對我國風電產業政策制定機制的思考

[摘要] 本文先引入一個風電產業規則框架，再從中抽離出利益相關者，分析其相互沖突的利益關切，最后提出了將多元利益相關者進程引入政策制定過程的建議。

[關鍵詞] 風電產業政策制定機制利益相關者

我國現行的風電產業政策制定機制很少考慮利益相關者的利益關切，導致政策在實踐中的反饋效果低于初始設想。要改變這種局面，可以將利益相關者納入政策制定過程。

一、風電產業規則框架

本文先引入一個風電產業規則框架，如圖所示。這個框架由一系列規則構成，既包括各國政府制定實施的法規性政策，也包括相關機構和個人遵循的非法規性策略。

非法規性策略可能是自愿行為，如消費者出于對風電的環境友好性的認同而主動購買風電;還可能是行政行為，如政府改進風電項目的審批程序和推動配套服務體系的建設。

法規性政策可以劃分為規制性政策和市場性政策。前者用來消除政府不愿意看到的廠商行為，如市場電價體系中的風電發電量強制配額懲罰措施。后者則通過干預市場機制來營造良好的市場環境，增加政府希望看到的廠商行為。

市場性政策表現為推動需求和拉動供給兩種方式。前者直接影響中間和最終風電用戶的需求量，典型的應用是可再生能源電力證書體系。后者直接影響風電的價格和成本，其基本特點是中間和最終風電用戶之間不存在二次交易。

旨在拉動供給的市場性政策可以是直接政策，如對本地風電設備制造商進行直接補貼、為其提供優惠的零部件進口關稅、減免其營業稅和所得稅、為其提供出口信貸援助等;也可以是間接政策，如引入特定的風電定價機制、設定上網電量中風電所占的強制比例、要求電網公司與風電項目開發商簽訂長期購電協議等。

二、風電產業利益相關者及其利益關切分析

政府在選擇和設計各種政策時，參考了政策的有效性、效率、系統性、可行性和靈活性等標準。這些標準對于衡量政策的影響力必不可少，但僅憑它們制定出的政策往往不能很好地平衡所有利益相關者的利益關切，因而使政策在實踐中反饋的效果低于初始設想。因此，有必要先對這些利益關切進行分析。

任何政策都作用于與之相關的主體，這些主體就是利益相關者。風電產業規則框架涉及的利益相關者分布在三個領域，即政府和組織、常規電力產業、風電產業。

政府和組織領域的利益相關者包括政府部門、非政府組織和國際機構。政府部門除了關心風電產業為國民經濟的發展帶來的利好外，還關心維護行政體系固有的自身利益。在實踐中，政府的這兩個利益關切由于資源的約束而往往自相矛盾。非政府組織最關注風電項目對環境、生態和生活方式的負面影響，會要求政策顧及這些關注，而很少考慮到這些訴求增加的各種成本。國際機構會提供一些支持措施，但很可能不切合具體國家和地區的實際。

常規電力產業領域的利益相關者包括發電公司、電網公司和電力消費者。發電公司和電網公司追求企業利潤最大化，但強制配額措施和電價分攤機制等障礙會干擾其利益實現。電力消費者最關心電力價格，所以風電并網的電價分攤機制不一定受其歡迎。

風電產業領域的利益相關者包括貸款機構、設備制造商和項目開發商。設備制造商和項目開發商為了獲取競爭優勢，需要大量資金進行技術創新和固定資產投資，而作為其最主要資金來源的貸款機構，往往不僅惜貸，還希望得到額外的政策保障，這使得他們轉變到政府為其設定的支持設備制造商和項目開發商的角色的對立面。

三、基于利益相關者進程的風電產業政策制定機制探討

如果能平衡好利益相關者相互沖突的利益關切，風電產業政策在實踐中反饋的效果必然更符合初始設想。本文提出:可以將多元利益相關者進程(Multi-Stakeholder Processes，MSPs)引入到我國風電產業政策的制定過程中。

MSPs是一種促進三個或三個以上利益相關者就某個特定議題進行溝通討論、尋找解決方案、做出決策的協同機制，它強調各方的積極參與和民主原則，注重發展各利益相關者之間的伙伴關系。MSPs在實踐中取得了很多成就，荷蘭的太陽能光伏協約(PV Covenant)就是一個典范。

PV Covenant是由荷蘭能源和環境署于1997年開始運作的一個基于利益相關者的協約項目，它根據太陽能分階段并網的政策目標就降低上網電價的議題進行各方協調，以取得各方意見的最終一致。自1997年以來，有28個政府部門、研究機構和相關企業陸續加入該協約，促成了荷蘭太陽能光伏裝機容量在2000年超額完成預定的7.7MW的目標。

建議:我國可以建立一個類似的基于MSPs的風電產業協約組織，該組織由相關政府部門領導，擁有聯絡、監控、技術等委員會，包括政府部門、相關企業、科研院所、金融機構、智囊團體和民間組織等一系列主體，依托會晤、報告、宣傳等機制運行。可以期待，將MSPs引入風電產業政策制定過程，有助于風電產業政策在實踐中取得更好的效果。

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