石油資源礦業權之若干問題探討

摘要: 石油立法過程中必然會涉及對石油資源所有權制度、礦業權制度等若干制度的探討。本文通過對石油資源礦業權制度的法律屬性的闡釋，引發在石油資源礦業權制度構建過程中存在的若干理論問題的法律思考，并進行簡要分析，以期對我國的石油天然氣立法有所裨益。

關鍵詞: 石油資源礦業權法律屬性特點法律思考

石油作為重要的戰略資源，具有重大的經濟和政治意義。國家安全、民族振興、經濟發展無不有賴于石油工業的巨大發展。作為世界上第二大石油進口大國，我國已越來越重視對石油產業的調控。法律作為市場經濟重要的資源配置手段，已經被廣泛地應用到石油資源領域。為了加快我國石油工業的發展，保障石油資源的穩定供應，確保國家經濟安全和可持續發展戰略的實施，加快石油立法已迫在眉睫。2005年11月國家發改委能源局召開石油天然氣立法工作座談會，對立法工作安排、工作步驟、分工與協作等問題進行研討，標志著石油天然氣立法前期工作已經啟動。在此我就石油立法過程中涉及石油資源礦業權的法律屬性若干問題加以分析，以拋磚引玉。

一、石油資源礦業權法律屬性

對石油資源礦業權的研究，我們首先應正確界定其法律屬性。根據物權法理論，物權分為自物權(即所有權)和他物權，自物權系于自己財產上產生的物權，他物權是于他人財產之上存在的物權，根據他物權的設定目的不同，他物權又可細分為擔保物權和用益物權。我國法律明確規定石油資源屬于國家所有，國家是石油資源的所有權人，而礦業權的主體原則上是中國的法人、合伙企業和公民，可見礦業權是礦業權人在國家對石油資源擁有所有權的基礎上產生的以對石油資源使用、收益為目的的物權，故礦業權屬于他物權中的用益物權。《中華人民共和國物權法》第一百二十三條對探礦權和采礦權的保護進行了規定，對該規定進行系統解釋可以看出，我國物權法將礦業權歸于用益物權的旗下，這和我們的分析不謀而合。

二、石油資源礦業權特點分析

如前所述，盡管石油資源礦業權在法律屬性上屬用益物權，但同傳統意義上的用益物權(如宅基地使用權、建設用地使用權等)相比，礦業權還具有自己的特點。

(一)礦業權客體的特殊性。

一般物權均具有特定性，含有客體特定之義，但礦業權的客體是存在于礦區或工作區內的未具體特定的石油資源，石油資源具有隱蔽性和流動性，“在礦業權的標的物是存在于礦區內的具體未特定的礦物這一點上，與普通的物權不同”。[1]礦業權客體的未特定性，其一表現在勘探開發時石油資源在登記的礦區或工作區內可能并不存在;其二表現在勘探工作進行到一定階段時，礦區或工作區的面積應隨著縮減，把未勘探礦區的權利歸還給國家，使有勘探能力者獲得歸還部分的礦區土地使用權和勘探權。

(二)礦業權在構成上具有復合性。

一般物權的構成均是以占有、使用、收益等權能作為要素。而礦業權的構成，一方面以占有、使用、收益等權能作為要素，另一方面同時并存在著特定礦區或工作區內勘探、開采石油資源的權利，以及特定礦區或工作區內的地下使用權兩種因素或者說兩種權利。其中，特定礦區內的地下使用權隨著探礦權、采礦權的取得而當然取得，并為探礦權、采礦權服務。

一般物權是財產權，主要是物權人自己利益的法律上之力，原則上可自由處分，為繼承的標的，可被強制執行，故稱之為私權。與此不同，礦業權雖然亦為財產權，但因其往往事關社會公共利益、國家戰略利益，故在取得、轉讓、行使等諸多方面被課以種種公法上的義務，法律對礦業權設置不少監督規定，因而礦業權又具有公權性，是具有公權性質的私權。

三、石油資源礦業權引發的法律思考

(一)物權客體標準的法理挑戰

誠然，我國法律明確地規定了礦業權為用益物權，但傳統物權法理論認為:“物權既然為直接支配標的物的權利，則要求標的物具有特定性。”“物權的標的物，須為獨立的物。因為對于物的一部分或構成部分來說，不僅無法取得直接支配的實益，而且難以公示，不適合承認排他性權利。”[2]亦即物權的客體必須是獨立之物，具有特定性。礦業權客體的特殊性顯然構成了傳統物權理論的挑戰，如何突破這一理論障礙，如何確定物權客體標準，有待于我們進行深入的探討。

首先，立法上對物權客體獨立性和特定性的把握有物理標準說和非物理標準說。物理標準說以法國為代表，早在13世紀，法國就以物理屬性作為劃分動產和不動產的標準，將不動產界定為不能被移動的財產，而將動產定義為能從一地移往另一地的一切財產[3]。《法國民法典》亦繼承了這一觀點，把能否移動和是否定著于土地作為區分動產和不動產的主要標準，規定一切“滲入”土地的財產均為不動產。隨著社會和經濟的發展，為了強調不動產的重要性，財產的價值慢慢也被納入對不動產確定標準的考量之中，非物理標準說在物權客體的確定上越來越發揮著重要作用。尤其是在近現代物權法理論中，物權客體的特定性是從經濟和社會的觀念上來講的，也就是說，即使物權客體在物理形態上發生了改變，如果從經濟和社會的角度視為同一物時，也仍不失其特定性。

其次，對物權客體特定性的把握還應考慮不同類型的物權對其客體屬性的不同要求。我認為物權客體特定性并非物權的初始要求，它來自于物權人支配客體的需要，更確切地說來自于實現物權目的的需要。不同的物權類型其支配客體的方式不同，實現其目的的需要有異，對客體特定性的要求有寬嚴之分，甚至存在著有無特定性的要求之別。因此，界定物權客體的特定性，主要應從支配客體的要求與物權目的實現的需要兩方面著眼，同時兼顧登記等公示技術要求。[4]

關于物權客體特定性的問題，崔建遠老師提醒我們:應當反思客體一律自物權設定之時就必須具備特定性的僵硬模式，承認支配力及其內容的不同對客體何時具備特定性的要求并非一致;應當反思特定性等同于同一性的結論，承認客體特定性的含義和表現形式在不同類型的物權中不盡相同。他指出對物權客體特定性理解的諸多角度:其一，客體的特定性，在空間上表現為客體有明確的范圍，不得以他物替代。在客體的存續上即表現為同一性。其二，客體的特定性表現為客體的定量化。其三，客體的特定性由特定地域加以確定(探礦權客體的特定性即如此)。其四，客體的特定性由特定的期限加以固定。

基于上述觀點，在物權客體特定性的認定上，我們可以遵循以下原則:其一，就不以登記為成立要件或者對抗要件的物權而言，物權行使時其客體特定化即可，不必強求客體的特定性必須在物權設定時完成;對以登記為成立要件或者對抗要件的物權來說，基于登記的技術要求和公示的需要，物權成立時其客體應特定，但在浮動抵押權等類型的物權場合，其客體的特定性在物權成立時要求不嚴格，待物權行使時再精確化，不會產生不適當的結果。其二，若通過特定的數量、特定的地域或者特定的期限等方式使物權人直接支配客體，實現物權目的，就可以認定該客體具有特定性，至少在物權行使時具有特定性。[5]如果上述理論成立，就可以為石油資源礦業權的用益物權屬性找到恰當的理論基礎。

(二)石油資源礦業權與相涉權利的厘清

對石油資源礦業權的探討，我們還應正確處理石油資源礦業權和礦地所有權及使用權的關系。石油資源是儲藏于土地中，客觀上是土地的組成部分，因此石油資源的勘探、開發過程中不可避免地面臨如何處理礦業權和其所在的土地所有權及使用權的關系問題。目前國內對于這一問題的探討尚處于初級階段，此處論證亦只淺嘗，有待讀者繼續努力。

1.我國當前的石油資源礦業權與相涉權利關系模式

“各種礦業法之間的基本區別在于礦山所有權和土地所有權是合為一體呢，還是兩相分離?發展的趨勢明顯地朝著兩相分離的方向前進”。[6]由此可見，對于這一問題主要存在兩種觀點:一是主張土地所有權與礦產所有權合一。英美等國從法律傳統上保持著土地所有權與礦產資源所有權合一的原則。地表或地下的礦產資源被視為土地的組成部分，土地所有者對其土地內賦存的礦產資源擁有所有權，只有土地所有者或經土地所有者同意才能有權對礦產資源進行勘探和開采。二是土地所有權與礦產資源所有權相分離的制度。以大陸法系國家如德國、法國為代表的大多數國家，實行土地所有權與礦產資源所有權分離的制度，堅持礦產資源所有權的獨立性，礦產資源不因所依附的土地及其所有權和其他權利的不同而改變。我國的法律也確定了這一原則，對礦產資源的國家所有權作出了單獨的規定，《憲法》第9條規定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”《礦產資源法》第3條1款也規定:“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。地表或者地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變。”這些規定表明，礦產資源所有權與土地所有權不同，礦產資源所有權不是依附于土地所有權的權利，而是土地所有權之外的一項獨立的物權。礦產資源所有權的主體與其他物權的主體不同，其它物權可以有多種主體，而礦產資源所有權的主體只有一個——國家。[7]由此我們也可以得出結論，我國采取的是土地所有權與深埋其中的石油資源所有權相分離的立法模式。

2.我國當前的石油資源礦業權與相涉權利關系模式存在的弊端及改進

雖然分離制有利于維護國家對石油資源的永久主權，但是石油資源所有權與土地所有權相分離也帶來了一些實踐中的問題。表面看來，石油資源所有權與土地所有權的客體沒有什么沖突，土地所有權的客體是土地地表，而石油資源所有權的客體是埋藏于地下的石油資源，兩者分別置于土地上不同的垂直區域。但是，如何界定地表在土地垂直范圍內的空間領域則是一個棘手的問題，其他法律中也鮮有相關規定。在實踐中，遇到土地所有權與石油資源所有權糾紛時，當事人雙方往往各執一詞。如土地使用權人在其宅基地挖井，損害到其地下的石油資源，從而觸及國家對石油資源的所有權利益，在這種情況下，土地使用權人究竟是合理行使對宅基地的所有權，還是已經逾越了土地使用權的界限?現行法律對此無所適從。同時，礦業權人在實施勘探、開采礦產資源時，必然要使用土地，而土地資源的開發同樣可能壓覆礦產資源，如何協調兩種權利實現國土資源整體利益的合理配置，我國現有的法律尚存在盲區。

我國在礦業資源的歸屬體系上與德、法等國很相近，都是采用礦產資源所有權與土地所有權相分離的制度，因此可以借鑒德、法等國處理相關問題的經驗。德國《礦藏法》第3條規定，土地所有權人只對依附于其土地的指定種類的礦藏、礦物有先占的權利，其他礦藏一律為國家所有，并由國家礦產管理局頒發勘探開采許可證。獲該許可的人才能進入特定的礦場進行勘探和開發。德國法律還規定，如果礦業權和土地所有權分屬不同主體，土地所有人必須容許其土地上的礦業權存在，礦業權對礦區土地的使用發生法定的地上權，探礦權人、采礦權人與土地所有人關于礦區土地使用的權利和義務通過合同方式解決。《法國礦業法》第21條規定，土地所有人不享有某些地下礦藏開采權利，它們屬于國家，國家可自行行使或特別許可其他人行使。只有露天礦產歸土地所有權人所有，但開掘或將露天礦產采礦權轉讓于第三人仍須通過行政授權。在國家或他人享有開采權時，土地所有權人與采礦權人通過設定法定地役權的途徑解決其權利效力的沖突。可見德法等國對重要礦產實行礦權對土地的使用權優先，對一般礦產的礦業權與土地權利沖突時，不但要經土地所有權人同意，而且須通過設定法定地役權解決用地問題。我國石油資源和土地資源的關系相對比較復雜，不能簡單地采取礦業使用權優先原則，而應該本著實事求是的原則統籌兼顧:一是石油資源是人類生產、生活的重要物質源泉，在我國國民經濟中占有重要位置，考慮到它的自然地理位置是不以人的意志為轉移的，在處理礦業權與土地所有權及國有土地使用權的關系時，原則上應采用礦業優先權制度。二是在采用礦業優先權的同時，也要權衡各種利益，不得毫無節制。我國《礦產資源法》第20條規定:“非經國務院授權的有關主管部門同意，不得在下列地區開采礦產資源:①港口、機關、國防工程設施圈定的地區以內;②重要工業區、大型水利工程設施、城鎮市政設施附近一定距離以內;③鐵路、重要公路兩側一定距離內;④重要河流、堤坡兩側一定距離內;⑤國家劃定的自然保護區、重要景區、國家重點保護的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在地;⑥國家規定不得開采礦產資源的其他地區。”這是我國立法上能夠找到的對礦業優先權原則運用的限制。三是在處理礦業權和農村土地使用權的關系時，應當全面衡量兩種利益的輕重，慎重作出選擇，舍棄農民土地利益的時候已給予全面及時的補償。[8]

參考文獻:

[1][日]我妻榮，豐島升.礦業法[M].有斐閣，1958:18.

[2][日]我妻榮.日本物權法[M].五南圖書出版公司，1999:10-11.

[3]尹田.法國物權法[M].北京:法律出版社，1998:85.

[4]崔建遠.準物權研究[M].北京:法律出版社，2003:260.

[5]崔建遠.水權與民法理論及物權法典的制定[J].法學研究，2002:41.

[6]W.高赫特.地質經濟學與礦物原料政策(中譯本)[M].中國地質大學，1990.

[7]肖國興，肖乾剛.自然資源法.[M].法律出版社，1999.

[8]孫習穩，李曉妹.探礦權、采礦權與相關土地權利關系法律調整[J].理論探討，2003.