行政體制轉型與經濟發展方式轉變

關鍵詞： 行政體制；經濟發展方式；轉型；轉變

摘 要： 以行政體制轉型促經濟發展方式轉變，政府經濟職能必須由“越位\"處“退位”，從無限政府轉為有限政府，履行好經濟調節職能；政府宏觀調控職能必須變“弱位”為“強位”，從全能政府轉為責任政府，履行好市場監管的職責；政府社會管理職能必須變“缺位”為“到位”，從管制政府轉為服務政府，加強公共服務；政府四個職能的“錯位”考核必須“正位”，從人治政府轉為法治政府，樹立和落實正確的政績觀，使我國真正走上創新驅動、內生增長的又好又快的發展軌道。

中圖分類號： F045.51; D616 文獻標志碼： A 文章編號： 10012435(2010)060621 05

Transition of Administrative System and Transformation of Economic Development Mode

WANG Qingsong (AnhuiAdministration Institute，Hefei 230036，China)

Key words: administrative system; economic development mode; transition; transformation

Abstract: The transition of administrative system can promote the transformation of economic development mode. The functions of the government’s economic growth should “retreat” from “abdication”， change from from limitless government to limited government， and fulfill its function of economic adjustment.The government’s macrocontrol functions should change its position from “inferior to “superior”， from almighty government to responsible one， and fulfill its function of market supervision. The government’s function of social management should change its role from \"absence” to “presence”and from control to service to strengthen public service.The government’s four functions should correct assessment from “dislocation”to “normal position”， from a government of men to a government of law， establish and implement a correct view of achievements， and make our country go on a developing road of innovationdriving and endogenous growth.

“十二五”期間我國要以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，為全面建成小康社會打下具有決定性意義的基礎。現行的行政管理體制與經濟發展方式轉變不相適應，貫徹中共十七屆五中全會關于加快轉變經濟發展方式必須貫穿經濟社會發展全過程和各領域的要求，發展觀轉變要拓展到深化行政管理體制改革，以行政體制轉型促經濟發展方式轉變。

一

自20世紀80年代起，我們黨和國家就提出經濟增長要從粗放經營為主轉上集約經營為主的軌道，多年來，推進經濟發展方式轉變取得一定成效，但總體上仍呈粗放狀態。一些地方仍是“GDP崇拜”、重速度輕效益、重財富增長輕民生投入^［1］。為什么我國經濟發展方式轉變長期滯后？有人說，這是傳統的發展觀與發展思路造成的；有人認為，這是因為市場經濟改革不到位；還有人以為，經濟發展方式轉變滯后需要從市場、政府和財稅制度安排等方面分析^［2］。我們認為，經濟基礎與上層建筑的矛盾運動表明，行政體制改革不力是經濟發展方式轉變不力的深層背景。具體說來，粗放型經濟增長方式難以轉變的第一個行政體制原因是政府經濟職能“越位”。轉變發展觀與行政體制轉型，政府經濟增長職能必須從“越位”處“退位”，從無限政府轉為有限政府，履行好經濟調節職能，促進經濟發展方式轉變。

長期以來，我國經濟發展中存在著投資結構不合理、經濟增長方式粗放、盲目擴張、低水平重復建設等突出矛盾和問題。產生這個問題根本原因之一在于行政管理體制上政府權力無限，全能政府承擔了許多不應承擔的職能，在主導經濟建設中職能越位，政府與企業不分，政府變相經營企業和公司，承擔應屬于企業的經營管理責任；政府與市場不分，直接包攬本可通過市場提供的私人產品的生產供應；政府投資決策機制不規范、投資責任追究制度不健全，決策者不對投資決策的結果負責。1978年以來，為轉變經濟增長方式，要求政企分開、政府與市場分開，建構自主經營、自負盈虧的獨立法人實體和市場體系。但實踐證明，沒有行政管理體制改革相配套，經濟增長方式轉變難以奏效。1986年6月28日鄧小平在中央政治局常委會上指出：“你提倡放權，他那里收權，你有什么辦法？從這個角度來講，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革。”^［3］行政管理體制改革，“越位”的政府職能必須“退位”，把一些原由政府承擔的職能還給企業與市場。

改革開放雖然已過去30多年，但有些政府部門和管理者仍習慣于計劃經濟時代的做法，代替市場去配置與私人產品相關的資源。當前我國經濟增長在很大程度上還是靠投資拉動，而投資主要是政府主導的，政府經常直接干預經濟活動，這在近兩年應對國際金融危機沖擊過程中表現突出。為保持經濟平穩較快發展，中央果斷實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，兩年內安排4萬億元強力啟動內需，宏觀調控出手快、出拳重、措施準、見效快，這是充分發揮我國社會主義制度決策高效、組織有力、集中力量辦大事的優勢的成果。但有些地方政府無暇顧及科學發展，只顧增速度而不顧調結構，為了保增長而把那些已經或準備淘汰的落后產能再重新扶持上馬，或不顧其資源稟賦、環境容量等亂上項目，強化了傳統經濟增長方式，也凸現了全能型政府的弊端；而過多的項目審批、繁雜的審批程序，妨礙了市場對資源配置發揮基礎性作用。由于對政府在市場經濟中的作用認識不到位，一些地方政府仍然充當了市場主體的角色，政府在投資領域行政干預呈上升的趨勢。一些政府官員把自己當成企業發展和招商引資的當家人和主角，包辦企業投資決策，干預企業正常的生產經營活動^［4］。

社會經濟健康發展，既需要市場“無形之手”調節，也需要政府“有形之手”調控，政府的經濟職能不能削弱，更不能放棄。面對國際金融危機，我國政府的有力調控保證了經濟的持續平穩較快發展，是有形之手發揮作用的有力證明。現在的問題是政府有形之手不能干預過重，政府不能仍是投資的主體。深化行政管理體制改革，必須鞏固中共十四大以來政府職能轉變的成果，適當收縮政府權能，把政府不該承擔的職能轉移出去，把不該由政府管理的生產經營權和投資決策權交給企業，使企業成為經濟發展方式轉變的主體。在后危機時代，必須落實科學發展觀，進一步減少政府對資源的直接配置，弱化政府對微觀經濟的直接干預，形成公開、公平、公正的市場競爭環境，推動經濟發展方式轉變。

二

科學發展觀的基本要求是全面協調可持續發展，建設社會主義市場經濟必須正確處理企業、市場、政府的關系。1987年中共十三大提出政府調控市場、市場引導企業的方針，1992年中共十四大明確市場監管的政府職能。轉變發展觀與經濟發展方式，政府對市場經濟既不能無所不管也不能放任自流，而要運用市場經濟規律，加強宏觀調控。我國粗放型經濟增長方式難以轉變的第二個行政體制原因是政府市場監管職能“弱位”。轉變發展觀與行政體制轉型，政府宏觀調控職能必須變“弱位”為“強位”，從全能政府轉為責任政府，切實履行好市場監管的職責，促進經濟發展方式轉變。

國家富強要走發展市場經濟的道路，但市場化改革離不開強有力的政府宏觀調控。發達國家在市場經濟初期曾提出政府是自由市場“守夜人”的觀點。馬克思早就批判了資本主義市場經濟無政府狀態，闡述了計劃手段對于社會主義經濟調節的重要性。凱恩斯也提出政府要干預自由市場。市場本身具有局限性，市場經濟的正常運行離不開政府的宏觀調控。在發展社會主義市場經濟的過程中，政府應擔負維護市場經濟秩序、法律強制與道德約束形成文化認同等職能，運用經濟手段、法律手段而較少使用行政手段，加強市場監管，建立與維護市場秩序，彌補市場功能不足，克服市場調節偏差。

改革開放以來，我國行政管理體制經過多次改革，以間接管理手段為主的宏觀調控體系框架初步形成，市場體系基本建立，政府發揮對市場的培育、規范和監管功能，依靠行政審批進行管理的模式正在轉變；但市場體系與市場秩序建設有一個過程，市場監管仍是我國政府職能的薄弱環節。現在市場秩序依然存在著很多問題。例如，偷稅騙稅、商業欺詐、財務失真、違反財經紀律等行為時有發生，假冒偽劣商品、文化市場混亂、食品安全、工程質量低劣等比較突出，對安全生產、職工勞動保護、知識產權保護等存在問題，這些都表明，政府的市場監管力度不夠，政府市場監管的職能還不到位。政府應該成為市場主體的服務者、制度保障者、良好市場環境營造者和維護者，必須在加強市場監管、加大力度整頓和規范市場經濟秩序上顯示出政府的強位。

市場經濟自身具有的優化資源配置功能與加快經濟發展方式轉變的要求是一致的^［5］。改革開放以來，我國逐步推動市場形成價格改革，但政府在推動資源性產品價格和要素市場改革力度不大，進度不快，因擔心社會穩定而在資源性產品價格調整上顯得過于謹慎和弱位，資源性產品價格偏低導致資源配置效率低下和粗放型增長。加快經濟發展方式轉變，必須遵循市場經濟規律特別是合理的價格機制，有效地引導資源要素向高效益領域配置，促進資源的節約和集約利用，保護生態環境。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》提出，理順煤、電、油、氣、水、礦產等資源類產品價格關系，完善重要商品、服務、要素價格形成機制。健全土地、資本、勞動力、技術、信息等要素市場，加快社會信用體系建設，完善市場法規和監管體制，規范市場秩序^［6］。這就要求政府深化資源性產品價格和要素市場改革，對反映市場供求信息的市場價格形成機制進行強位監管，通過資源和環境的市場價格形成機制推進社會的節能減排，制定環境污染的價格補償機制，提高行業或企業投資的環境標準進入門檻，提高環境排放污染的收費標準，推動行業或企業乃至整個經濟發展方式的轉變。

三

傳統發展觀的突出問題是重經濟建設輕社會建設，這既與經濟基礎薄弱、缺乏社會建設條件有關，也與對政府社會建設職能滯后相關。我國粗放型經濟增長方式難以轉變的第三個行政體制原因正是政府社會管理和公共服務職能“缺位”。轉變發展觀與行政體制轉型，政府社會管理職能必須變“缺位”為“到位”，從管制政府轉為服務政府，加強公共服務，促進經濟發展方式轉變。

有學者認為，農業經濟時代是權威行政，工業經濟時代是規制行政，知識經濟時代是服務行政。建設服務型政府是人類歷史發展的客觀要求和必然趨勢^［7］。但目前有些政府職能缺位，沒有提供本應由政府提供的公共產品與服務，某些公共領域甚至出現管理“真空”，公共產品供給同公共需求全面快速增長存在嚴重不足。應由政府提供的水利設施、生態環境保護和其他必要基礎設施的建設力度不夠，醫療、養老、失業、救濟以及其他社會保障服務的公共供給不足，應由各級政府提供的公共教育服務、公共衛生服務、城市公用事業服務等，不能滿足社會公共需要。

中共十一屆三中全會以來，黨和國家工作重點轉移，第一次政府職能轉變即由主要抓政治運動轉變到以經濟建設為中心，各級政府都凝心聚力抓經濟，一心一意謀發展，這才有改革開放30多年政府主導的經濟快速增長的巨大成就。然而地方政府由于承擔了過多的經濟建設職能，在偏重于經濟增長速度的政績考核制度下，不少地方政府官員忙于招商引資上項目，加上任期較短，投資往往集中在短期見效的項目上，有的甚至不惜引入嚴重污染環境的項目，而真正需要政府關注的教育、醫療、農業等領域卻投入不足^［8］。

老百姓的吃飯、穿衣、喝水等都是群眾生存、群眾生活最基本的需求。如果這些問題都沒有解決好，就是政府的缺位。如果食品不衛生，老百姓食物中毒，就是食品監督部門的缺位；如果社會治安不好，老百姓得不到安全保障，就是公安部門的缺位；如果城市臟亂差，沒有整潔舒適的生活環境，就是城管部門的缺位；如果網吧沒有禁止未成年人進入上網，對未成年人和整個社會造成傷害，就是文化部門和公安部門的缺位。

2000年以來我國政府在逐步建立市場經濟體制的過程中正由管制政府轉變到建設公共服務政府。第二次政府職能轉變即政府社會職能集中到滿足公共需求，把更多資源投入到公共服務領域，提供公共衛生、公共文化、科學技術、社會保障、體育休閑、基礎設施、環境保護等公共產品，以使社會發展更加均衡，給老百姓提供更好更多的公益性服務。

科學發展觀的核心是以人為本，其重大貢獻是從經濟政治文化建設“三位一體”轉向經濟政治文化社會建設“四位一體”，科學發展觀要求的行政體制改革要以建設效能政府服務政府為目標，即更加重視公共服務職能，政府功能要從缺位轉向到位，要加強公共事業建設^［9］。胡錦濤2010年9月16日在第五屆亞太經合組織人力資源開發部長級會議上倡導“包容性增長”，對科學發展觀做出新概括。他指出，實現包容性增長，根本目的是讓經濟發展成果惠及所有人群，在可持續發展中實現經濟社會協調發展^［10］。“包容性增長”的核心是保障和改善民生。實現包容性增長，實際上是要求服務型政府把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點。

中共十七屆五中全會強調，完善保障和改善民生的制度安排，把促進就業放在經濟社會發展優先位置，加快發展各項社會事業，推進基本公共服務均等化，加大收入分配調節力度，堅定不移走共同富裕道路，使發展成果惠及全體人民。服務型政府著力于“包容性增長”， 完善保障和改善民生的制度安排，就是社會管理和公共服務職能“到位”，就是以行政管理體制改革促進經濟發展方式轉變。

四

科學發展觀的精神實質是樹立正確的政績觀，通過“五個統籌”實現經濟社會又好又快的發展。過去我們對經濟社會統籌發展重視不夠，對政府社會管理和公共服務狀況該考核的未考核，對單純GDP指標不該片面考核的強化考核，“錯位”的政府職能考核是導致粗放型經濟增長方式難以轉變的第四個行政體制原因。轉變發展觀與行政體制轉型，政府四個職能的“錯位”考核必須“正位”，從人治政府轉為法治政府，樹立和落實正確的政績觀，促進經濟發展方式轉變。

羅斯托把人類社會發展分為傳統社會階段、起飛準備階段、起飛階段、成熟階段、高額群眾消費階段、追求生活質量階段；與起飛階段后進入成熟、高額群眾消費、追求生活質量等階段相對應，政府的活動分為致力于保證國家生存、致力于物質資源的動員或社會經濟基礎的發展、致力于社會福利和消費品的提供三個階段。如果混淆了這種對應性，政府職能就是“亂位”。在現階段，社會性政府產品或者公共產品的生產與提供已經成為政府職能的主體^［11］。當前我國已進入全面建設小康社會的階段，相當于經濟成長的追求生活質量階段，政府應擔負起在基本公共服務方面的主體地位和主導作用。我國社會事業的發展相對滯后，投入不足，公共產品供給短缺，公共服務能力不強。農民工子女異地上學難，醫療衛生資源配置不合理，農民的文化生活不豐富。政府應轉向發展社會事業，重視公共服務，保障和改善民生，提高居民收入水平。

政府是公共權力載體，是公共利益的代表者，理應成為社會公共利益的代表和社會秩序的維護者，不應當追求自身的利益。政府在制定政策、實施管理、提供服務中，都應從公共性角度來考慮。政府部門與公共利益“爭利”就是“錯位”。在政府管理中，需要創造政績，創造政績是為了發展，為了造福人民。但一些地方單純追求經濟增長速度，搞形象政績工程，為發展而發展。有些政府為什么不管該管的事，為什么管不該管的事，說到底是為了部門利益和領導人的所謂政績，陷入政績觀誤區。那種“只求本屆有政績、不給下屆留財富”和“一個人的政績，幾代人的包袱”的做法，不是政績，而是敗績。必須反對不計成本、不求效益的“發展”，反對以犧牲環境、生態效益的“發展”，反對忽視社會分析、犧牲后人發展的“發展”，在經濟社會可持續發展中創造出新的政績^［12］。只有落實科學發展觀，行政體制改革樹立正確的政績觀，以人為本，執政為民，著力推進民生工程建設，才能從根本上解決政府職能“錯位”。

建立對地方干部的科學規范的政績考核制度。應設計科學、規范、可量化的干部政績考核指標體系。不僅要有經濟增長速度指標，更要關注經濟增長的質量指標、社會效益指標和環保指標，對直接干預市場運轉或企業活動所造成的經濟損失必須承擔相應的責任。

中共十七屆五中全會強調，改革是加快轉變經濟發展方式的強大動力，必須以更大決心和勇氣全面推進各領域改革。推進行政體制改革，進一步轉變政府職能，消除經濟發展方式轉變的體制性、機制性障礙，才能為落實科學發展觀提供體制保障。轉變發展觀與行政體制轉型，統籌政府職能轉變的退位、強位、進位與正位，把政府主要職能切實轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來，把公共服務和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務，保增長與轉機制、調結構、重民生相統一，才能使我國真正走上創新驅動、內生增長的又好又快的發展軌道，推進中國特色社會主義偉大事業，奪取全面建設小康社會新勝利。

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［10］ 胡錦濤首提“包容性增長”概念或寫入十二五規劃［J］.中國經濟周刊，2010928.

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責任編輯：陸廣品