農地使用權流轉的問題與對策

[摘要] 中國的農地使用權流轉市場仍然處于非常初級的階段，但是，隨著中國工業化、城市化的快速發展，農地使用權流轉的問題日益呈現出重要的現實性和緊迫性。本文對對農地使用權流轉過程中所面臨的問題進行了探討，認為地產權制度缺陷、農村社會保障不完善和缺少中介服務機構等是導致農地使用權流轉困難的原因，并針對這幾個方面的問題提出了一些政策性建議。

[關鍵詞] 農地使用權流轉土地產權制度農村社會保障

隨著中國工業化、城市化的快速發展，農地使用權流轉的問題顯得愈發迫切。一方面，由于我國現有的家庭聯產承包制，耕地過于細碎化，一些先進的農用機械和技術難以使用。農業現代化是我國工業化的重要內容之一 ，農地規模經營是必由之路。農地規模化要求農村土地使用權能夠自由流轉。另一方面，隨著工業化、城市化的不斷發展，從事農業生產的勞動力的比例會不斷下降。據有關部門調查，2005年很多農村近一半農村勞動力轉入非農產業 ，這就促使從事非農產業的農戶以各種不同的形式把土地使用權轉讓出去，否則，就會造成土地資源的浪費。

20世紀90年代中期以前，土地使用權流轉的發生率一直偏低。據農業部1993年的抽樣調查結果，1992年全國轉讓農地占承包土地總面積的2.9%。1995年的農業調查結果顯示，盡管全國有75.0%的鄉村進行了農地流轉，但是農地流轉率僅為3.0%，即使是在非農產業發展較快的地區，土地流轉率也沒有達到8.0%。20世紀90年代末以來，隨著經濟的發展，許多農村勞動力轉向非農產業，農地流轉也日益活躍。據農業部1999年對浙江、河北等6個省的農地流轉調查數據顯示，有24.5%的農戶在1998年從事了農地流轉，土地流轉率平均為14.3%。在土地流轉率較高的浙江省，流轉農地的農戶占33.3%，土地流轉率為35.0%。陳和午等(2006)根據國務院發展研究中心農村部2002年對福建、黑龍江省的抽樣調查顯示，將近25.0%的農戶參與了土地租賃市場，土地流轉率平均為21.8%。據統計，到2003年底，全國農村耕地流轉和集中的面積占全國耕地總面積的7.0%～10.0%，是1992年農地流轉水平的2～3倍。雖然姚洋(2004)分析表明，農地使用權流轉率具有較大的區域性，其中，東北地區和東部沿海地區的土地流轉市場發育相對更成熟一些，而中西部地區比較落后。但是，整體而言，中國的農地流轉市場仍然處于非常初級的階段，并呈現出發育緩慢、交易程序不規范，不正式的土地流轉為主等特點 。

土地和任何其他要素一樣，自由的流轉總能提高資源配置的效率，并能反過來促進勞動力要素的流動和農業生產效率的提高。現階段，農地使用權流轉具有重要性和緊迫性，但是我國的農地使用權流轉市場化水平低，因此，對農地使用權流轉的問題與對策的探討具有重要的理論與現實意義。

一、農地使用權流轉面臨的問題

1.土地產權制度缺陷

土地產權制度以土地所有權為核心，與土地的使用權、收益權、處置權、出租權、轉讓權、抵押權等一起，形成了一個層級構造的土地權利束。這一權利束構造可分為三個層次:土地的所有權是第一級權利，它決定著土地的歸屬，決定著其他權利的有無和發揮作用的程度;土地的使用權、收益權、處置權是第二級權利，它們是由所有權衍生出來的，表現出所有權行使的基本內容;土地的開發權、出租權、轉讓權、抵押權、贈與權等屬于第三級權利，它們一般是第二級權利行使的具體表現形式。在市場經濟條件下，完備的土地產權制度應具備如下條件:一是一個社會中可以有不同的土地產權主體，但其在法權關系上是平等的。二是土地產權主體應是明確具體的，應是具有民事行為能力和民事行為權利的法人或自然人。其直接握有土地的終極所有權。三是土地產權對其土地具有排他性的使用權，在法律允許的范圍內，可以采用任何方式使用其土地，并能依法排斥他人對其土地的使用和限制。四是土地產權主體能完全享有其土地利用所產生的收益，其他任何組織和個人不能通過任何強制的或非強制的手段攫取和侵蝕其土地收益。五是土地產權主體對其土地擁有自由的轉讓或處分權，有權決定土地是否需要轉讓或處置，轉讓處置給何人，以及用何種條件、何種方式轉讓處置。

當前我國農村的土地產權制度是一種集體產權制度，產權的主體既不是自然人，也不是法人，而是“村民委員會”或“村民小組”這樣一個不具有法律人格“農村基層的群眾性自治組織”。這個“自治組織”雖然不具有法律認可的法人資格，不具有法律認可的民事能力和民事權利，卻由法律認可，掌握著土地所有權。最好的證據就是近年來全國各處都可以看到地方政府隨意占用、征用農民土地，很多村集體假借集體名義隨意處置、出售農民的土地或甚至大肆揮霍失地農民的土地補償安置費的現象。所以，雖然農民擁有土地的使用權，但是，農民卻沒有實質意義上的對農地的收益權和處置權，根本不具備在市場上進行流轉的條件。

2.缺少生存保障，農民難以脫離土地

據國務院研究中心2005年的一項調查表明，幾乎近一半農村勞動力轉入非農產業，并且，常年外出就業的農村勞動力穩定增加，其中完全脫離農業生產、常年在外打工的農民工已經占到較大比例，接近40% 。所以，從農業生產、農地的收入的層面來講，農地對農民的意義不大，但是，農地在我國農村除了具有作為生產要素的經濟功能之外，還具有農村居民最基本的生存保障功能，尤其是當前我國社會保障體系尚未覆蓋到農村地區，農民把土地作為“命根子”來看待，認為有了土地就有了退路和生活保障，因此，理性的農民決不會輕易地放棄土地承包經營權。據調查，87%以上的外出務工農民認為自己將來會再回到農村，這正是農民依賴土地生活保障功能的具體體現 。目前我國農村社會保障制度總體水平較低，絕大多數農村地區社會保障制度還處于完全空白，土地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數的農民提供了基本的生活保障，一旦農民失去土地，又沒有相應的社會保障，農民將缺乏安全感。所以，即便農民能夠從非農行業中獲取可觀收入，大多數人還是不愿意真正脫離農地。農村社會保障制度的嚴重滯后，極大地束縛了農村勞動力的流動，使農民長期依賴土地，從而限制了土地的流轉。

3.缺少中介服務機構，農地流轉非正式居多

我國現階段還沒有專門從事農村土地流轉的中介組織，致使農村土地流轉因缺乏土地市場信息以及無完善的市場操作而無序進行，因而導致流轉成本較高，流轉效益較差。在農村中，存在著土地出讓方和受讓方都有流轉土地的意愿，卻無法及時聯系彼此的尷尬現象，可見土地流轉的中介者十分缺乏。農地流轉市場的建立和完善與政府的行為密切相關，離不開政府的投資和各種組織活動。然而迄今為止，很少有地方政府在建立農地使用權流轉市場方面有大的作為。由于沒有建立農地使用權流轉市場，沒有很好的社會中介組織發揮“溝通”作用，因此，不可能給土地分等定級，評定地價，也無人為交易者牽線搭橋，加之在一些農村地區缺乏簽訂明確書面合同的法律習慣，這些都容易導致因土地流轉而引起糾紛。

二、促進農村土地使用權流轉的對策

1.建立清晰的農地產權制度，賦予農民穩定而完整的土地承包權

在促進農地使用權流轉的過程中，首先要建立清晰的農地產權制度。清晰的土地產權制度包括:土地所有權主體明確，即作為農村土地所有者主體的集體必須有明確的內涵，避免由于土地所有權主體泛化而導致的土地產權市場中經常出現的多元主體之間的權利之爭;土地所有權內容明確，即土地所有權主體和經營權主體的“責、權、利”清晰。農戶通過與集體簽訂土地承包合同，取得獨立的土地使用權，在不違反土地使用權出讓合同規定的前提下，農民享有對農地的占有、使用、收益和處分等四權統一的承包權，自主經營、自負盈虧，同時有權將土地使用權有償轉讓給第三者。在我國目前的農村土地產權制度中，不僅存在土地所有權主體泛化的問題，而且存在所有權主體享有權利而無任何責任和義務，使用權主體雖然名義上擁有經營自主權、但其使用權卻沒有完全到位等問題。要有效促進農地使用權流轉，土地所有權主體和使用權主體的權利和義務都需要科學界定。其次，要賦予農民穩定而完整的土地承包權。穩定的土地產權制度是指土地使用權的獲得必須保持穩定。因為農業的投入具有長期性，如果土地的承包關系經常變動，土地使用權的轉讓方和承包方對未來的不可預測性加大，農地使用權的流轉必然受阻。即使實現了使用權的暫時流轉，由于承包方對未來缺乏穩定的預期，農業長期投入的動力不足，農業的生產條件沒有改變，農業比較利益低下的狀況將繼續存在，農地使用權的流轉就難以持續。

2.加強農村社會保障體系的配套建設

由于人口對資源巨大壓力的長期性以及經濟支撐能力的有限性，我國的社會保障體系覆蓋范圍過于狹窄，離農進城的農民被排除在城市社會保障體系之外，又缺乏農村社會保障機制，土地便成了農民的最后保障，承擔著社會保障的功能。農村土地所承載的社會保障功能造成農村土地使用權的凝固化，不利于農地使用權的流轉。所以，要實現農地使用權的順利流轉，建立健全的農村社會保障制度是重要條件。

加強農村社會保障體系的配套建設可通過建立、建立失業保險制度和養老保險制度農村保險基金等手段來實現。通過發展農村保險事業，形成覆蓋整個農村的災害補償體系，保障農民具有再生產經營的能力;通過發展多種形式的社會保障基金會、村社合作醫療和經濟互助會等保障組織，促進農民醫療、養老、互助等農村社會保險體系的發展。只有消除其脫離承包的后顧之憂，農地使用權的流轉市場才能真正運行起來。

3.建立完善的農地使用權流轉市場，為農地使用權的流轉提供運行載體

市場的發育程度是農村土地使用權能否進入市場以及多大程度進入市場的前提條件。與普通的商品交易不同，土地交易的運作程序相對復雜。因為土地使用權的流轉實際上是土地產權的雙重兩權分離，它涉及到財產權的多個主體，即所有權主體、承包權主體、使用權主體的經濟利益。與此同時，由于農民的素質普遍不高，而具有一定規模的種植大戶又為數甚少，如果任憑農戶作為漫無目標的轉讓對象來完成交易過程，勢必影響土地流轉的效率和速度。所以土地使用權的流轉要有完善的農地使用權流轉市場，特別是要有完善的中介服務機構和交易載體。

建立健全農地使用權流轉市場，首先，建立農地使用權流轉市場的運行機制，重點是農地使用權的價格機制、農地使用權交易中介機制、農地收益的分配機制。就農地使用權價格機制而言，要實行公平地價制度，運用科學的方法確定與國有土地使用權價格相協調的農地使用權流轉市場的基準地價，由土地行政主管部門定期公布;就農地流轉的中介機制而言，農地流轉市場的發展需要配套的市場中介服務體系，建立包括咨詢、評估、代理、仲裁等機構及相關制度;就農地流轉的收益分配制度而言，應當使農地流轉的收益在交易當事人之間合理分配，保護各方的合法權利和利益。其次，要建立健全農地使用權價格評估制度，即由具有地價評估資格的單位或評估師來評估地價，并報請土地行政主管部門審定。最后，要使農地使用權的交易活動公開化、契約化、貨幣化，提高農地使用權市場的透明度。

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