近代外交機制的構建:總理衙門的設立

摘要: 第二次鴉片戰爭的失敗和《北京條約》的簽訂，極大地震撼了清朝統治者和紳士階層。他們普遍痛感此役“創巨痛深”，因此“自圖振興”，一時“人人有自強之心，亦人人為自強之言”。于是軍工民用、興學育才，這一切似乎給沒落的清王朝帶來了一線生機，也成為統治者絕望中的幻想。這一時期因此也被封建史學家稱為“同光中興”，而其中的“中流砥柱”莫過于總理衙門和南北洋大臣的設立，這也稱為近代中國外交的初創時期。本文對總理衙門的設立、組織建構與時代色彩進行了分析。

關鍵詞: 近代化外交總理衙門

鴉片戰爭前，清政府認為與外國的關系僅是“理藩而已，無所謂外交也”，故一直未設置專門的外事機構。因此，凡有“藩屬”朝貢事務，或遇有外交的往來和交涉事宜，均由禮部、理藩院兼管;除俄國使臣來華沿例由理藩院接待外，其他各國均由禮部接待辦理。如有重大對外交涉事件發生，則由皇帝“簡派”欽差大臣負責辦理，如在天津教案中咸豐帝就曾“特遣”崇厚為出使法國大臣，前往巴黎辦理交涉事宜(《清鑒》)。除此之外，中央和地方的其他官員如無皇帝的命令，一律不得插手涉外事務。

鴉片戰爭后，隨著五口通商的開辟使外交事務日漸頻繁，清政府于道光二十四年(1844年)設置五口通商大臣，特加欽差大臣頭銜，負責辦理與各國通商事宜。此職初由兩廣總督兼領，咸豐九年(1859年)改由兩江總督兼領。五口通商大臣仍是欽差大臣身份且由地方總督兼領，而沒有正式設置獨立的外交機構和專職官員，說明當時清政府仍把同列強的通商與交涉事務視為臨時性質的工作，“且為權宜之事”。這也恰恰反映出當時清王朝統治者夜郎自大、鎖國自封、閉目塞聽，對外部世界茫然不如，而由之帶來的后果是災難性的。正如歷史學家戴逸所言:“歷史的悲劇只有在悲劇造成以后很久，人們才會感到切膚之痛。”

一、總理衙門的設立

第二次鴉片戰爭后，列強在北京設使館、駐使節，日益不關心“外夷”身份同清政府打交道，強烈要求清政府設立專門的外交機構，而不是再通過禮部、理藩院及沿海督撫進行間接交往。咸豐十年(1861年)，曾留守北京“督辦和局”的恭親王奕訢奏稱:“近年各路軍紀絡繹，外國事務頭緒紛繁，駐京以后，若不悉心經理，專一其事，必致辦理延緩，未能悉協機宜。”請求設立總理各國事務衙門。迫于形勢，清政府接受奕訢的建議，于咸豐十年二月(1861年1月)旨準設立專掌外交事務的專門機構——總理各國事務衙門，簡稱“總理衙門”或“總署”或“譯署”。

二、組織建構

總理衙門組織體制“一切均仿軍機處辦理”，官員亦分大臣、章京兩級。大臣無定員，規定以親王一人領班，即為首席大臣;其他大臣則由皇帝從軍機大臣、內閣學士、各部尚書、侍郎中“特檢入值”，統稱總署大臣，遇事則由首席大臣領銜上奏。總理衙門成立之初，咸豐帝曾委派恭親王奕訢、大學士杜良、戶部左侍郎文祥主管其事務。總署各員司稱章京，由內閣、部院軍機處挑選保送，初設滿漢各8人，后曾至20人，逐為定額。其中以總辦章京滿漢各2人，幫辦章京滿漢各1人，綜理日常事務。

咸豐十一年(1861年)北京政變次日，太后旨諭:“內閣恭親王奕訢為議政王在軍機處行走。”(徐立亭著.清帝列傳:咸豐同治帝.吉林文史出版社)這樣，奕訢成為議政王大臣兼首席軍機大臣，由他主持的總理衙門也地位提高、職權擴大，有關外交、內政、軍事、文教、通商、交通、華工、宗教等諸事，大都由總理衙門經營管轄，一時總理衙門儼然成為辦理外交、總管洋務新政的中樞，也因此被稱之為“帝國事實上的內閣”(《中華帝國外交關系史》)。

從同治三年(1864年)起，總理衙門實行分股辦事，初分英、俄、法、美四股，后于光緒九年(1883年)增設海防股。各股分權掌事，如:英國股掌理英國、奧地利、匈牙利交涉，與西洋各國通商貿易和海關事宜;俄國股掌理俄國、日本兩國交涉，以及蒙俄貿易、中俄邊界和留學生事宜;法國股掌理法國、荷蘭、西班牙、巴西等國交涉，以及基督教徒和移民保護和安南境界事宜;美國股掌理美國、德國、秘魯、意大利、瑞典、挪威、比利時、丹麥、葡萄牙等九國交涉，以及出洋華工事宜;海防股掌理南北洋海防與北洋海軍，沿海炮臺、輪船、機械、彈藥之購置，機械、電信、鐵路之建造以及開采礦產等事宜。除此之外，另設司務廳、清檔房、銀庫等，京師同文館(咸豐十年，即1861年設立)和海關總稅務司署(同治四年七月，即1865年8月，由上海遷至北京)是其附屬機構。

三、總理衙門時代的色彩

1.親王領部，位威權重。總理衙門自咸豐十年(1861年)設立至光緒二十七年(1901年)改為外務部，前后存續四十年，四十年間其大權一直牢牢掌握在皇室手中。按“親王領部”的慣例，恭親王奕訢(1861—1884、1894—1898年)、慶親王奕誆(1884—1894、1898—1901年)先后出任首席大臣主持總理衙門。即使后來改為外務部，也仍由指定皇族宗貴擔任外務大臣，把持大權。“親王領部”既博得列強的好感，又為清政府所倚重，充分顯示了總理衙門在清政府機構中的地位愈發重要與顯赫，這是其他機構所無法比擬的。

2.半殖民化色彩。總理衙門的設立就是秉承列強進一步侵略的要求，這種“先天不足”使得它在誕生之時就帶有殖民色彩。列強通過它得以對清政府施加影響，干涉中國的內政外交，這樣總理衙門實際上成為外國侵略者控制清政府的總樞紐。總理衙門是中國近代第一個常設的外交機構，也成為清政府中央機構開始半殖民化的標志。它的設置反映了清朝政權機構逐步半殖民化的趨勢。

3.中國外事機構近代化的開始。總理衙門是清政府被迫適應時代潮流而設立的，但它的設立客觀上開啟了中國外事機構近代化之門。從此中國的外事機構經歷了從無到有，從非常設、臨時性機構到固定化、建制機構，列入政府體系之中的演變。這至少在勞動某種層面上反映出清政府不再簡單地把列強等同于“夷狄蠻貊”，與禽獸無異。與此同時，國際法中的近代國家主權學說和平等地觀念也被逐漸介紹到中國。

如今，中國外交已經進入被稱為“穩健外交”的新時代，“和平崛起”的中國正以一個嶄新的負責任的大國形象活躍于世界外交舞臺。

參考文獻:

[1]張豈之.中國歷史·晚清民國卷[M].北京:高等教育出版社，2001.

[2]徐立亭.清帝列傳:咸豐同治帝.吉林:吉林出版社，1993.

[3][美]馬士.中華帝國外交關系史.上海書店出版社，2006.