農民工子女學前教育保障制度的建設

[摘要] 目前，我國農民工子女接受學前教育仍困難重重，尤其是與優質的學前教育無緣。究其原因，我國學前教育制度存在“缺陷”及由此產生的政府角色缺位是關鍵。為此，國家應當積極履行立法義務，促進農民工子女接受學前教育的機會公平與實質公平。這一立法至少要解決以下核心問題：一是如何對政府責任立法。政府對公民基本權利實現的授益義務應涵蓋物質、精神、服務等方方面面。從目前的客觀需要來看，財政投入(特別是中央政府投入)、服務管理、公平保障是政府應承擔的首要事項，必須用法律的形式予以明確；二是如何對自主權行使立法。個體權利能否實現及其實現的程度同時離不開個體的自主選擇與主動追求，受教育權作為一種行政受益權同樣依賴公民自主權行使的程序化。因此在農民工子女學前教育立法中，凡是關聯自主權有效行使的程序設定問題，如就學機會向誰提出，就學條件由誰來提供，公民如何監督政府等，都應當有可操作的具體條文予以逐一明確。

[關鍵詞]農民工子女；學前教育；立法

目前，農民工子女接受學前教育仍困難重重，其中尤以三方面問題最為突出：一是農民工子女難以進入“優質”的公辦幼兒園。農民工子女期待進入收費低廉、辦園規范的“優質”幼兒園，但這一類型幼兒園的數量卻十分有限，且多為政府支持的“公辦”幼兒園。“公辦”幼兒園一般為本地戶籍兒童或處于優勢地位者服務，農民工子女基本被排斥在外。二是農民工子女家庭由于經濟能力有限，難以支付目前相對價高的民辦園費用。“優質”幼兒園除了政府支持的“公辦”園外，還有高收費的民辦幼兒園。這些民辦優質幼兒園的高昂費用更是一般農民工子女家庭難以承受的。三是許多農民工子女能夠接受的學前教育普遍存在各種健康安全隱患。大量的農民工子女迫于無奈，往往只能進入一些收費低廉、個體開辦的劣質幼兒園，甚至是無證經營的“黑戶幼兒園”，其師資水平、硬件設施和衛生狀況極其令人堪憂。在當前追求教育公平的理念指導下，國家從立法層面上為農民工子女接受學前教育，特別是有一定質量保證的學前教育，提供制度保障就顯得十分必要。

一、造成當前農民工子女接受學前教育現實困境的原因

造成當下農民工子女接受學前教育面臨諸多困難的原因，既有制度設計上的因素，也有政府管理上的因素。在制度供給上，2001年教育部頒布的《幼兒園教育指導綱要(試行)》(以下簡稱《綱要》)最早開始關注農民工子女的學前教育問題?！毒V要》前言部分即提出：“隨著流動人口數量的增加、城鎮化水平的提高和農村人口的轉移，這些人群中兒童的保健、教育、保護問題亟待解決?！彪S后，2003年國務院轉發的《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》(以下簡稱《意見》)第二條第四款更是明確要求：“各地區要采取措施確保低收入家庭和流動人口的子女享有接受幼兒教育的機會?！币欢ㄒ饬x上講，這些國家政策和法規為農民工子女接受學前教育提供了法律保障。但是，“學前教育機會”是何種性質的機會，是否與戶籍地兒童享有“同城待遇”，誰對這種機會的實現承擔責任等一系列對農民工子女接受學前教育具有決定性影響的具體問題，至今毫無答案。可見，關于農民工子女接受學前教育，盡管已經進入國家政策關注視野，但相關內容仍然只是停留在口號宣示和指導方針層面上，并無實質性的可操作內容。嚴格地講，我國針對農民工子女接受學前教育的國家立法基本處于空白狀態。正是由于這樣的制度缺陷，加上近年來學前教育領域日益明顯的“市場化”改革，客觀上促成了政府逐漸淡出學前教育領域。由于政府缺乏對學前教育市場的支配，市場導向下的優質學前教育機構便可以“理直氣壯”地將處境不利兒童排除在外，而對那些誤人或被迫選擇進入價廉質低“黑戶幼兒園”的大量兒童來說，其生命權與健康權必然處于無人問津的狀態。

總而言之，我國學前教育中存在的制度“缺陷”與政府管理的“缺位”，是造成農民工子女接受學前教育困難極為關鍵的原因。過度的市場化取向，不僅引發了包括農民工子女在內的弱勢兒童接受學前教育機會與條件的不公平，而且使政府放棄了對學前教育的投入與引導責任。要改變這種現狀，就必須重新思考現行學前教育中的價值問題，通過制度完善與優化，促進學前教育公益性與公平性的回歸，保障所有兒童均能接受良好的學前教育，為此，當前國家和各級政府都有義務積極推進學前教育方面的立法，特別要優先關注農民工子女等弱勢群體接受學前教育的權利。

二、建設農民工子女學前教育保障制度的切入點與價值選擇

(一)農民工子女學前教育保障制度構建的切入點

一般認為，在現代法治社會背景下，“法律力量”是促成各類主體權利實現最為可靠的制度保障。其中，立法在整個制度結構中對權利的作用又處于“奠基石”的地位，立法過于滯后或立法價值發生偏差，都會對公民的權利實現產生阻礙。所以，農民工子女學前教育保障制度的建設應當以“立法推進”為首要的切入點。換言之，為了讓農民工子女平等接受學前教育的權利得到充分保障，國家必須積極通過立法來構建和完善農民工子女學前教育保障制度。具體而言，這是因為：其一，《經濟、社會和文化權利國際公約》第2條第1款規定：“每一締約國家應盡最大能力……尤其包括用立法方法，逐漸達到對本國國民基本權利的充分實現?！蓖瑫r，我國《憲法》也有45處規定了全國人大及其常委會應當制定法律，保障各類合法權益的實現。這都意味著，通過積極立法保障公民的各項權益，是國家政權機關的法定職責。其二，現代公法理論認為，兒童受教育權是一種特殊的行政受益權，在權利性質上既屬于生存型的受益權，也屬于發展型的受益權，具有兒童不需要承擔任何義務而應由國家或政府無條件給付的特征。在給付的內容上，既可以是保障權利實現的法律程序和服務，也可以是對公民物質或經濟上的資助。其中，法律與制度構建往往是政府給付的重要內容之一。其三，在現代社會，立法發揮著配置社會資源、調和社會沖突等功能。正如有的學者所言，國家之所以必須立法，原因在于：“除了國家在財政上、經濟上更多地投入有賴于立法機關參與外，在利益分配和利益沖突的調和中……立法機關無疑是天然的主導者?！?/p>

(二)農民工子女學前教育立法的價值取向

通過前文分析可知，國家之所以必須履行立法義務，是因為公民權利的實現有賴于國家立法活動的積極介入。從這個意義出發，現代立法應當以權利實現為其價值追求的重心，而不能僅僅停留在“維護政權”“控制秩序”等工具主義的傳統思維上。具體到農民工子女的學前教育立法，筆者以為，農民工子女作為應當得到國家平等保護的弱勢群體，立法主旨在于通過制度“贈權”的方式，即“外力賦權”去改善他們過度弱勢的現實處境，擴大他們的發展可能性，提升他們的學習潛質，使其能力和個性得到更充分的培養，進而獲得更多的社會資源及生活手段。

三、農民工子女學前教育立法的核心問題及其解決建議

從法學角度講，兒童受教育權是一種無條件的行政受益權，政府組織的職責明確化和公民“自主權”行使的程序化，是包括受教育權在內的行政受益權得以充分實現的必備要件。因此，關于農民工子女的學前教育立法至少需要解決以下核心問題：

(一)如何對政府責任立法

所謂政府責任，在本質上就是為實現農民工子女平等接受學前教育的條件與機會，政府應履行給付義務。值得注意的是，隨著社會的發展，給付的標準已經從“生存照顧”延伸到“通過授益性活動直接促成社會成員利益的公共行政活動?！奔凑畬窕緳嗬麑崿F的授益義務應涵蓋物質、精神、服務等方方面面。由此可知，政府對學前教育的擔責范圍十分廣泛，至少可以涉及到決定兒童受教育權實現的各類主要社會關系中。從目前的客觀需要來看，財政投入、服務管理和公平保障是政府在學前教育事業中最應承擔的事項，必須用法律的形式予以明確。

首先是政府的財政供給責任。對于農民工子女而言，當下最直接的問題就是“學前教育資源短缺和無力承受”的問題，這顯然得依賴于政府加大投入來解決。接下來，值得進一步深入研究的問題是，中央與各地方政府之間所負擔的財政額度比例、操作銜接如何解決?對于這一點，需要避免《義務教育法》有關“農民工子女接受義務教育”財政責任規定中存在的弊端?！读x務教育法》通過“授權立法”將責任重心“下移”到省、自治區、直轄市一級地方政府，但流入地政府基于自身利益考量或者能力有限，往往缺乏提供此項公共服務的積極性，事實上使大量農民工子女平等接受義務教育的財政投入保障根本無法兌現。因此，在農民工子女接受學前教育的財政供給上，筆者建議建立中央政府主導的責任體系。從國外的成功經驗來看，對弱勢兒童的學前教育保障一般都是以中央財政投入為主。以美國為例，為了使貧窮家庭的幼兒做好進入小學的準備，實現“教育機會均等”，歷屆美國執政政府先后實施了“早期開端”計劃、“同一起跑線”項目、“早期閱讀優先”計劃等補償教育政策，并通過《經濟機會法案》《2000年目標：美國教育法》《不讓一個兒童落后法》等法案明確規定了美國聯邦政府的投入責任。毋庸置疑，美國的經驗值得我們好好借鑒和學習。

其次是政府的服務管理責任?，F實表明，讓所有農民工子女都進入公辦幼兒園就讀，并非朝夕可就。短期內，農民工子女接受學前教育仍然依賴于大量的民辦廉價幼兒園。在這樣的現實背景下，政府有責任為就讀民辦廉價幼兒園的農民工子女提供健康、安全的教學場所和教學設備以及相應的專業師資等一系列條件性保障服務，切忌將這樣的辦學機構置于“遺忘角落”，撒手不管，隨之放任自流。為此，筆者建議在農民工子女學前教育立法中應以專章或獨立條款的形式，對民辦幼兒園的設置條件、政府財政資助、監督考核、接受農民工子女獎勵制度等內容予以明確規定。

再次是政府的公平促進責任。學前教育是基礎教育的重要組成部分，具有典型的公共屬性特征。公共產品的所有者是社會公眾，政府作為“保管者”的角色，應均衡、合理地分配每個人應得的份額，這不僅是社會公眾信賴“保管者”的底線，而且也是政府作為“保管者”應當積極履行的份內之責。對農民工子女接受學前教育面臨的種種權利失衡現狀，政府負有絕對的、不能放棄的改善義務。為此，筆者建議在學前教育立法中應當以具體條文的形式，將針對農民工子女的公平促進與弱勢補償措施確定下來。因為事實上，農民工子女與城市戶籍兒童并不是站在同一起跑線上，“落伍后”的平等對待和機會均等并不能從根本上消除他們起點不同而帶來的惡性循環，很容易使人人平等地接受教育成為空談，即以形式的機會公平掩蓋實質的不公平，所以為有效保障農民工子女的學前教育公平，還必須對由種種制度性或社會性歧視造成的不平等狀況給予合理補償。對于這一點，美國《2000年目標：美國教育法》(1994)、《早期學習機會法》(2000)、《不讓一個兒童落后法》(2002)、《入學準備法案》(2005)、《兒童保育法案》(2005)等都為我們提供了切實的參考。

(二)如何對自主權行使立法

從權利實現的義務分擔角度講，個體權利能否實現及其實現的程度，是離不開個體的自主選擇和主動追求的。通常情況下，只有當個人竭盡全力謀求自己的幸福仍不能實現時，才有必要請求國家及社會予以援助。對此，美國學者薩托利早就嚴正提醒到：“如果國家變成了全能國家，那絲毫也不意味著它會是個仁慈的、施行平等的國家，相反，它不再是這種國家的可能性卻非常之大……國家與個人在授益行政領域的正當分工是，個人應盡其所能努力維持自己的生存和實現自己的權利，不得仰將國家之鼻息而無所作為”?？梢姡邮軐W前教育作為一種典型的行政受益權，其能否實現及其實現的程度如何，除了需要國家的積極作為外，同時也離不開個人自主的積極追求。換句話說，農民工子女群體只有廣泛而充分地行使自己的權利，例如平等就學機會與平等條件給付申請權、針對行政機關不作為或違法行政的行政復議與司法裁判救濟權等，才能根本性地解決他們的學前教育問題。與此同時，還必須注意的問題是，西方“行政過程理論”認為，給付行政行為一般被認為是行政主體、相對人、相關人及其他反射性利益代表互動作用的結果，因而應當承認并依法確認各方在行政行為中的身份、地位、權利、義務、可做出的行為等，特別是各方在時間和空間上的存在形式、運作過程以及完成行政行為所必須的階段性行為，都需要借助一套完善的程序制度來保障實現。如果沒有這樣的程序規范和督促，往往會因為國家利益、行政成本、國民收入等的付出而加大行政給付啟動的難度。所以，廣泛賦予相對人程序上的權利，強化相對人程序發動權，并借此提升相對人的法律地位，充分發揮相對人作為監督行政主體的作用，是目前行政程序立法的重要價值取向?；谝陨险J識，筆者建議，在農民工子女學前教育立法過程中，諸如就學機會向誰提出，就學條件由誰來提供，公民如何監督政府等凡是關聯自主權有效行使的程序設定問題，都應當有可操作的具體條文予以逐一明確。