貧困山區的村民自治研究

林 琳

[摘要]隨著農村社會的變革，農村自治至今大致經歷了三個發展階段，受到政治、經濟、文化等諸多方面的影響。為更好地加快貧困山區村民自治建設，必須完善村民自治制度，強化村級組織建設，協調村委會和村黨支部的關系，完善選舉制度，提升村民大會的作用；要加快貧困山區的經濟發展步伐，改善交通，發展地區優勢農業；要強化教育，推進村民思想更新，提高村干部和村民的整體文化素質；也要完善相關的法律制度，使《村組法》得到更好的落實。

[關鍵詞]貧困山區；村民自治；問題；對策

中圖分類號：D693.63

文獻標識碼：A

文章編號：1671-5918(2009)04-0084-02

村民自治是具有中國特色的基層民主政治制度，是中國政治現代化的一個飛躍。改革開放以來。廣大農村通過自我教育，自我管理，自我服務，使基層民主法制建設得到進一步加強，村民自治取得了實質性效果。但由于歷史和自然條件等方面的原因，當前農村特別是貧困山區的村民自治還存在一些問題，以致一些地方具體的政策和法律難以得到真正的落實，有待我們進一步研究和解決。

一、我國村民自治的歷史發展

根據村民自治的發展過程及其特點，我國村民自治大致經歷三個階段：

第一階段(1980-1987年)黨的十一屆三中全會以后，人民公社隨著生產的發展難以履行其應有的職能，基層組織缺乏生氣。村民委員會就是在這樣的背景下為適應農村迫切需要而誕生。1980年2月，地處廣西壯族自治區的6個生產隊以無記名投票的方式，選舉產生了我國第一個村民委員會——果作村村民委員會。1982年頒布的憲法用根本大法的形式規定了村民委員會的性質、組織結構和基本任務等。村民委員會作為基層自治組織開始了制度的規范化過程。此后，在全國范圍內村民自治委員會普遍建立，1983年中共中央頒布了《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，全國出現了一批生產大隊改組村委會的高潮。總體來說，早期的村組織大多數還不夠成熟，村委會組織的設置也比較簡單，村委會的制度結構較為單一，但基本的框架和精神已經確立，為村民自治的發展奠定了基礎。

第二階段(1988-1998年)1987年11月，六屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《中華人民共和國全國村民委員會組織法<試行)》，1998年6月在全國實行。村民自治以法律的形式被固定下來。多數省、自治區和直轄市先后頒布了“實施辦法”。使村民自治既具有權威性，又帶有地方特色和可操作性。基層領導干部通過深入研究和調查，開展宣傳、普法和教育工作，讓廣大村民了解《村組法(實行)》的有關規定及其精神。各地結合選舉或換屆選舉來貫徹這一法律。從競選過程看，地方上大都確立了發動群眾、公開競選、組織投票、宣布結果等重要步驟，因地制宜的創造出各種各樣的選舉模式，從而打破了鄉村長期僵化不變的干部任用制度，鼓勵和推動了農村人才的成長。到1998年10月間。全國已經普遍經歷了三次農村基層民主換屆選舉，村民自治取得廣泛成就，村民委員會通過選舉。內部結構得到調整，只能更加明確，在基層中的作用和地位不斷提升，與早期村民自治相比，這一時期村民的自治意識和民主觀念得到加強，通過全國范圍內廣泛開展村務公開活動，村民擁有了對村莊事務的知情權、參與權、監督權等權利。

第三階段(1999年至今)1998年底，《中華人民共和國村民委員會組織法》正式通過，村民自治走向規范化、制度化和法制化的轉折階段。這一時期，以“海選”為突破口的村委會選舉發展迅速，在選舉中也基本上確立了差額選舉模式。進入二十世紀以來，村民自治發展的權利指向更加明確，中共“十六大”報告提出建設社會主義政治文明的任務，從憲法“尊重和保障人權”的角度發展社會主義農村民主，村民自治進入一個通過組織重建和制度完善實現村民民主權利的新的歷史時期。村民自治隨著農村政治體制改革的發展，正在內化為村民的一項不可剝奪的民主權利，“搞好村民委員會換屆選舉，必須充分發揮民主，切實保障廣大村民在選舉環節中的權利，使村民委員會的選舉真正體現農民群眾的意愿。”

二、貧困山區村民自治的對策

為了加快貧困山區村民自治建設的步伐，進一步貫徹落實《村委會組織法>，我提出以下對策：

(一)完善村民自治制度。強化村級組織建設

村民自治是黨領導農民群眾的一項偉大創造，并以法律的形式實現農民群眾當家作主的一項政治制度。中國共產黨從根本上是支持、組織和保證人民當家作主，在實踐中要不斷提高農村基層黨組織領導村民自治的能力。在貧困山區，基層黨組織要積極貫徹“三個代表”重要思想，發揮黨的先進性和創造性，提高黨在農村的引導、規范和整合的能力。黨的農村基層組織在政策上根據村的具體情況做好宣傳和引導，向廣大農民群眾宣傳國家推行村民自治的相關法律和政策，鼓勵和引導廣大村民積極參與到村民自治的實踐中去。基層黨組織內部應加強領導班子建設，完善干部選拔任用機制，通過公開競選，使選舉的方式民主化，強化競爭機制，真正讓那些政治素質高、文化素質好的黨員成為基層黨組織領導干部，不斷擴大黨內民主，增強基層黨組織的號召力和凝聚力。

隨著村委會直選的推進，村委會的權威性大大加強，這就要求黨組織和村委會之間要正確處理好兩者的關系，明確各自的職責。一方面，要根據貧困山區的地理和人文特點，設計合理的制度來劃分村黨支部和村委會的權利邊界，實現權利配置的合理化、法制化和民主化，確保權利運作的規范、有序；另一方面，村委會要負責村務工作，在村黨支部的領導下依法開展各項工作，組織村民進行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等自治實踐。村委會要重視村黨支部提出的有建設性的意見和建議；村黨支部在加強領導的同時，也要支持村委會依法開展村務工作。二者在處理村的重大問題時所提出的措施和建議，最終都應由村民大會審議，村級組織要通過村民大會使村民在表決中認識自身行使權利的重要性。基層組織都要設立民主程序接受村民的監督。

完善村民自治，還要擴大村民直接的權利，通過具體的監督活動，使村委會活動規范化和民主化。涉及農民利益的公共事務，要按依法治村的原則，以民主的方式由村民會議公開討論決定，防止少數人濫用權利而產生“暗箱操作”的行為。同時要體現程序原則，“村民自治為中國基層政治引入了新的‘游戲規則和操作程序。最為關鍵的是它將確定村級領導人這一整治過程的邏輯起點進行了反向置換，變‘自上而下為‘自下而上，并由此確定了新的游戲規則和操作技術。”特別是在選舉過程中候選人的產生、競選、投票等都要規范化和程序化，排除依靠不正當手段獲取選票和破壞選舉的行為，不斷使村民自治的機制合理化。

(二)發展貧困山區經濟，提高村民生活質量

貧困山區的村民參與村民自治的積極性不高的重要原因是沒有及經濟發展作后盾，要在這樣的地方推進村民自治，就

要大力發展貧困山區的經濟，提高農民的物質生活水平，為村民自治提供物質保障。貧困山區要根據自身的優勢發展特色經濟，如引進優良品種來提高貧困山區的農作物的產量和質量，也可以通過有規模的蓄養家禽來增加副業收入。在個別有地理條件的鄉村，村民通過開發旅游資源增加財政收入，發展地區的旅游經濟。從政府方面講，應響應中央提出的以城帶鄉、建設新型農村的號召，改善通往貧困山區的道路交通設施，使山區和鄉鎮、縣城溝通便利。在方便了鄉村間的聯系的前提下才能使村民自治不斷接受民主化的創新機制。針對貧困山區農業結構不合理的特點，政府還要引導農民調整農業產業結構，提高農產品的科技含量，走農村產業化的現代農業發展道路。同時，為了避免農村勞動力外流，貧困山區應大力發展鄉鎮企業，把農村剩余勞動力轉移到鄉鎮。地方政府可提高減免稅收等優惠政策鼓勵投資者在貧困山區開辦工廠，充分發揮農村的人力資源優勢，促進生產發展。增強農村社會凝聚力。農村特別是貧困山區經濟要發展，離不開方方面面人士的支持，正如鄧小平所說的：“一個生產隊有了自主經營權。一小塊地沒種上東西，一小片水面沒有利用起來搞養殖業，社員和干部就要睡不著覺。就要開動腦筋想辦法，全國幾十萬個企業、幾百萬個生產隊都開動腦筋，能增加多少財富啊。”

(三)發展教育，推進村民思想更新

通過發展鄉村教育，提高農民的文化水平，減少農村成年人中的文盲和半文盲人數，培養村民的政治參與意識。廣大基層干部要加大宣傳力度，把國家關于村民自治的政策落實到實處，使村民能進一步學習國家頒布并實行多年的《村民委員會組織法》，樹立自身在村民自治中主人翁地位和增強政治責任感。村民自治離不開村民依法治村理念的培養，不僅通過教育使廣大村民懂法、知法，更要使他們守法、用法，把殘留在村民思想深處的“人治”觀念通過法制宣傳得到轉變，提高村民對國家政策法規的認識層次。村干部可以通過夜間學習班來提高農民依法治村的理念，增強村民的民主意識，使廣大鄉村居民都能積極參與到村民自治的實踐中。

解決貧困山區村民自治問題的根本途徑在于人的素質的培養和提高，特別是鄉村干部的政治、文化素質的提高。縣級政府部門要鼓勵鄉鎮根據農村特點，經常性地舉辦黨員干部培訓班，提高其政治文化素質，使基層干部接受先進文化的熏陶，提高干部內在的修養和品性，克服“官本位”思想。對于那些民主法制意識薄弱、知識和能力低下的干部要堅決予以裁決。貧困山區要加大力度，創造良好的條件，營造良好的用人機制，從縣到鄉建立一套有利于優秀人才發展的空間，吸引人才深入鄉村基層，培養一批專業化、年輕化、知識化的現代化鄉村干部隊伍。政府還要加大教育投資力度，改善農村的教育基礎設施，引進高素質的教師隊伍，提高農村教育的整體質量。只有依靠教育，提升村民的文化水平，才能從根本上轉變農村落后的思想觀念和陳舊的思維意識，才能使基層民主政治深入人心。

(四)加強和完善村民自治的法律制度

《村民委員會組織法》中主要規定了村委會產生的程序和職能，而對不履行的行為并沒有切實可行的制裁措施。“以威脅、賄賂、偽造選票大呢感不正當手段……破壞村民委員會選舉的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會和人民政府及其有關主管部門舉報。”在實際中，貧困山區的村民在整體上的覺悟水平、文化素質、法制意識等都不能保證這一權利得以有效行使。因此，當前需要完善《村組法》，規范民主選舉的操作程序，明確政府與基層干部的職責。規定具體有效的獎懲措施，使該法在農村有較強的可操作性和認同感。村干部和村民群眾可依據憲法和法律制定符合本村的村規，建立各種村級管理制度，把村民自治納入制度化、法律化的軌道。通過廣播、電視、報刊等媒體，多方位的開展民主法制教育和宣傳，有力地提高貧困山區的政治文明程度，從根本上改變農村重人治、輕法治的思想，最終實現村民自治的法制化。

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