從個案中透視“間接征收”及“國家補償”

摘要: 本文通過ICSID處理的Metalclad Corporation V.United Mexican一案的裁決，對“間接征收”、“損失計算”進行了分析，并闡明了ICSID對于這些問題的態度。

關鍵詞: ICSIDMetalclad Corporation V.United Mexican間接征收國家補償

1962年世界銀行為了改善國際投資環境，促進國際投資的流動，并確保投資爭議非政治化，正式制定《解決國家和他國國民之間投資爭議公約》，公約于1966年10月14日正式生效。為了實施該公約，世界銀行設立了解決投資爭議國際中心——International Centre for Settlement of Investment Disputes(以下簡稱“ICSID”)。國際投資中的爭端大量存在于投資目的國對國外投資者在本國境內產權的干涉及侵犯，隨之而來的國家補償原則與額度也廣受關注。

1.Metalclad Corporation V.United Mexican案情簡介

Metalclad公司在美國德拉華州依據該州的法律，該公司的主要業務是危險物質填埋。Metalclad公司為了取得在墨西哥圣路易斯州建設一個用于暫時存放危險廢物的轉換站的資質，買下一個叫做COTERIN的墨西哥公司。COTERIN公司在1993年已經從墨西哥國家生態研究所取得建立和運營危險廢物填埋的國家資質，同時圣路易斯州也為該公司提供了填埋廢物的用地許可。Metalclad公司買下COTERIN的原因就是看中了該公司所具備的從事危險廢物填埋的各種墨西哥國內資質。Metalclad公司在完成所有的收購工作之后，就開始了在墨西哥國內的工程建設。然而，在工程開始不久Metalclad公司就遇到了阻撓，圣路易斯州的地方長官及墨西哥環境部長開始通過公眾議案來反對工程建設。結果，在1994年10月26日，當地政府認為該工程屬違法建設，因為缺少地方政府頒發的綜合建設許可，要求Metalclad公司停止建設填埋場。在咨詢墨西哥環境保護律師辦公室后，在該辦公室的建議下，Metalclad公司重新開始建設填埋場，并在1994年11月5日從當地政府取得了綜合建設許可。然而，當地政府依然采取各項行政和司法措施來阻止填埋場的開業。當地民眾也組成游行示威行動，游行示威者阻擋了填埋場的出入口。Metalclad公司也與當地政府及民眾展開了一系列的談判溝通，但是收效甚微。不久，當地政府簽署了為了保護某種仙人掌而建立生態保護區的政令，Metalclad公司的填埋場正好處于保護區內。結果，填埋場還未開張就結束營業。

由于美國和墨西哥都是《解決國家和其他國家國民之間投資爭議公約》的締約國，并且爭議雙方都同意將案件提交ICSID處理，Metalclad公司在1997年1月2日向ICSID提起針對墨西哥政府的仲裁申請。Metalclad訴稱，墨西哥政府的行為違反了在加入北美自由貿易區(NAFTA)時作出的保護外商的承諾。2000年8月30日，ICSID作出仲裁結果，在仲裁書中，ICSID認為墨西哥政府并未依據NAFTA協議第1105條向Metalclad提供公正公平的投資環境同時，對投資項目的變相征收違反了NAFTA章程第1110條。該案件的顯著意義在于這是第一次國家政府因為違反NAFTA協議而輸掉官司。

2.該案的背景

1994年1月1日成立的北美自由貿易區目的在于促進區域內國家之間的相互投資，正如該組織章程第102條所陳述的那樣。同時，在該組織章程第11章也要求成員國對外來投資作出以下保護:

(1)不歧視待遇。

(2)在投資時自由換匯。

(3)只有在與國際法違背時才被征收。

(4)在權利受到侵犯時可向國際仲裁組織尋求司法援助。

組織章程第1101到1104條規定了投資關系中各方的實體權利和義務。更為重要的條款是第1105和1110條，其中，1105條要求各國政府對待投資者時要符合國際法原則，提供公平對等的待遇，并且為投資者提供完全保護。第1110條規定“任何一國不能直接或間接地國有化或征收來自另一國的投資，并且不能采取等同于國有化或征收的手段”;還規定了可以直接征收或國有化需滿足的四種情況:(1)出于公共利益;(2)出于非歧視的目的;(3)符合相關國際法或1105條的規定;(4)作出合理補償。但是該條并未明文列出做出非直接征收或國有化的條件。

3.ICSID的仲裁決定

ICSID在1997年5月19日首次審理該案，并在2000年8月30日正式作出仲裁決定。仲裁決定主要包括以下四個方面的內容:

(1)這是國家在行使國家權力時應承擔何種各責任的問題，即國家是否需要為地方政府侵害投資者利益的行為負責。裁決結果認為墨西哥政府應為其地方政府做出的行為承擔國際責任。這是被普遍認可的國際慣例法，即便地方政府在做出行為時超越了國內法賦予的權力范圍，國家政府依然要為地方政府的行為負國際責任。

(2)裁決還判斷了墨西哥政府是否怠于為Metalclad公司提供公平合理的投資環境。裁決認為，依據NAFTA協議，墨西哥政府應為投資者提供簡單易懂的國內法律，然而墨西哥政府并未完成此項職責。另外，在Metalclad公司買下COTERIN公司之前，墨西哥政府已經將相關行政許可賦予COTERIN公司，同時相關政府機構也斷然告知Metalclad公司所有經營該項業務所需的許可已經全部被COTERIN公司取得，并且無需再向地方政府申請任何許可。這些是促成Metalclad公司買下COTERIN公司的關鍵要素。同時，根據墨西哥國內法律規定，地方政府并沒有管理環境事務的權力，而地方政府阻撓Metalclad公司工程建設的理由均是基于環境保護問題。這些事實均促使仲裁庭認為墨西哥政府并未向投資人提供良好的法律法規環境。

(3)墨西哥政府的行為是否構成了NAFTA公司1110條規定的沒有合理賠償的征收。仲裁庭認為墨西哥政府的行為并不是直接占有產權，而是“隱蔽地干涉投資者對產權的使用，產生排除投資者使用的效果。甚至在并不明顯有利于投資目的國本身的前提下，阻礙了投資人對物業的使用”。仲裁庭還認為Metalclad公司有權依據NAFTA協議獲得合理賠償。經調查，仲裁庭發現墨西哥地方政府并沒有要求其他任何公司在開展工程建設前申請綜合建設許可證，該許可證的取得非常耗時并且取得的程序十分混亂。根據墨西哥法律，只有墨西哥政府才有權利許可危險廢棄物填埋;而在地方政府通過其他的行政命令干涉國家政府的該項獨享權利時，國家政府并未作出任何反應。國家政府的容忍態度導致Metalclad公司無法按時按期開展工程建設。

仲裁庭認為墨西哥政府建立生態保護區的行為是變相的征收行為。直接征收是上兩個年代國際投資法專家們研究的對象，目前學術界更注重對間接征收的討論。直接征收已經被界定為“公開、預謀已久的、公認的”對財產的搶奪。而仲裁裁決承認了間接征收的存在，即凡是與征收有同樣效果的手段均應被界定為間接征收。雖然ICSID并未針對該問題進行界定，但從ICSID在本案的態度中可以看出，間接征收在效果上是等同關于直接征收的。根據相關學者研究，以下標準可以用來判斷某國家行為是否構成非直接征收:首先是劇烈的經濟干預。ICSID在早些其他案件的裁決中認為，輕微的干涉財產權并不能構成間接征收，只有顯著程度的所有權的被實際剝奪才能構成間接征收。其次是該國家行為持續的時間。最后是該劇烈的經濟干預給外商投資者帶來了實際損害，而不考慮投資目的國做出該國家行為的目的和動機。在本案的裁決書中明文指出“不需要考慮生態保護區建立的動機或目的”。如果投資目的國的某項國家行為同時滿足了以上條件，就有可能在ICSID被認定為是間接征收。但是并不是所有的非直接征收行為都必須對投資者進行補償。

比如，NAFTA協議同時規定了“非直接征收”和“不需賠償的強制規范”，即當國家是為了公共秩序、健康或風俗的目的而占用外國人的財產則無需補償。這意味著在該案中，墨西哥政府劃定生態保護區的政策確實有一定環境保護的目的，ICSID也可以選擇依據NAFTA的規定，判定墨西哥政府的政策是“不需賠償的強制規范”。但是，基于對本案基本事實的判斷和保護投資利益、促進投資與貿易的目標，ICSID還是選擇了維護投資者的利益。

(4)仲裁庭還對補償的數額作出了裁決。Metalclad公司作為受害者，可以依據NAFTA協議的第1116和1117條要求賠償，提供了兩種賠償計算模式。首先，該公司主張投資的全部價值為9000萬美元，包括填埋公司建設工程的花費、埋場開張后的收益等。其次，該公司主張，其單純的投資已經達到2500萬美元。而墨西哥政府則認為，公平的市場價值應該是COTERIN公司的資本價值，應該是1380萬美元。仲裁庭清醒地認識到，本案的判決結果的執行還依賴于墨西哥政府，所以沒有作出一個不切實際的裁決結果。仲裁庭只考慮了COTERIN公司的損失，而沒有考慮Metalclad公司的全部損失。同時，由于Metalclad公司未能就COTERIN公司依然是交易中的公司提供有力證據，因此仲裁庭沒有將COTERIN公司可預期的收益納入補償范圍。最終，仲裁庭認為應該以征收前填埋場的價值來判斷應賠償的數額，合適的賠償還應該包括Metalclad公司對COTERIN公司投入的資本和對填埋場的投資。最終，仲裁庭作出了1668萬美元的賠償數額。

4.總結

盡管ICSID對Metalclad Corporation V.United Mexican案的判決結果被環保主義者大為批判，甚至認為是“一個殘暴無恥的案例的一個惡心的裁決”，但是該案的裁決卻對國際投資法有著重大意義。首先，ICISD在作出第一個讓國家敗訴的案件判決后，其作為國際貿易爭端解決機構的中立性和在對投資者保護上的態度，使更多投資者傾向選擇ICSID解決直接投資爭端。其次，案件裁決中對“間接征收”的判斷和對國家補償金額的確定也為今后類似案例的裁決提供了參照物。

參考文獻:

[1]所娜拉加·M.外商投資國際法[M].劍橋大學出版社，1994.

[2]陳安.國際投資爭端仲裁[M].復旦大學出版社，2001.

[3]北美自由貿易區協議.