“英國(guó)內(nèi)閣為何專橫，議會(huì)主權(quán)是否動(dòng)搖”問題研究

摘 要： 19世紀(jì)末英國(guó)從資本主義向帝國(guó)主義過渡，英國(guó)議會(huì)的權(quán)力和作用開始縮小，內(nèi)閣權(quán)力不斷膨脹擴(kuò)張。本文從政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等不同角度對(duì)英國(guó)內(nèi)閣權(quán)力擴(kuò)張的原因進(jìn)行了分析，并對(duì)英國(guó)內(nèi)閣權(quán)力的擴(kuò)張是否導(dǎo)致議會(huì)主權(quán)原則的動(dòng)搖作了一些探討。

關(guān)鍵詞： 英國(guó)內(nèi)閣 權(quán)力擴(kuò)張 議會(huì)主權(quán) 動(dòng)搖

人民版高中歷史必修一《代議制的確立和完善》第五子目“英國(guó)議會(huì)中的第三院”敘述道：“19世紀(jì)70年代以后，議會(huì)的權(quán)力和作用開始縮小，內(nèi)閣開始凌駕于議會(huì)之上，內(nèi)閣占用了議會(huì)的大部分時(shí)間，幾乎壟斷了全部的立法提案權(quán)，掌握了一部分的立法權(quán)，掌控了議會(huì)的財(cái)政權(quán)，首相和內(nèi)閣對(duì)議會(huì)下院的控制大為加強(qiáng)，議會(huì)的許多權(quán)力轉(zhuǎn)向了內(nèi)閣，出現(xiàn)‘內(nèi)閣專橫’的政治局面，許多英國(guó)人稱內(nèi)閣為議會(huì)中的‘第三院’。”［１］在教學(xué)過程中，有許多學(xué)生疑問：19世紀(jì)70年代以后，英國(guó)議會(huì)的權(quán)力和作用為什么縮小了？?jī)?nèi)閣為何會(huì)凌駕于議會(huì)之上？立法權(quán)本屬于議會(huì)，為什么議會(huì)的部分立法權(quán)會(huì)落到內(nèi)閣手里？“內(nèi)閣專橫”是否動(dòng)搖和破壞了議會(huì)的主權(quán)原則？由于教材表述過于簡(jiǎn)略，以及較強(qiáng)的學(xué)術(shù)性，學(xué)生在學(xué)習(xí)上產(chǎn)生了諸多困惑。筆者在此試圖就以上問題作些探討。

一、英國(guó)內(nèi)閣為何專橫

19世紀(jì)70年代以后，英國(guó)內(nèi)閣權(quán)力不斷擴(kuò)張膨脹，議會(huì)的一些權(quán)力開始向內(nèi)閣轉(zhuǎn)移，是與資本主義向帝國(guó)主義過渡這一特定的歷史背景密切相關(guān)的。

1.政治原因

19世紀(jì)后期，英國(guó)政黨組織的逐步健全，是形成內(nèi)閣控制議會(huì)局面的重要原因。通過1832年與1867年的兩次議會(huì)改革，選舉權(quán)得以不斷擴(kuò)大，選民人數(shù)大大增加。選民的增加促進(jìn)了政黨組織的發(fā)展，任何人要想成為議員必須首先得到政黨的支持。由于有著嚴(yán)格的黨紀(jì)的約束，議員很少按照個(gè)人的意志來行動(dòng)，而要與本黨保持一致。通常內(nèi)閣成員主要是由執(zhí)政黨的核心成員構(gòu)成，執(zhí)政黨在下院又占了多數(shù)席位，所以從一定意義上講，議會(huì)是被內(nèi)閣所控制的。資產(chǎn)階級(jí)通過控制政黨——政黨控制議會(huì)——議會(huì)控制內(nèi)閣這樣一個(gè)政治程序的邏輯來實(shí)現(xiàn)自己的意志。從某種意義上說，19世紀(jì)70年代以后，議會(huì)由政府的主人逐漸變成了政府的仆人，這一變化是英國(guó)社會(huì)政黨政治發(fā)展的必然結(jié)果。

2.經(jīng)濟(jì)原因

在資本主義自由競(jìng)爭(zhēng)階段，自由主義的商品經(jīng)濟(jì)要求政府采取和奉行不干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策。19世紀(jì)70年代以后，隨著向壟斷階段過渡，為了防止自由商品經(jīng)濟(jì)造成的無政府狀態(tài)，政府必須更多地干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，適應(yīng)壟斷資本發(fā)展的需要，因而政府的職能被大大強(qiáng)化。

3.社會(huì)原因

19世紀(jì)后半期，隨著第二次工業(yè)革命的迅速發(fā)展，失業(yè)、救濟(jì)、福利、保險(xiǎn)、環(huán)境保護(hù)、交通安全等各種社會(huì)問題不斷增多，立法工作需要及時(shí)跟上才能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。其一，立法工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性、針對(duì)性和技術(shù)性，而普通議員由于缺乏必要的專業(yè)知識(shí)和信息儲(chǔ)備來準(zhǔn)備復(fù)雜的議案。按照憲法慣例，內(nèi)閣和部長(zhǎng)可以向議會(huì)提出法案，正是由于社會(huì)發(fā)展的需要，因而出現(xiàn)了內(nèi)閣幾乎壟斷了全部的立法提案權(quán)的狀況。其二，立法機(jī)關(guān)制定法律，程序繁瑣，效能有限，且對(duì)許多新的社會(huì)問題較為生疏，難以及時(shí)立法以滿足社會(huì)發(fā)展變化的需要。“在一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家中，在許多場(chǎng)合有采取立法行動(dòng)的突然需要。對(duì)于許多這樣的需要，授權(quán)立法是惟一方便的甚或是惟一可能的應(yīng)付辦法”。由于行政機(jī)關(guān)立法具有針對(duì)性強(qiáng)和便捷快速等特點(diǎn)，能有效應(yīng)付國(guó)家發(fā)生的緊急情況，［２］因此，19世紀(jì)后期英國(guó)的授權(quán)立法有了新的發(fā)展，議會(huì)把部分立法權(quán)授予內(nèi)閣。人民版教材歷史必修一所講的內(nèi)閣掌握了部分的立法權(quán)即指授權(quán)立法權(quán)。

二、議會(huì)主權(quán)是否動(dòng)搖

關(guān)于19世紀(jì)末20世紀(jì)初英國(guó)內(nèi)閣權(quán)力的膨脹現(xiàn)象，是否必然導(dǎo)出內(nèi)閣“專橫”的結(jié)論，是否導(dǎo)致議會(huì)主權(quán)原則的動(dòng)搖，在學(xué)術(shù)界尚存爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，從表面上看，英國(guó)內(nèi)閣的權(quán)力擴(kuò)張使“議會(huì)主權(quán)”原則受到嚴(yán)重威脅，但從議會(huì)與內(nèi)閣關(guān)系的實(shí)質(zhì)來看，議會(huì)主權(quán)原則仍然是英國(guó)憲政制度的重要原則。

1.英國(guó)內(nèi)閣的權(quán)力來源于議會(huì)的授予

（1）政府的合法性來自于議會(huì)。自1689年《權(quán)利法案》頒布以來，所有的政府都產(chǎn)生于議會(huì)。英國(guó)的大選是選舉下院議員，而議員分別屬于不同的政黨，在大選中取得多數(shù)席位的政黨即為執(zhí)政黨（個(gè)別時(shí)候會(huì)少于反對(duì)黨），其領(lǐng)袖受國(guó)王之命為首相，負(fù)責(zé)組織內(nèi)閣。只有經(jīng)過這樣途徑建立起來的政府才具有合法性。如果反對(duì)黨控制議會(huì)通過對(duì)政府的不信任案，首相及其內(nèi)閣成員要么辭職，要么提請(qǐng)國(guó)王解散下院，提前舉行新的大選，由新選出的下院決定內(nèi)閣的去留。英國(guó)政府的權(quán)力來源限定了政府權(quán)力的性質(zhì)，即它是依議會(huì)意志而行使對(duì)社會(huì)的治理權(quán)，而不是專制權(quán)力，因此不能認(rèn)定為議會(huì)的權(quán)力變小了。

（2）關(guān)于內(nèi)閣掌握部分立法權(quán)問題。雖然英國(guó)議會(huì)的部分立法權(quán)通過授權(quán)轉(zhuǎn)移到內(nèi)閣，但內(nèi)閣并不能為所欲為，不能從根本上影響議會(huì)的至上地位。一方面，內(nèi)閣所擁有的立法權(quán)來自于議會(huì)的授權(quán)，且授權(quán)的內(nèi)容是有限的，只能就特定事項(xiàng)授權(quán)，而對(duì)帶有憲法根本原則性的內(nèi)容并不授權(quán)。另一方面，議會(huì)仍可通過多種手段對(duì)內(nèi)閣的立法權(quán)進(jìn)行監(jiān)控，如對(duì)授權(quán)立法程序的監(jiān)控、向議會(huì)備案等。從根本上講，英國(guó)議會(huì)的立法大權(quán)仍然牢牢地掌控在議會(huì)的手中。

（3）議會(huì)使內(nèi)閣的議案合法化。雖然議案和政府的預(yù)算案都是由內(nèi)閣提出來的，但不經(jīng)議會(huì)通過和批準(zhǔn)，議案絕對(duì)不能成為法律，預(yù)算案也不能被執(zhí)行。

2.議會(huì)對(duì)內(nèi)閣行使監(jiān)督權(quán)

既然政府產(chǎn)生于議會(huì)，從法律上講，政府的權(quán)力是議會(huì)授予的，議會(huì)就有權(quán)監(jiān)督和調(diào)查政府的行為，進(jìn)而影響政府的執(zhí)政進(jìn)程。英國(guó)議會(huì)主要通過質(zhì)詢制度、彈劾制度、不信投票制度和調(diào)查制度對(duì)內(nèi)閣實(shí)行監(jiān)督，制約內(nèi)閣的權(quán)力。［３］

因此，19世紀(jì)70年代以后英國(guó)內(nèi)閣權(quán)力的不斷擴(kuò)張，并沒有動(dòng)搖英國(guó)議會(huì)的主權(quán)地位，議會(huì)主權(quán)原則仍然是英國(guó)憲政制度的核心。

參考文獻(xiàn)：

［1］普通高中課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)教科書·歷史（第一冊(cè)）.人民出版社，2005.

［2］李林.西方授權(quán)立法的理論與制度.海南人大網(wǎng).http：//www.hainanpc.net/huiyi/rendai_read.php？id=84class_id=5.

［3］楊曙光.英國(guó)議會(huì)的監(jiān)督制度.人大研究，2005，（07）.知網(wǎng)空間.http：//www.cnki.com.cn/Article/CJFDTotal-RDYJ 200507020.htm.