論外資并購(gòu)的反壟斷法規(guī)制

[摘要] 隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)一步加深，企業(yè)間的并購(gòu)在世界范圍內(nèi)逐漸興起，而中國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛也一直與外國(guó)資本的注入息息相關(guān)。外國(guó)資本通過并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)，一方面為我們帶來了大量的資金和先進(jìn)的生產(chǎn)、管理經(jīng)驗(yàn)，另一方面也造成國(guó)內(nèi)市場(chǎng)外資壟斷的危險(xiǎn)。為了經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家安全有必要對(duì)外資并購(gòu)利用相關(guān)反壟斷法律進(jìn)行干預(yù)，2008年正式實(shí)行的《反壟斷法》無疑成了被人們寄予重任的焦點(diǎn)。本文試圖結(jié)合《反壟斷法》和其他配套的政策、法規(guī)淺析我國(guó)對(duì)于外資并購(gòu)的反壟斷法律規(guī)制。

[關(guān)鍵詞] 外資并購(gòu)反壟斷法律規(guī)制

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主喬治·斯蒂伯格曾經(jīng)說過:“沒有一個(gè)美國(guó)的大公司不是通過某種程度，某種方式的并購(gòu)成長(zhǎng)起來的，一個(gè)企業(yè)通過并購(gòu)其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的途徑成為巨型企業(yè)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史上的一個(gè)突出現(xiàn)象。”企業(yè)間的并購(gòu)是企業(yè)成長(zhǎng)的必經(jīng)之路，也是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然規(guī)律。不僅在美國(guó)如此，包括中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)注定不能跳出這個(gè)定律。加入WTO以后，中國(guó)逐步向世界開放了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，一股外資并購(gòu)的浪潮伴隨著全球化的步伐席卷了整個(gè)華夏大地。外國(guó)資本的涌入一方面為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，另一方面帶來的通過企業(yè)并購(gòu)而壟斷國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視，因此制定相關(guān)的反壟斷法律來規(guī)制外資并購(gòu)的呼聲日益高漲。十三年磨一劍，2007年8月30日我國(guó)《反壟斷法》頒布，并于2008年8月1日正式施行。但是由于自身法律內(nèi)容上的缺陷加之沒有相關(guān)配套法律和政策的支持，這部實(shí)施至今不過7個(gè)月的“年輕”的部門法終究不能扛起規(guī)制外資壟斷的重任。

一、對(duì)“外資并購(gòu)”的法律概念界定

首先，國(guó)際上對(duì)于“外資”的認(rèn)定通常存在三種做法:注冊(cè)地標(biāo)準(zhǔn)、主營(yíng)業(yè)地標(biāo)準(zhǔn)和資本控制標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)2003年國(guó)務(wù)院部委出臺(tái)的《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》第二條規(guī)定，我國(guó)目前采用的是資本控制標(biāo)準(zhǔn)。另外考慮到我國(guó)的特殊情況，以下兩種投資方式也被視為外資:一是我國(guó)港澳臺(tái)投資者和外國(guó)投資者在我國(guó)境內(nèi)的合法收入;二是外國(guó)投資者在中國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立的投資性公司的并購(gòu)行為。

其次，“并購(gòu)”一詞的內(nèi)涵非常廣泛，一般是指兼并(Merger)和收購(gòu)(Acquisition)。但是，在我國(guó)2007年通過的《反壟斷法》中并未采用“并購(gòu)”的概念，而是使用了“經(jīng)營(yíng)者集中”一詞，并列舉了三種經(jīng)營(yíng)者集中的情形:包括經(jīng)營(yíng)者合并;經(jīng)營(yíng)者通過取得股權(quán)或者資產(chǎn)的方式取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán);經(jīng)營(yíng)者通過合同等方式取得其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營(yíng)者施加決定性影響。

第三，“外資并購(gòu)”作為企業(yè)并購(gòu)的一種，借鑒《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》第二條規(guī)定，可以定義為外國(guó)投資者購(gòu)買境內(nèi)非外商投資企業(yè)股東的股權(quán)或者認(rèn)購(gòu)境內(nèi)公司增資，使該境內(nèi)公司變更設(shè)立為外商投資企業(yè);或者，外國(guó)投資設(shè)立外商投資企業(yè)，并通過該企業(yè)協(xié)議購(gòu)買境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)且運(yùn)營(yíng)該資產(chǎn);或外國(guó)投資者協(xié)議購(gòu)買境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)，并以該資產(chǎn)投資設(shè)立外商投資企業(yè)運(yùn)營(yíng)該資產(chǎn)。

二、我國(guó)規(guī)制外資壟斷的立法現(xiàn)狀及評(píng)析

所謂反壟斷法，是指“為了防止并排除隨著資本主義高度化發(fā)展所帶來的壟斷的弊端，為促進(jìn)自由競(jìng)爭(zhēng)而規(guī)定的法律。”改革開放以來，雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了迅猛的發(fā)展和驚人的進(jìn)步，但是在各種經(jīng)濟(jì)政策中，以反壟斷法為中心的壟斷政策比重還不是很高，民眾在充分品嘗外資帶給我們的甜頭的同時(shí)對(duì)市場(chǎng)原理也未必充分理解與信賴。在我國(guó)目前的法律框架下，規(guī)制外資壟斷的主要便是全國(guó)人大制定的《反壟斷法》。此外，還包括《公司法》、《證券法》、《外商投資企業(yè)法》、《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》等各類規(guī)范。現(xiàn)行的立法在調(diào)整相應(yīng)的社會(huì)關(guān)系時(shí)還顯的不盡如人意，主要表現(xiàn)在:

第一，法律體系缺失。外資并購(gòu)作為涉及壟斷企業(yè)、消費(fèi)者、經(jīng)濟(jì)安全等眾多社會(huì)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)行為，理應(yīng)被至于一個(gè)完整的法律體系之下進(jìn)行調(diào)整。但是我國(guó)目前卻沒有這樣一套完整的立法體系，現(xiàn)有規(guī)范性文件在不同效力層次和規(guī)制領(lǐng)域上缺乏相互配合，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)規(guī)范性文件之間互相沖突和無法可依的狀況。

第二，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不明確。2008 年8 月1 日國(guó)務(wù)院辦公室公布，國(guó)務(wù)院已成立反壟斷委員會(huì)，而反壟斷的執(zhí)法則由商務(wù)部、國(guó)家工商總局和國(guó)家發(fā)改委分別負(fù)責(zé)，其中關(guān)于外資并購(gòu)的審查主要由商務(wù)部負(fù)責(zé)。雖然《反壟斷法》規(guī)定了反壟斷委員會(huì)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)，但對(duì)二者的組織設(shè)計(jì)和工作程序卻缺乏進(jìn)一步明確規(guī)定，不利于執(zhí)法機(jī)構(gòu)的具體操作。

第三，申報(bào)制度存在缺陷。首先，我國(guó)目前僅規(guī)定了事前申報(bào)，未規(guī)定事后申報(bào)制度。其次，申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)偏低。按照現(xiàn)行法律規(guī)定:參與集中的所有經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在全球范圍內(nèi)的營(yíng)業(yè)額合計(jì)超過100億元人民幣，并且其中至少兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額均超過4億元人民幣;或者參與集中的所有經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額合計(jì)超過20億元人民幣，并且其中至少兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額均超過4億元人民幣。由于最近幾年我國(guó)的GDP的漲幅每年都在9%～10%之間，而且中小型企業(yè)的成長(zhǎng)本來就很快，其發(fā)展速率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國(guó)GDP的增長(zhǎng)率，營(yíng)業(yè)額超過4億元臨界點(diǎn)的企業(yè)數(shù)量非常巨大。如果不提高申報(bào)的門檻，不但會(huì)使大量原本不受到規(guī)制的國(guó)內(nèi)企業(yè)的并購(gòu)活動(dòng)被納入到《反壟斷法》調(diào)整的范圍，而且還會(huì)增加反壟斷機(jī)構(gòu)的工作負(fù)擔(dān)，容易導(dǎo)致執(zhí)法不力的現(xiàn)象，以至立法者的初衷落空。

三、完善我國(guó)外資并購(gòu)的反壟斷法律規(guī)制的思考

1.細(xì)化《反壟斷法》的有關(guān)外資并購(gòu)的相關(guān)規(guī)定，完善配套的產(chǎn)業(yè)政策和相關(guān)的行政法規(guī)，形成結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、內(nèi)容完整的法律體系

無論是按照新法優(yōu)于舊法的原則還是從法的層級(jí)效力上說，素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《反壟斷法》都是規(guī)制外資并購(gòu)防止壟斷的基本法。但是，《反壟斷法》中的內(nèi)容過于原則化，缺乏操作層面的可行性。加之實(shí)施至今不過7個(gè)月有余，在法律適用上也幾乎是一片空白，亟需針對(duì)具體問題的司法解釋和其他法規(guī)政策的有力配合。

此外，我國(guó)目前針對(duì)外商投資立法缺乏科學(xué)性和統(tǒng)一性。在立法數(shù)量上，有關(guān)外商投資的法律文件多達(dá)1000多份，立法內(nèi)容上更是互不協(xié)調(diào)甚至互相矛盾。因此，有的學(xué)者提出重新制定一部《外商投資法》，作為規(guī)制外資并購(gòu)領(lǐng)域內(nèi)的基本法典。但筆者認(rèn)為外資并購(gòu)涉及到包括外資企業(yè)、消費(fèi)者在內(nèi)的多方利益，牽扯到許多十分龐雜的社會(huì)關(guān)系，所以想要用一部統(tǒng)一的法典概括調(diào)整極其復(fù)雜的外商投資，過于理想化。如果摒棄現(xiàn)有的法律規(guī)范而另立新法，無疑是對(duì)立法資源的極大浪費(fèi)。

2.設(shè)立獨(dú)立的反壟斷主管機(jī)構(gòu)

法諺有云，“執(zhí)行乃法律之終局及果實(shí)”。一部法律如果得到及時(shí)有效的執(zhí)行則必須有一個(gè)具有高度獨(dú)立性和權(quán)威性的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。根據(jù)美德等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，反壟斷主管部門要通過大量的調(diào)查研究和大量的專業(yè)知識(shí)來分析和執(zhí)行反壟斷法，因而設(shè)立相對(duì)獨(dú)立和專業(yè)化的反壟斷主管部門是必要的。《反壟斷法》第九條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會(huì)，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)反壟斷工作”。但在外資并購(gòu)的規(guī)制領(lǐng)域中，承擔(dān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的卻主要是商務(wù)部，“多個(gè)窗口對(duì)外”的監(jiān)管模式勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法效率的底下，所以有必要針對(duì)外資并購(gòu)案件設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的跨部委的主管機(jī)構(gòu)。

3.提高申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)并增設(shè)事后申報(bào)制度

首先，企業(yè)間并購(gòu)就像一把雙刃劍，立法者在規(guī)制企業(yè)合并時(shí)難免會(huì)陷入一種雙重矛盾的境地:一方面既要既要鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)通過兼并做大做強(qiáng)，又要防止過分兼并導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)過于集中形成的市場(chǎng)壟斷;另一方面既要鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行合并以提高自身實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，又要限制外資并購(gòu)以防止外國(guó)資本的壟斷。而目前我國(guó)的對(duì)中小企業(yè)發(fā)展的態(tài)度是支持其提高產(chǎn)業(yè)集中度，鼓勵(lì)其增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就必須適當(dāng)提高申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，從而最大限度地降低國(guó)家的執(zhí)法成本和提高企業(yè)的交易效率。

其次，事前申報(bào)制度雖然可以避免法律制度對(duì)企業(yè)造成的不確定性，但是如果對(duì)事前申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)制定的不恰當(dāng)，也有可能會(huì)從另一個(gè)方面影響企業(yè)外部擴(kuò)展的正常進(jìn)程。相反，如果適當(dāng)提高事前申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)或有條件地采用事后申報(bào)制度將更有利于降低法律投入成本，也有利于企業(yè)在并購(gòu)交易中提高效率。除此之外，事后申報(bào)制度也能夠有助于完善司法審查，一旦發(fā)現(xiàn)事后備案的經(jīng)營(yíng)者集中案件違反反壟斷相關(guān)法律的規(guī)定，可以啟動(dòng)反壟斷的訴訟程序，最大限度地維護(hù)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)安全。

改革開放30年來，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了翻天覆地的巨變，其中離不開對(duì)市場(chǎng)規(guī)律的充分尊重和準(zhǔn)確把握。壟斷作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物也受到越來越多的重視，由外國(guó)資本并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)造成壟斷的危險(xiǎn)更是重中之重，中國(guó)這片發(fā)展中的市場(chǎng)究竟能否經(jīng)得住外資并購(gòu)的考驗(yàn)還需要反壟斷法律的有力支持。又一次經(jīng)濟(jì)與法的交鋒，以《反壟斷法》為首的法群任重而道遠(yuǎn)。

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