社會體制轉(zhuǎn)型與學(xué)前教育的重新定位

[摘要]我國當(dāng)前社會體制的轉(zhuǎn)型使計劃經(jīng)濟時代定位為“單位福利”和“地方性、群眾性福利事業(yè)”，依托“單位”和“集體經(jīng)濟”建立起來的學(xué)前教育體系面臨很大的發(fā)展困境。在市場經(jīng)濟體制下，學(xué)前教育需要重新定位。根據(jù)市場經(jīng)濟理論及對學(xué)前教育產(chǎn)品屬性的分析，學(xué)前教育是具有強正外部效應(yīng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，涉及到廣泛的社會公共利益，應(yīng)屬于社會公益性事業(yè)。發(fā)展學(xué)前教育有助于整體提高國民素質(zhì)，促進(jìn)社會的民主、文明、進(jìn)步；發(fā)展學(xué)前教育是一項重要的人力資本投資，有利于培養(yǎng)創(chuàng)新型人才，增強國家的核心競爭力；發(fā)展學(xué)前教育有利于促進(jìn)社會公平，降低犯罪率，促進(jìn)社會和諧、穩(wěn)定。當(dāng)前我國學(xué)前教育體制改革應(yīng)基于這一新的基本定位來確定其今后的改革方向和基本框架：首先應(yīng)明確其公益性質(zhì)，將學(xué)前教育納入政府公共服務(wù)體系，加大公共財政對學(xué)前教育的投入力度；其次應(yīng)根據(jù)現(xiàn)階段政府的財力及不同階層家長經(jīng)濟承受能力確定家庭與政府之間，以及中央政府與地方各級政府之間合理、可行的學(xué)前教育成本分擔(dān)比例；第三應(yīng)以維護(hù)公平為基本導(dǎo)向，重點向農(nóng)村及城市低收入群體傾斜；第四應(yīng)根據(jù)學(xué)前教育的重新定位，明確幼兒教師公益性事業(yè)單位從業(yè)人員身份，切實保障幼兒教師的權(quán)利。

[關(guān)鍵詞]計劃經(jīng)濟；市場經(jīng)濟；學(xué)前教育；公益性事業(yè)

20世紀(jì)90年代以來，我國經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的社會體制轉(zhuǎn)型，隨著國家經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的不斷推進(jìn)，社會主義市場經(jīng)濟體制正逐步發(fā)育成熟和完善。這對我國原有的依托計劃經(jīng)濟共同體建立起來的、以福利性為主要特征的學(xué)前教育體制來說，意味著其制度基礎(chǔ)已經(jīng)被打破，但當(dāng)前我國的學(xué)前教育體制在市場經(jīng)濟條件下并未得到明確的定位，這使得當(dāng)前學(xué)前教育體制改革處于搖擺和混亂之中，甚至在部分地區(qū)出現(xiàn)了學(xué)前教育過度市場化的趨勢。…一些地方政府為減輕財政負(fù)擔(dān)，出售或變相出售公辦幼兒園，推卸政府責(zé)任，這種狀況嚴(yán)重制約了學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展，使得學(xué)前教育事業(yè)自上個世紀(jì)90年代中期以來一直停滯不前，甚至出現(xiàn)滑坡，與社會經(jīng)濟的持續(xù)、快速發(fā)展以及人民群眾對學(xué)前教育持續(xù)增長的需求極不協(xié)調(diào)。因此，分析我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展遲緩的體制原因，根據(jù)其在現(xiàn)代社會的功能探討其社會定位，將是明確學(xué)前教育改革方向，建構(gòu)與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的學(xué)前教育新體系的關(guān)鍵。

一、計劃經(jīng)濟體制下我國學(xué)前教育的定位：單位福利或地方性福利事業(yè)

計劃經(jīng)濟體制下，我國學(xué)前教育主要被定位為“單位福利”和“地方性、群眾性”的福利事業(yè)。依托計劃經(jīng)濟時代特有的“單位”和“集體經(jīng)濟”，我國學(xué)前教育事業(yè)在發(fā)展中建立起了以單位辦園和集體辦園為主體的學(xué)前教育體系。

新中國成立后，百廢待興，國民經(jīng)濟的發(fā)展需要大量勞動力，在這一時期，學(xué)前新育所且右的解放婦女勞動力、解決女職工后顧之憂等功能受到突出的重視和強調(diào)，因而學(xué)前教育事業(yè)被定位為“單位福利”和“地方性、群眾性”的福利事業(yè)。1956年，教育部、衛(wèi)生部、內(nèi)務(wù)部頒發(fā)《關(guān)于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》，指出：“(托兒所、幼兒園)應(yīng)貫徹以工廠、機關(guān)、團(tuán)體、群眾自辦為主的方針”。1979年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《全國托幼工作會議紀(jì)要》(以下稱《紀(jì)要》)，提出發(fā)展學(xué)前教育要堅持“兩條腿走路”的方針，即國家教育部門辦園與社會多方面力量辦園兩條途徑并行，包括單位部門辦園、集體與個體民眾辦園等。《紀(jì)要》還明確規(guī)定，教育部門的責(zé)任僅為辦好示范園。1983年中央教育部發(fā)出了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點意見》，提出“農(nóng)村應(yīng)以群眾集體辦園為主，充分調(diào)動社(鄉(xiāng))、隊(村)的積極性，縣鎮(zhèn)則應(yīng)大力提倡機關(guān)、廠礦企業(yè)、街道辦園，并支持群眾個人辦園”。1987年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教委等8個部門《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工的請示》，再一次明確“幼兒教育既是教育事業(yè)的一個重要組成部分，又具有福利事業(yè)的性質(zhì)。因此，必須在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，除地方政府舉辦幼兒園外，主要依靠部門、單位和集體、個人等方面力量發(fā)展幼兒教育事業(yè)”。1988年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國家教委等部門關(guān)于加強幼兒教育工作的意見》，再一次強調(diào)要“動員和依靠社會各方面力量，通過多種渠道，多種形式發(fā)展幼兒教育事業(yè)”，即“在地方人民政府舉辦幼兒園的同時，主要依靠各部門、各單位和社會各方面的力量來辦”，并明確提出“幼兒園不僅有全民性質(zhì)的，大量應(yīng)屬集體性質(zhì)的，以及由公民個人依照國家法律及有關(guān)規(guī)定舉辦的”。

由這一系列政策可以看出，雖然學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展堅持“兩條腿走路”的方針，但實際上這兩條腿并不平衡，辦園的主體一直是單位部門、集體，其中尤其是集體辦園，由國家財政直接投人舉辦的教育部門辦園所占的比例一直很小。1980年集體辦園占園所總數(shù)比例為83.1％，其他部門辦園占12.5％，教育部門辦園僅占4.4％。從1980到1990年的十年間，單位部門辦園與集體辦園數(shù)量占園所總數(shù)的比例高達(dá)90％以上，尤其是集體辦園比例一直超過70％，教育部門辦園所占比例則始終在10％以下。這一辦園體制格局一直維持了20年左右，直到2000年，其他部門以及集體辦園所占比例仍超過50％。

二、社會體制轉(zhuǎn)型過程中學(xué)前教育面臨的新問題

我國目前的社會體制轉(zhuǎn)型特指從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，目的是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，使市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。與此相應(yīng)的行政管理體制改革以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，其目的在于使計劃經(jīng)濟時代“大包大攬”“大而全”的政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐詣?chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義為基本職能的責(zé)任政府、服務(wù)政府和法治政府，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好，建立政府、市場、社會邊界分明、職責(zé)分工明確的現(xiàn)代社會。

由此可見，體制改革需要重新劃分政府、市場、社會的邊界。這必然引起社會結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，學(xué)前教育必然面臨重新定位的問題。計劃經(jīng)濟體制下，定位于“單位福利”和“地方性、群眾性”福利事業(yè)的學(xué)前教育可以依托城鎮(zhèn)的各類型“單位”和農(nóng)村的“社、隊集體”，充分調(diào)動各方面積極性，在國家經(jīng)濟實力有限的情況下快速發(fā)展。然而體制改革帶來的“單位”的解體及農(nóng)村“集體經(jīng)濟”的瓦解，使原有的辦園體制不能適應(yīng)新的社會環(huán)境，學(xué)前教育事業(yè)由此面臨很大的發(fā)展困境。

首先，大量單位辦園在企業(yè)及機關(guān)事業(yè)單位改革過程中被剝離，幼兒園轉(zhuǎn)制后定位不明，教師身份尷尬，使一直以來為中低收入工薪階層提供保教服務(wù)的單位辦園面臨生存危機。為推動國有企業(yè)分離辦社會職能，1995年和2002年國家經(jīng)貿(mào)委先后印發(fā)《關(guān)于若干城市分離企業(yè)辦社會職能分流富余人員的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)分離辦社會職能工作的意見》，規(guī)定企業(yè)辦的普通中小學(xué)和醫(yī)院屬于公益性機構(gòu)，在分離后要移交給當(dāng)?shù)卣黄髽I(yè)辦托兒所等則被定位于福利型社會職能，要求該類機構(gòu)在分離后變成自負(fù)盈虧的經(jīng)濟實體，但對企業(yè)辦幼兒園的處置卻未作出明確規(guī)定。由于定位不明，各地在改革過程中操作比較混亂，現(xiàn)實情況是企業(yè)辦園在短期內(nèi)大量被推向市場。此后，隨著行政機關(guān)和事業(yè)單位體制改革的推進(jìn)，機關(guān)、事業(yè)單位辦園也遭遇了同樣的命運。這直接造成作為城市學(xué)前教育中堅力量的單位辦園數(shù)量銳減，學(xué)前教育事業(yè)遭受重創(chuàng)。根據(jù)教育部公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，自1996年后，單位辦園數(shù)量持續(xù)下降，至2007年單位辦園數(shù)量由1996年的21905所減少到5063所，減少了3／4，占幼兒園總數(shù)的比例也由1996年的11.69％下降到2007年的3.92％。

其次，定位于“地方性、群眾性”福利事業(yè)、以集體辦園為主體的農(nóng)村學(xué)前教育隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革及國家相關(guān)改革舉措的推行而陷入困境。農(nóng)村學(xué)前教育一直以集體辦園為主體，很少得到國家財政的支持，所需經(jīng)費在計劃經(jīng)濟時代由公社集體來負(fù)擔(dān)。20世紀(jì)80年代農(nóng)村經(jīng)濟體制改革使集體經(jīng)濟逐漸瓦解，此后集體辦園所需經(jīng)費由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府統(tǒng)籌，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政投入一些，并適當(dāng)向家長收取保教費。1994年分稅制改革后，縣、鄉(xiāng)兩級地方政府財力大大削弱，尤其是2001年農(nóng)村稅費改革推行后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款與教育附加費被取消，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力更為薄弱。據(jù)統(tǒng)計，2002年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政凈債務(wù)1770億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政平均凈負(fù)債400萬元，村平均凈負(fù)債20萬元。全國65％的鄉(xiāng)村有負(fù)債，其中中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的負(fù)債面更大。在這種情況下，對定位于“地方性、群眾性”福利事業(yè)的農(nóng)村學(xué)前教育來說，其發(fā)展的重任仍由財力最薄弱的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村級政府承擔(dān)顯然是不現(xiàn)實的，農(nóng)村學(xué)前教育的滑坡在所難免。據(jù)統(tǒng)計，自1996年以來，農(nóng)村幼兒教育持續(xù)8年連續(xù)下滑，農(nóng)村園所數(shù)量由1996年的11.04萬所減至2004年的5.43萬所，減了一半，在園幼兒數(shù)減了628.3萬，減少了38.7％。

可見，將學(xué)前教育定位于“單位福利”或“地方性、群眾性”福利事業(yè)，從而以單位辦園和集體辦園作為主體，已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢，隨著改革的推進(jìn)和市場經(jīng)濟體制的逐步完善，帶有計劃經(jīng)濟時代特色的單位辦園和集體辦園的退出是必然趨勢。那么該采取何種替代形式?當(dāng)前以社會化之名而行市場化之實的改革路徑對學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展的危害已十分明顯。我們需要重新審視在新的體制環(huán)境下學(xué)前教育的定位問題。

三、學(xué)前教育的重新定位：社會公益性事業(yè)

與計劃經(jīng)濟體制下政府作為資源配置主體不同，市場經(jīng)濟社會的主要特征是市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，市場與政府共同來配置資源。市場經(jīng)濟理論認(rèn)為，私人物品由市場配置效率更高，但對于具有外部效應(yīng)的公共物品，則政府配置效率更高，且更有利于維護(hù)和保證社會公平。可見，學(xué)前教育的產(chǎn)品屬性將決定其在市場經(jīng)濟社會的定位。

從產(chǎn)品屬性上分析，學(xué)前教育是具有強正外部效應(yīng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，涉及到廣泛的社會公共利益，應(yīng)屬于社會公益性事業(yè)。學(xué)前教育的強正外部效應(yīng)表現(xiàn)為接受學(xué)前教育不僅為個體和家庭帶來收益，而且對國家、社會的穩(wěn)定和發(fā)展起著重要作用。已有研究者指出，相對于個體與家庭的收益來說，國家和社會從學(xué)前教育中的獲益要大得多。美國佩里方案長達(dá)40年的跟蹤研究表明，幼兒教育投資是一種最省錢、回報率最大的公共投資，且幼兒教育投資收益具有長效性特點，隨著兒童年齡的增長，其回報率越大。在兒童到27歲時，投資回報率為1:7.16；到兒童40歲時，投資的總體回報率高達(dá)1:17.07，其中對幼兒個人的回報率為1:4.17，對社會的回報率則為1:12.9。

學(xué)前教育對國家和社會的作用主要表現(xiàn)為：首先，發(fā)展學(xué)前教育有利于整體提高國民素質(zhì)，促進(jìn)社會的民主、文明、進(jìn)步。學(xué)前期是兒童行為習(xí)慣、個性品質(zhì)形成的關(guān)鍵時期，因而也是培養(yǎng)公民素養(yǎng)的重要時期，幼兒期所受的薰陶與教育將為其終身的良好素質(zhì)修養(yǎng)奠定基礎(chǔ)；其次，發(fā)展學(xué)前教育是一項重要的人力資本投資。學(xué)前教育的發(fā)展有利于培養(yǎng)創(chuàng)新型人才，增強國家的核心競爭力。腦科學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)等學(xué)科的大量研究表明，學(xué)前期兒童大腦發(fā)展最迅速、可塑性最強。處于感知覺、語言等方面發(fā)展的關(guān)鍵期，也是好奇心和探索欲最旺盛的時期。這一時期科學(xué)適宜的引導(dǎo)和教育對于充分開發(fā)個體潛能、培養(yǎng)富有潛力的創(chuàng)新型人才起著重要的奠基性作用。許嘉璐先生在百年中國幼教紀(jì)念大會上曾富有遠(yuǎn)見地指出：“人才培養(yǎng)的制高點不在最后階段，而在最初階段!”；第三，發(fā)展學(xué)前教育有利于促進(jìn)社會公平。研究表明，補償性的學(xué)前教育在消除社會貧困、促進(jìn)社會公平方面作用十分突出。如美國“開端計劃”和“帕里學(xué)前教育方案”的研究均顯示：以來自家庭經(jīng)濟狀況差、父母文化水平低的社會處境不利兒童為對象的補償性學(xué)前教育，有助于幫助這些兒童在認(rèn)知、語言、社會性等方面獲得更好的發(fā)展，增加其日后取得成功的機會，從而打破貧窮的惡性循環(huán)怪圈，在更大程度上實現(xiàn)社會公平；㈣第四，學(xué)前教育有利于降低犯罪率，促進(jìn)社會和諧、穩(wěn)定。學(xué)前期是兒童社會性發(fā)展的關(guān)鍵時期，科學(xué)適宜的教育能夠有效地促進(jìn)兒童自控力、責(zé)任心、愛心、交往能力、自信心、合作能力的發(fā)展，因而有利于社會和諧。相反，在早期成長環(huán)境中缺乏關(guān)愛與發(fā)展支持、缺乏情感交流與人際互動引導(dǎo)的兒童容易出現(xiàn)孤僻、冷漠、退縮、依賴、攻擊性和破壞性強的傾向，甚至形成反社會性人格，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。最新的神經(jīng)科學(xué)研究以及社會科學(xué)研究以強有力的證據(jù)證明，反社會、犯罪和暴力傾向與出生最初幾年的大腦發(fā)展經(jīng)驗密切相關(guān)。可見，學(xué)前教育具有很強的外部效應(yīng)，不僅個體和家庭，其他社會成員也會從中受益，國家、社會是最大受益者。學(xué)前教育既不是“單位福利”，也不應(yīng)是“地方性、群眾性”福利事業(yè)，而是關(guān)系到社會整體、長遠(yuǎn)發(fā)展的公益性事業(yè)。

當(dāng)前我國學(xué)前教育體制改革應(yīng)基于這一新的基本定位而確定其今后的改革方向和基本框架：首先，應(yīng)明確學(xué)前教育的公益性質(zhì)，將學(xué)前教育作為社會公益性事業(yè)納入政府公共服務(wù)體系，加大公共財政對學(xué)前教育的投入力度。一直以來，學(xué)前教育的公益性未受到應(yīng)有的重視，這導(dǎo)致政府職責(zé)不明確，政府對學(xué)前教育的財政投入長期嚴(yán)重偏低。自1993年學(xué)前教育經(jīng)費占教育經(jīng)費的比例首次突破1％達(dá)到1.3％以后，近十幾年來一直停留在這一水平上，遠(yuǎn)低于其他各級各類教育投入所占的比例。政府對學(xué)前教育投入總量過低是制約學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的首要因素。通過立法明確學(xué)前教育的公益性，將學(xué)前教育納入政府公共服務(wù)體系，提高公共財政對學(xué)前教育投入的保障力度是促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)；其次，應(yīng)建立學(xué)前教育成本分擔(dān)機制，根據(jù)“誰受益、誰付費”的原則，明確政府與家庭的分擔(dān)比例。在西方發(fā)達(dá)國家，政府承擔(dān)幼兒教育事業(yè)成本的比例一般在80％左右，且中央政府占有一定的份額。例如，挪威國會1988年決定由中央政府、地方政府及父母共同分?jǐn)偣搅⒂變簣@費用，分擔(dān)比例為4:3:3。瑞典1990年以來幼教費用負(fù)擔(dān)比例一直是中央政府45％，地方政府45％，家長僅需負(fù)擔(dān)10％。美國除各州政府對學(xué)前教育進(jìn)行投入外，聯(lián)邦政府每年對學(xué)前教育的拔款累計達(dá)到150億美元左右。而當(dāng)前在我國，學(xué)前教育費用主要由家庭承擔(dān)，政府財政投入很少，根據(jù)教育部2000年全國教育經(jīng)費統(tǒng)計資料顯示，2000年國家財政性經(jīng)費僅占幼兒園教育經(jīng)費總支出的7.3％左右，且各級政府之間分擔(dān)比例不合理，縣級以上政府投入很少，投入責(zé)任主要由財力最弱的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府承擔(dān)。建立適應(yīng)公益性事業(yè)性質(zhì)定位的學(xué)前教育投入體制，迫切需要根據(jù)現(xiàn)階段政府的財力及不同階層家長經(jīng)濟承受能力來確定家庭與政府之間以及各級政府之間合理、可行的分擔(dān)比例；第三，政府的財政投入應(yīng)以維護(hù)公平為基本導(dǎo)向，重點向農(nóng)村及城市低收入群體傾斜。當(dāng)前學(xué)前教育仍是城市中心的投入模式，且國家在義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育、高中教育階段均建立起了家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的助學(xué)金制度，唯獨學(xué)前教育階段未建立相應(yīng)制度，這導(dǎo)致處于不利成長環(huán)境中的最柔弱最需要幫助的幼兒反而最被忽視的現(xiàn)狀。因此，政府應(yīng)以公平為導(dǎo)向，構(gòu)建以農(nóng)村及城市低收入群體為重點的投入模式，建立困難家庭幼兒的資助體系，保障基本的入學(xué)機會公平；第四，應(yīng)根據(jù)學(xué)前教育的重新定位，明確幼兒教師公益性事業(yè)單位從業(yè)人員身份。當(dāng)前，幼兒教師身份不明的問題十分嚴(yán)重，尤其是企、事業(yè)單位轉(zhuǎn)制園教師和農(nóng)村集體辦園教師的身份定位問題一直未得到較好的解決，教師基本權(quán)益得不到保障，優(yōu)秀教師大量流失，這種狀況直接造成幼兒教師隊伍不穩(wěn)定，整體素質(zhì)下滑，進(jìn)而嚴(yán)重影響了學(xué)前教育質(zhì)量提高。公益性是學(xué)前教育的根本屬性，應(yīng)據(jù)此來確定幼兒教師身份，明確其應(yīng)享有的權(quán)利，并制定相應(yīng)配套政策，以切實保障幼兒教師的權(quán)利。