關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的幾點(diǎn)分析

[摘 要] 面對(duì)突如其來(lái)的各種災(zāi)難和危機(jī)，社會(huì)正面臨著新一輪的考驗(yàn)，本文通過(guò)對(duì)建立各種應(yīng)急機(jī)制的必要性分析，以及應(yīng)急機(jī)制的具體實(shí)施方法的衡量，得出了應(yīng)對(duì)短期和長(zhǎng)期突發(fā)性公共危機(jī)的一套系統(tǒng)管理辦法，亦在最大程度的減少災(zāi)難的損失。

[關(guān)鍵詞] 應(yīng)急機(jī)制 公共危機(jī) 風(fēng)險(xiǎn)管理 信息反饋

社會(huì)發(fā)展在帶給人類巨大物質(zhì)財(cái)富的同時(shí)，也積累著各種風(fēng)險(xiǎn)，特別是處于改革和不斷發(fā)展的中國(guó)，各類風(fēng)險(xiǎn)交織在一起，在這些風(fēng)險(xiǎn)中更多地表現(xiàn)或轉(zhuǎn)化為社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)如果不能及時(shí)應(yīng)對(duì)加以防范和化解就有可能演變?yōu)樯鐣?huì)公共危機(jī)。因此，構(gòu)建各級(jí)財(cái)政應(yīng)急機(jī)制，強(qiáng)化和規(guī)范財(cái)政救助，充分發(fā)揮社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急基金的效力是中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的嶄新課題。

從汶川大地震到近期的全球金融危機(jī)給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)巨大的影響。我們應(yīng)當(dāng)給與足夠的重視。

財(cái)政應(yīng)急機(jī)制是在公共風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略的基礎(chǔ)之上確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定社會(huì)發(fā)展而建立的。大多的應(yīng)急機(jī)制是應(yīng)對(duì)突發(fā)的公共事件，諸如地震，流行性疾病，金融危機(jī)等，這些事件可能造成重大人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失、重大生態(tài)環(huán)境破壞，影響或威脅本地區(qū)甚至全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和政治安定局面。針對(duì)上述情形我們應(yīng)當(dāng)架構(gòu)如下的策略。

1.目標(biāo)系統(tǒng)。總的目標(biāo)是盡快地化解危機(jī)和結(jié)束危機(jī)。但針對(duì)不同公共危機(jī)來(lái)說(shuō)，其具體的目標(biāo)是不同的，因而存在多個(gè)目標(biāo)，構(gòu)成目標(biāo)系統(tǒng)。公共危機(jī)分為三大類:一類是結(jié)構(gòu)良性危機(jī)，如不可抗拒的自然災(zāi)害、流行性疫病等等，社會(huì)成員之間有共同利益，有利于形成社會(huì)凝集力，共渡難關(guān)。一類是結(jié)構(gòu)不良性危機(jī)，如各種暴力沖突，恐怖活動(dòng)、社會(huì)騷亂等，社會(huì)成員之間缺乏共同利益，難以通過(guò)形成共識(shí)來(lái)克服危機(jī)。再一類是介于兩者之間的危機(jī)，如金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等，社會(huì)成員的共同利益是不確定的，存在向前兩類危機(jī)轉(zhuǎn)化的可能，視不同的條件而定。面對(duì)三類不同的危機(jī)，設(shè)定的具體目標(biāo)也應(yīng)該是不同的。

2.公共財(cái)政應(yīng)急決策系統(tǒng)。主要解決在危機(jī)狀態(tài)下財(cái)政權(quán)力的界定問(wèn)題，如立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政部門的授權(quán)和國(guó)務(wù)院對(duì)財(cái)政部的授權(quán)等。如調(diào)整預(yù)算的權(quán)力，平時(shí)狀態(tài)歸立法機(jī)構(gòu)，緊急狀態(tài)下應(yīng)該授予行政部門。而在行政系統(tǒng)內(nèi)部，危機(jī)狀態(tài)下的財(cái)政權(quán)力無(wú)論是縱向還是橫向的都應(yīng)趨向集中。

3.公共財(cái)政應(yīng)急動(dòng)員系統(tǒng)。在危機(jī)狀態(tài)可用的公共財(cái)政手段或工具，針對(duì)不同的危機(jī)或根據(jù)不同的目標(biāo)選擇不同的工具，并做不同的使用。一般地說(shuō)，可供選擇的應(yīng)急工具有以下10種:預(yù)備費(fèi);依據(jù)緊急狀態(tài)下的權(quán)力動(dòng)用。稅費(fèi);依據(jù)不同性質(zhì)的危機(jī)實(shí)行緊急減稅(費(fèi))或增稅。內(nèi)債;緊急增發(fā)內(nèi)債，以應(yīng)付突發(fā)性支出。轉(zhuǎn)移支付;緊急狀態(tài)下的轉(zhuǎn)移支付是全方位的，例如中央向地方轉(zhuǎn)移、地方向中央轉(zhuǎn)移、地區(qū)之間橫向轉(zhuǎn)移、政府向居民轉(zhuǎn)移等。征用;主要針對(duì)實(shí)物，如征用土地、房產(chǎn)、人員等。政府資產(chǎn);動(dòng)用政府資產(chǎn)，如拍賣、抵押、租讓等。透支;向中央銀行借款。擔(dān)保;外匯儲(chǔ)備;外債;向國(guó)際金融機(jī)構(gòu)借款。 除了動(dòng)用預(yù)備費(fèi)以外，使用其他的應(yīng)急工具都意味著調(diào)整預(yù)算。在抗擊“非典”和汶川地震過(guò)程中，財(cái)政部就選擇使用了預(yù)備費(fèi)、稅費(fèi)、轉(zhuǎn)移支付等應(yīng)急工具，取得了良好效果。

4.公共財(cái)政應(yīng)急反饋系統(tǒng)。對(duì)公共危機(jī)狀態(tài)及其變化過(guò)程中的政府收支進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)測(cè)、分析和反饋，包括政府資金流動(dòng)過(guò)程;企業(yè)、單位和居民等各行為主體的反應(yīng);政府救助的效果;政府財(cái)政行為的社會(huì)評(píng)價(jià)等等。針對(duì)不同的公共危機(jī)，需要監(jiān)測(cè)、分析和反饋的對(duì)象是不一樣的，如面對(duì)社會(huì)危機(jī)，社會(huì)各方的反應(yīng)和評(píng)價(jià)是主要的監(jiān)測(cè)分析對(duì)象，而對(duì)金融危機(jī)，則主要監(jiān)測(cè)和分析居民心理和主要經(jīng)濟(jì)參數(shù)的變化。情況不同，財(cái)政應(yīng)急反饋系統(tǒng)的運(yùn)行方式也是不同的。如果面對(duì)的是近期的對(duì)策，則可以著手考慮以下幾個(gè)方面的問(wèn)題:

(1)增強(qiáng)預(yù)備費(fèi)的穩(wěn)定功能。 預(yù)備費(fèi)是最常規(guī)的應(yīng)急手段，尤其對(duì)數(shù)額不大的突發(fā)性支出，一般動(dòng)用預(yù)備費(fèi)即可解決。在公共危機(jī)的初始階段，預(yù)備費(fèi)是首位的應(yīng)急手段，只有當(dāng)危急狀態(tài)超出了預(yù)備費(fèi)的能力時(shí)才需要?jiǎng)佑闷渌膽?yīng)急手段。在某種意義上說(shuō)，預(yù)備費(fèi)這個(gè)應(yīng)急手段的強(qiáng)弱決定了是否需要啟用其他應(yīng)急手段，以及其他應(yīng)急手段啟用的時(shí)間。在預(yù)備費(fèi)很少的情況下，可能一有風(fēng)吹草動(dòng)就需要全面調(diào)整預(yù)算，這不利于財(cái)政運(yùn)行的穩(wěn)定，而且由此帶來(lái)的操作成本也很高。因此，我們建議強(qiáng)化預(yù)備費(fèi)的功能。

(2)建立應(yīng)急預(yù)算。 換句話說(shuō)，就是建立財(cái)政的應(yīng)急計(jì)劃。其內(nèi)容是公共危機(jī)狀態(tài)下的公共收支安排，包括可能的突發(fā)性支出和應(yīng)急的收入來(lái)源。應(yīng)急預(yù)算的編制應(yīng)建立在深入分析和謹(jǐn)慎評(píng)估未來(lái)一個(gè)時(shí)期可能的突發(fā)性支出基礎(chǔ)上。應(yīng)急預(yù)算在性質(zhì)上屬于預(yù)案，不是在公共危機(jī)到來(lái)的時(shí)候才編制，在形式上也屬于滾動(dòng)預(yù)算，每年編制，滾動(dòng)修改。平時(shí)所說(shuō)的滾動(dòng)預(yù)算主要側(cè)重于支出項(xiàng)目的連續(xù)性和年度之間的銜接。而應(yīng)急預(yù)算偏重于可能的公共危機(jī)狀態(tài)下的特殊安排。其實(shí)，兩者可以結(jié)合起來(lái)，按照兩種情形(平常狀態(tài)和危機(jī)狀態(tài))來(lái)編制預(yù)算即可。也就是兩手準(zhǔn)備、兩套方案，出現(xiàn)不同的情況，執(zhí)行不同的計(jì)劃。因此，也可以說(shuō)，建立應(yīng)急預(yù)算是滾動(dòng)預(yù)算的進(jìn)一步完善。

(3)實(shí)施程序化管理。 這分為兩個(gè)層次:一是指目標(biāo)——決策——執(zhí)行(動(dòng)員)——反饋——修正目標(biāo)。這是財(cái)政運(yùn)行在空間上的程序化管理。在任何一個(gè)時(shí)間段內(nèi)，財(cái)政運(yùn)行都應(yīng)處于這樣一個(gè)不斷循環(huán)的程序化狀態(tài)。在危機(jī)狀態(tài)下(特定時(shí)間段)不過(guò)是加入了一些新的要求和內(nèi)容，這個(gè)循環(huán)的程序不會(huì)改變。對(duì)財(cái)政整體來(lái)說(shuō)是如此，對(duì)財(cái)政的某一個(gè)局部或某一個(gè)方面來(lái)說(shuō)也應(yīng)是如此。二是指預(yù)備(平常)——危機(jī)——結(jié)束(平常)。這是財(cái)政運(yùn)行在時(shí)間上的程序化管理。在任何一個(gè)空間范圍內(nèi)，財(cái)政運(yùn)行都是處于這樣一個(gè)不斷循環(huán)的程序化狀態(tài)。這是一個(gè)客觀存在的程序化狀態(tài)，只是我們平時(shí)可能沒(méi)有意識(shí)到這一點(diǎn)，因而財(cái)政管理沒(méi)有遵循這種循環(huán)程序。在財(cái)政上建立第二層次的程序化管理，則意味著財(cái)政觀念的一種變化，也是財(cái)政運(yùn)作方式的一種變化。對(duì)于我們平時(shí)理解的財(cái)政運(yùn)行的所謂“正常狀態(tài)”，在時(shí)間上的程序化管理中，則只是一個(gè)“預(yù)備階段”而已，不是永恒的，而“危機(jī)階段”也不再是偶然的，而是必然的或必經(jīng)的一個(gè)階段。因此，所謂的財(cái)政正常狀態(tài)，應(yīng)該是包含危機(jī)狀態(tài)的一個(gè)循環(huán)或周期。按照這種認(rèn)識(shí)，財(cái)政管理就要轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政的周期管理或者時(shí)間上的程序化管理。稍微具體一點(diǎn)說(shuō)，財(cái)政在時(shí)間上的程序化管理包括如下內(nèi)容:

①預(yù)備階段(平常狀態(tài))。之所以把財(cái)政運(yùn)行的平常狀態(tài)視為危機(jī)狀態(tài)的預(yù)備階段，旨在推遲危機(jī)狀態(tài)的到來(lái)，或使危機(jī)狀態(tài)變得平緩，從而延長(zhǎng)平常狀態(tài)。因此，在這一個(gè)階段的任務(wù)是探測(cè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的公共風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)財(cái)政構(gòu)成突發(fā)性支出的壓力(亦即財(cái)政風(fēng)險(xiǎn))，及時(shí)化解公共風(fēng)險(xiǎn)，防止風(fēng)險(xiǎn)累積而轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)。從這個(gè)角度來(lái)看，監(jiān)測(cè)、分析公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是公共財(cái)政管理的日常工作內(nèi)容。

②啟動(dòng)階段(危機(jī)狀態(tài))。財(cái)政一旦面臨公共危機(jī)，也就意味著財(cái)政運(yùn)行進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)。此時(shí)，公共財(cái)政應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。此階段的任務(wù)是選擇合適的財(cái)政應(yīng)急工具及時(shí)地化解危機(jī)，盡可能縮短危機(jī)狀態(tài)。根據(jù)危機(jī)的起因、性質(zhì)和結(jié)構(gòu)(如利害相關(guān)者的多寡、單一性或復(fù)合性等)、可控性(如避免升級(jí)的可能性)等因素，將財(cái)政應(yīng)急工具進(jìn)行排隊(duì)，選擇最合適的財(cái)政應(yīng)急工具進(jìn)行干預(yù)。

③結(jié)束階段(平常狀態(tài))。一旦危機(jī)過(guò)去，政府便可宣告公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的部分系統(tǒng)(如應(yīng)急決策系統(tǒng)、應(yīng)急動(dòng)員系統(tǒng))自動(dòng)解除，宣布應(yīng)急政策和措施停止實(shí)施。此時(shí)意味著財(cái)政管理程序進(jìn)入預(yù)備階段，主要任務(wù)是日常的信息收集、處理、加工、分析，同時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，作好下一輪的化解公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)的準(zhǔn)備工作。

若要考慮長(zhǎng)期措施 ，主要是指眼前一下子還做不了的事情，卻是一些治本的東西，或者說(shuō)是一些基礎(chǔ)性的工作。我們認(rèn)為，建立公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制不是形式上的一套東西，實(shí)質(zhì)是公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)能力的增強(qiáng)。這種應(yīng)急能力不完全是財(cái)力多少的問(wèn)題，還包括認(rèn)知能力、管理能力，以及相應(yīng)的制度建設(shè)等方面。具體而言，可以考慮以下幾點(diǎn):

更新觀念，樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和憂患意識(shí)。 觀念是我們各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)和前提。從財(cái)政發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)看，最重要的是要樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和憂患意識(shí)，這是保持財(cái)政可持續(xù)性和穩(wěn)定性必不可少的。從財(cái)政管理的角度分析，最重要的是風(fēng)險(xiǎn)管理。風(fēng)險(xiǎn)管理不是獨(dú)立的，它蘊(yùn)含于財(cái)政運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程及其各個(gè)環(huán)節(jié)。因此，風(fēng)險(xiǎn)管理意味著整個(gè)財(cái)政管理模式的轉(zhuǎn)變，也就是說(shuō)，財(cái)政管理要以防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

逐步建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的制度框架。這就是說(shuō)，今后要逐步打破“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”，在各級(jí)財(cái)政之間、在政府各個(gè)部門之間、在政府與企業(yè)、居民之間等等方面構(gòu)建一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的制度框架，明確各自的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，以減少道德風(fēng)險(xiǎn)和相互之間的依賴。對(duì)政府提供的各項(xiàng)擔(dān)保、政策承諾進(jìn)行事前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以免政府因財(cái)政能力而導(dǎo)致言行不一，損害政府的公信力。

納入法治化軌道。 公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的啟動(dòng)必須納入法治化的軌道。應(yīng)急機(jī)制自然是突破常規(guī)，但這不等于不要“規(guī)矩”，而是在危機(jī)狀態(tài)下建立一種新的“規(guī)矩”，對(duì)各個(gè)法律主體在公共財(cái)政方面的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)做出新的規(guī)定。這樣，一方面可提高應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制實(shí)施的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，提高約束力，另一方面，與其他法律相銜接，避免操作中的法律障礙。我國(guó)應(yīng)在總結(jié)國(guó)外緊急狀態(tài)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在《憲法》中明確規(guī)定緊急狀態(tài)制度，或者是制定統(tǒng)一的《公共危機(jī)法》，規(guī)定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)下的政府應(yīng)急機(jī)構(gòu)和應(yīng)急機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，《預(yù)算法》或《財(cái)政基本法》應(yīng)對(duì)公共危機(jī)狀態(tài)下的預(yù)算調(diào)整、執(zhí)行和監(jiān)督的各法律主體權(quán)限范圍作出規(guī)定，一旦發(fā)生突發(fā)事件即可啟動(dòng)，以避免不必要的法律障礙。

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