夠對當前社會需要以及變化的新情況作認真的調查分析，主觀決斷，簡單化地取消了事。而城市學前班之所以存在是由于社會需求的存在，客觀上適應了大量流動人口涌入城市帶來的新的教育需求。不可否認，取消學前班事件背后是部門權責利益之爭。教育部門內部依然是各自為政，而沒有作為一個整體在發揮作用。城市改造中還出現了相對平價的街道園大量消失的現象，部分行政官員甚至認為“街道園應當退出歷史舞臺”，而沒有主動協調積極爭取，從而造成幼兒教育資源的無謂流失。政府整齊劃一的辦學觀念和職能轉變滯后使幼兒教育遭受了嚴重損失。

可見，不是改革搞亂了教育，而是阻止改革的因素致使幼兒教育宏觀管理出現了失誤，由此也就迫切需要加大改革的力度，特別是要轉變政府職能，改革教育體制。

二、基于對學前教育的獨特性質與功能的認識思考我國學前教育的發展路徑

(一)遵循學前教育的發展規律，發揮其應有的社會功能

學前教育具有保教合一性、福利性、公益性與社會服務性、補償性，屬于綜合性事業，與普通學校教育有別。學前教育的獨特性還表現為它與家庭的緊密聯系，同時它還是社區生活的有機組成部分。目前一些人對學前教育過度強調其教育性，甚至將其混同于一般制度化的機構教育，這種看法在實踐中是有害的，不利于遵循學前教育的規律促進這一事業的發展，進而發揮其應有的社會功能。

(二)學前教育發展應走“社會化”之路，并注重非正規形式

學前教育在我國屬于非義務教育。從世界范圍看，發達國家中也僅僅是個別國家把學前教育的一部分(如招收5～6歲兒童的幼兒園教育)納入義務教育，而不是全部，而且大都是由社會興辦而非政府包辦。上述學前教育的功能特點也決定了學前教育應走“社會化”之路，注重非正規形式，以滿足社會多元化、多樣化的需求。國外承擔學前教育任務的大多是民間興辦的小型化、家庭式機構，其不拘一格從機構的名稱上就可見一斑。上個世紀90年代中期，我國為適應經濟體制轉型確立了“幼兒教育社會化”的發展思路，但是令人遺憾的是這一政策在實施中出現了嚴重背離。據了解，目前實踐中存在著大量以低收入家庭兒童為招生對象的各種形式的非正規教育機構，被稱作“黑園”，這就是一種在整齊劃一的辦學思路下或站在正規幼兒園視角下形成的、帶有歧視性的稱呼。其實，早在老解放區時期，以及建國后至上個世紀90年代中期，非正規教育都大量存在，并且一直在發揮著重要的不可或缺的作用。大量遍地開花的非正規教育的存在——有的地區“黑園”數量幾乎與注冊的正規園相當——而不被承認，本身就是很奇怪的現象。簡單化地予以取締只是將民間力量排斥在外的愚蠢做法。

學前教育的資源和供給廣泛地存在于社會之中，市場和民間能夠對其供需做出及時的反應，能夠做政府所不可能做和做不了的事，因為民間具有巨大的積極性和創造性。對這些潛在的資源需要認識其價值和加以挖掘，托幼服務無疑也是一條就業的渠道。與此同時，當下有一種比較強勢的呼聲——“學前教育應以公辦為主、民辦為輔”。這似乎意味著：公辦=公平=公益=公共產品……其實，這幾個概念是不能劃等號的。體制內教育特別是公辦園近年大多已然演變為特權階層的專利，“條子生”占有了公共資源，坊間“有權人的孩子上公立園”的說法正是現實的生動寫照，與民間興辦的機構服務于低端人群的非正規教育恰恰形成了巨大的反差。公辦園提供的教育服務也往往不再是低價的、平民化的。

進人21世紀，我國走向市場經濟不可逆轉，在此社會大背景下，學前教育不可能再回到計劃經濟由國家包辦，倒退是沒有出路的。

(三)對“要辦人民滿意的教育”的思考

溫總理最近提出“要辦人民滿意的教育”。這句話讓人感到親切而溫暖，“優質教育”的提法也強化了人們的期待。但是，什么是“優質教育”?滿意不滿意，誰說了算?筆者以為不應是專家、學者，更不應是政府及其官員的自詡，而應當是當事人，是人民、民眾、公眾，他們是教育發展的主體，有做出選擇和判斷的權利與能力，公眾的根本利益與社會發展趨向是一致的。他們對教育有發言權和選擇權，而不需要什么救世主。要辦人民滿意的教育，并不意味著政府直接辦教育。本屆政府提出問政于民和放權于民，該是回歸“人民教育人民辦”的本來含義的時候了。人民滿意的教育應當是平民化的教育、平民辦的教育，而不是政府一廂情愿地“賜予”或安排的所謂“優質教育”。政府的包辦、包攬只能養成依附性的臣民和集體的無能，不可能造就具有自主性的公民。

打工子弟學校和當下的一些所謂“黑園”的存在就是明證，這類為官方所漠視與歧視的民間自救行為，能夠為流動兒童提供起碼的教育。這股民間力量的興起至少預示了社會發展的希望。

三、學前教育體制改革勢在必行——對政府之有為與無為的思考

(一)實行跨部門管理，增強綜合協調功能

在辦教育的問題上，政府同樣需要回答一個“為什么”——是為了維護公眾受教育的權益還是政績?要對當前城市入園貴和新形勢下入園難、農村及城鄉交界地區的大量所謂“黑園”現象，以及部門評優工作等認真反思，從而明確教育價值觀，樹立正確的教育發展觀、質量觀。要正確認識“有為”與“無為”，明了該管的與不該管的，明確自身的職能定位，處理好管與放的關系。

政府應代表公眾和國家意志而不是本部門的利益，履行對教育的職責，其作用更多在于保障每一位兒童的權益——特別是弱勢兒童的受教育權益和發展權益，以維護社會公平。政府對學前教育的責任不等于直接舉辦幼兒園，而是創造有利于教育發展的社會環境——公平競爭、和諧有序的政策和制度。就學前教育而言，因其多功能和綜合性，應實施跨部門綜合管理，而不能僅限于教育單一部門的垂直管理。需要將相關的多方面的行政力量整合起來，如民政、婦聯、工商、教育、衛生等部門，基層社區的作用也不容忽視。一些地方的實踐表明，實行定期聯席會議制度是一種有益的嘗試。當然，各地方政府可以積極實踐，進行制度創新，尋求適宜有效的辦法，不必一刀切。

(二)政府職能定位是涉及學前教育發展中政府與市場及民間力量之平衡的問題

建國初期，中國在當時的國際國內環境下全面學習蘇聯，政府成為全能政府，包攬一切，將私營資本全部沒收，歸為國有。實踐證明，這不利于經濟及整個社會的發展，扼殺了社會的內在活力、動力，導致了普遍貧困。只有改革開放才是出路。

在原來的計劃經濟下，政府包辦一切社會事業，學前教育的發展自然也由國家包攬，盡管采取的辦法，如“誰的孩子誰管”(及“人民教育人民辦”的策略)在特定歷史條件下是基本可行的。當今，社會發展走上了市場經濟的道路，社會發展的趨向變為“小政府、大社會”，政府不再是包辦一切的全能政府，而應限制政府權力，培育民間社會，以便促進競爭和增強社會事業的效益。然而，近十余年，政府的權力不僅沒有受到限制，反而在膨脹，不僅與社會發展趨向相背離，甚至成為改革的阻力。在市場經濟和建設和諧社會與公民社會的背景下，幼兒教育面臨解決流動兒童教育和發展農村幼教的艱巨任務，改革原有體制和明確政府的職能定位勢在必行。這里需要思考有關“放權”與“盡責”的關系問題。政府有責任加大對包括學前教育在內的社會事業的投資，同時要創設有利于社會事業發展和興旺繁榮的政策制度，鼓勵多種社會力量參與，最大限度地擴大學前教育的受益范圍。

(三)關于政府如何轉變職能和進行制度創新的具體建議

一是要基于社會轉型和市場經濟的背景考慮政府的職能，限制自身權力，轉變行政指令方式，放權于民、放權于市場，要鼓勵多種方式舉辦學前教育，而不僅是資金渠道多元化。要讓學前教育百花齊放，管理上必須作出調整，改變標準化的單一管理方式，增強激勵、扶持與服務職能，避免政府辦教育缺乏靈活性和競爭而導致的一刀切、統整劃一及低效等現象。

二是政府要實施對學前教育的有效管理必須澄清觀念。首先需要轉變對民間或市場的態度與看法。長期以來受政治體制和意識形態的影響，官與民、公與私成為對立的兩個極端：大家似乎都自覺或不自覺地認為只有公有的、政府辦的才是好的，民辦的、私營的則為趨利的、邪惡的。如今凡被認可的城市注冊民辦幼兒園為什么多為貴族化的、高價的幼兒園，政府在此慣性思維下的行政導向顯然難辭其咎。事實上，民間存在著大量非營利組織，是興辦教育的積極力量，中國也有民間辦學的傳統，應加以發揚。在當前社會背景下，學前教育要有大的發展必須以人為本，而不是追求政績，這方面我們與發達國家的認識差距還很大，需要進一步解放思想、實事求是，政府迫切要做的是變管制限制為放寬政策環境，降低準入門檻和提供服務。自下而上的非正規教育可以作為解決流動兒童受教育問題的現實途徑，同時有助于緩解入園難、入園貴的現象。

三是在學前教育發展問題上政府還是大有可為的，除了加大投資，特別需要進行管理制度創新。對民辦教育應當區分盈利與否，研究適宜和相應配套的管理辦法，從而鼓勵和扶持非盈利性的平民化的學前教育，保證更多兒童受教育權益。對民間興辦的平民化的學前教育可以通過發放教育券或委托購買服務的方式，給予相應的資金扶持。

四是學前教育的師資屬于全職教師，過于強調幼兒教師職業專業化并不適宜。一方面學前教育因其獨特性決定了其師資屬于全職教師，同時家長也是師資的重要來源，非正規教育正是以就地取材、“能者為師”為特點的；另一方面，目前將學前教育師資完全納入公辦的事業編制也不現實。發達國家幼兒教師中也有相當部分無專業學歷，而是通過培訓提升職業能力的，其培訓往往也不是一次性的，不同資格的教師可以通過資格遞進得到晉升，同時教師資格可以在不同園所和地區通用。借鑒別國的這些做法，研究制定與我國國情相適應的師資來源、培訓制度和管理辦法是當前我國幼兒教師管理制度創新的關鍵。對非正規學前教育，政府在管理上更應采取積極的、靈活的方式。如在提供免費的師資培訓等方面給予扶持，并可以將之作為吸納大學生和農民工創業和就業的途徑。

今年是我國建國60周年，對這60年學前教育的發展以及改革開放30年的變化作認真的回顧總結很有必要，同時應當就目前面臨的一些挑戰所涉及的理論問題展開充分討論，澄清認識，才能更好地面向未來，使改革持續深入，最終推動我國學前教育事業健康發展。