公共衛生應急的第二戰“疫”

6年前的sARs一役沖垮了過時的公共衛生應急體系，當下的甲型H1N1則是新體系迎接的第一次摸底大考

5月的北京街頭和往常沒有什么不同，公交車、地鐵、寫字樓和大型購物商場等人群聚集地幾乎看不到戴口罩的人，在這個6年前曾經一度恐慌的國際大都市，人們雖然都知道一種叫甲型HINI的流感病毒正在全球傳播，但仍表現平靜。

5月15日下午，北京市主管衛生的副市長丁向陽召集市政府各部門負責人、北京市疾控中心、以及國內一些重量級的公共衛生專家和傳染病防治專家，討論下一步的防控工作。

與會的黃建始教授注意到，與2003年sARS危機時期相比，此次防控甲型H1N1流感，不但民眾表現得非常理性，政府官員的執政思維和應急觀念也有深刻的變化。黃建始對《商務周刊》總結說：“從衛生部到北京市，主管公共衛生的官員們對突發公共衛生事件應急都有著清晰的思路，而且對于傳染病防控顯得更加成熟和老練。”

黃是中國醫學科學院院長助理、協和醫科大學公共衛生學院院長，2003年應中國政府的邀請從美國回國參與抗擊非典工作，任非典指揮部科技攻關組流行病學顧問。“6年的進步是巨大的。”他很有感慨。

根據世界衛生組織的數據，截止到北京時間5月19日18時，全球已經有40個國家和地區報告有確診病例，總數達到9830例。到5月19日，中國內地也已經確診了4例輸入型患者，但在各地并沒有出現恐慌狀態。

“這緣于中國在SARS后建立和逐步完善起來的突發公共衛生事件應急機制發揮了作用。”國家衛生部政策法規司一位官員告訴《商務周刊》。

首次“試劍”

4月25日，衛生部在接到世界衛生組織關于墨西哥和美國的疫情通報后，部長陳竺親自坐鎮指揮，成立了人感染豬流感(即甲型H1N1流感)防控領導小組，在第一時間內啟動了防控流感大流行領導專家工作機制，并及時向農業、質檢等相關部門通報疫情信息。

2003年防控SARS期間，陳竺曾擔任非典指揮部科技攻關組副組長。外界注意到，經過當年的實戰，這位中國政府里為數不多的民主黨派部長對于突發公共衛生事件的應急和防控指揮若定。

4月28日，溫家寶主持國務院常務會議，宣布建立衛生部、質檢總局、農業部等33個部門和單位參加的聯防聯控機制，在這一框架下，組建了綜合組、口岸組、醫療組、畜牧獸醫組、保障組、宣傳組、對外合作組和科技組8個工作組以及專家委員會。各工作組各司其職、協同作戰。隨后，國家主席胡錦濤也專門就做好防范人感染豬流感疫情工作作出重要指示。

隨著應急機制的啟動，中國衛生部和中國疾控中心的網站上也相繼貼出了有關人感染豬流感病毒的癥狀以及預防措施，并迅速被媒體轉發。同時，衛生部每天都在自己網站上公布來自世界衛生組織的壘球最新疫情通報。

“信息的公開和透明讓老百姓明白怎么回事，也避免了謠言的散播。”SARS期間一直在陳竺手下工作的黃建始說，“這與非典初期的信息不公開完全不一樣了。”他回憶，SARS初期，由于病毒一直難以確認和信息渠道的不暢通、不透明，2003年初的幾個月里，各種謠言通過現代化的通訊工具四散傳播，全國處于一片恐慌之中，老百姓搶購口罩、藥品以及食品。

與此同時，衛生部迅速聯合農業部、國家質檢總局等相關部門，開始組織專家進行病毒序列分析。中國疾控中心也迅速啟動了疫情及突發公共衛生事件的網絡直報系統，這一目前世界上最大的疾病監測系統已實現了對傳染病疫情、健康危害因素監測、死因監測等重要公共衛生數據的實時管理。

衛生部政策法規司那位官員告訴本刊，雖然剛開始中國尚沒有病例出現，但衛生部和中國疾控中心已經意識到了基礎研究、抗體保護效果分析、疫苗毒性分析等的重要性，它們直接關系到后面的疫情監測和對疑似病例的檢測確診，但要想開展上述工作，必須有毒株。因此中國疾控中心立即和美國、歐盟、加拿大及其他亞太國家進行了溝通。5月10日，由美國提供的三個甲型H1N1流感病毒毒株運抵北京。隨后，香港和加拿大也同意提供毒株。

此前，衛生部要求各網絡實驗室一旦發現病例，要及時開展病例標本的病毒分離工作，并按時送國家流感中心進行復核鑒定及抗原分析。各地對未分型的甲型流感毒株或樣本要及時上送國家流感中心。

在毒株分析和病毒診斷方面，此次中國的應對與2003年已不可同日而語。黃建始回憶，他應當時科技部部長徐冠華的電話邀請回到中國后，曾為中國落后的診斷狀況而感慨。2003年年初，廣東省疫情雖然已經出現將近三個月，但因為缺乏系統的實驗診斷手段，廣東省疾控中心沒法迅速排除已知病原體，而當廣東省上報到國家疾控中心后，國家中心也沒有完整的已知病原體試驗診斷庫，而不能對病毒做出明確的診斷。SARS后中國開始完善的網絡實驗室，目前則已經有能力配合突發公共衛生事件的處理。

“現在中國各省市都有公共衛生實驗室，在北京這樣的大城市還不只有一家，這些實驗室組成了強大的網絡系統，隨時準備應對到來的疫情。”黃建始說。

4月29日，世界衛生組織將全球流感大流行警告級別從4級提高到5級。世衛組織的流感大流行警告共分6個級別，第5級意味著同一類型流感病毒已在同一地區至少兩個國家人際間傳播，并造成持續性疫情。針對最新疫情，衛生部立即會同有關部門組織專家進行分析論證，經衛生部、國家質檢總局建議并報國務院批準，衛生部于4月30日發布公告，將甲型H1N1流感納入《傳染病防治法》和《國境衛生檢疫法》管理，把甲型H1N1流感列入乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施。

隨后，由于國際商務和旅游往來以及留學生回國，中國開始出現密切接觸者和輸入型病例。衛生部又迅速啟動病人隔離制度，并且在盡快的時間里追蹤到密切接觸者，采取為期7天的隔離和醫學觀察。

從5月3日起，衛生部要求對甲型H1N1流感密切接觸者實施隔離觀察情況實行日報告和零報告制度，各地要在每日9時前將前日工作情況匯總到衛生部。

“隔離和集中醫學觀察非常必要。”黃建始指出，在2003年SARS期間，美國就采取了類似措施，追蹤從香港返美的人員，很快就掌握所有人的名單和地址，進行醫學觀察。這也許是確保美國當年沒有發生疫情蔓延的一個重要因素。

在此次防控甲型H1N1流感中，黃建始也注意到，中國6年來已經建立了一支具備現代傳染病防控知識的現場流行病調查隊伍，而在SARS期間，當時中國許多地方沒有專業的現場流行病人員，所以許多預防控制措施并沒有具體落實。

起步大衛生

黃建始認為，在此次應對甲型H1N1流感疫情中，中國表現出色，6年來逐步完善起來的公共衛生法律制度、指揮系統、信息系統、實驗室快速診斷系統、現場流行病學機動隊伍和網絡、大都市醫療應急網絡以及國家醫藥用品應急儲備系統開始凸顯出巨大效益。

2003年SARS危機過后，眾多公共衛生學者和衛生官員呼吁盡快建立健全突發公共衛生事件應急機制。當年底陳竺也在一個公開場合稱：“非典過后，人們對如何在常態下保持管理，對公共衛生突發事件如何應對，公共衛生如何保障人民健康的問題有了深入的思考。”

衛生部政策法規司的那位官員認為，現在回頭看，中國在早期與SARS的遭遇戰中表現確實很糟糕，“但如果沒有那場SARS，我們還不知道多年來建立起來的公共衛生體系是多么的不堪一擊”。

中國人講究亡羊補牢，在SARS期間，國務院就開始著手公共衛生應急的法律體系建設，緊急制訂并公布施行了《突發公共衛生事件應急條例》，明確要求在突發事件發生后，各級人民政府要設立應急指揮部，負責對突發事件應急處理的統一領導和統一指揮。此后中國建立和完善突發公共衛生事件應急機制的熱情被極大調動起來，在應急指揮體系、疾病預防控制體系、醫療救治體系和衛生執法監督體系等方面投入巨大的人力物力。

衛生部政策法規司那位不愿具名的官員稱，SARS后，衛生部與國家發展改革委共同制訂了全國疾病預防控制體系建設規劃，由中央與地方共籌資金，投資68億元，加強地方疾病預防控制機構建設。而在應急醫療救治體系建設方面，針對醫療救治體系不健全和應急處理能力不強等問題，2003年，國務院批準了《突發公共衛生事件醫療救治體系建設規劃》，在直轄市、省會城市和地級市建立緊急醫療救援中心，為此，中央和地方投入了114億元建設資金。

“僅在2004年，我們國家疾控中心一期工程投資就達到6.34億元。”國家疾控中心疾病控制與應急處理辦公室的一位人士說：“多年來，疾控系統缺衣少食，但那兩年，從國家中心到各個地方中心可以說是鳥槍換炮。”

根據權威數據，到2008年底，全國100％的疾控中心、96.9％的縣以上醫療機構和82.2％的鄉鎮衛生院都實現了網上直報。“從硬件投資看，目前我們建立起來的公共衛生應急體系完全可以應對傳染病的防控，目前我們正在進行中的防控甲型H1N1流感就說明了這一點，在某些方面，我們確實比西方做的還好。”黃建始說。

但《商務周刊》采訪的一些公共衛生專家也批評到，SARS后國家投入巨資進行疾控和救治體系建設，但片面強化硬件投入，而忽視了人才培養、職能調整和機構能力建設等體制性投入，無法使公共衛生體系建設取得實質性的進展。

黃建始也指出，更為關鍵的是，“大公共衛生觀念只是停留在口頭上，SARS之后并沒有得到根本的改變”。他舉例說，目前我國醫療和預防體制仍處于分家狀態，新醫改雖然方向正確，但在具體措施上還是過分強調了對看病領域的投入。

“我們應該就此次防控流感的機會繼續反思醫改的具體措施，醫改不應該過分強調醫療，這樣不可能解決國人健康的問題。”黃建始建議，危機之后，中國應該繼續轉變觀念，向大公共衛生觀念和大健康觀念上轉變思路，整合被割裂多年的臨床醫學和公共衛生。