皖江城市帶示范區產業承接的風險研究

關鍵詞： 皖江城市帶；產業承接；示范性；風險

摘 要： 從金融危機沖擊、承接產業選擇、區域合作、區域競爭、政府推動和國家戰略體現等方面，探析皖江城市帶承接產業轉移的風險。從樹立科學發展觀、改變考核方式和提高管理能力角度，提出化解風險的措施。

中圖分類號： F061.5 文獻標志碼： A 文章編號： 10012435(2010)060648 05

Risks of Industrial Undertaking in Wanjiang Urban Belt Demonstration Area

FANG Dachun (SchoolofEconomics， Anhui University of Technology， Ma’anshan Anhui 243002， China)

Key words: Wanjiang urban belt; industrial undertaking; demonstration risk

Abstract: Explore risks of industrial transferring in Wanjiang urban belt from financial crisis， industrial undertaking choices， regional cooperation， regional competition， government promoting and national strategy reflecting，etc. Put forward resolving measures based on establishing scientific concept of development， changing the assessment method and improving the management capacity.

2010年1月，國家批準設立皖江城市帶承接產業轉移示范區，通過大規模主動承接產業轉移，積極參與泛長三角區域發展分工，這無疑有利于安徽加快構建現代產業體系，轉變發展方式，推進經濟轉型，加速新型工業化和城鎮化進程，實現跨越式發展。^［1］但是，任何事件都有其兩面性，安徽省在產業轉移示范性承接過程中，也隱含風險。探析承接中可能存在的風險性，具有現實意義。

目前國內對產業承接中出現風險研究較少。鄧亦林、鐘建華、汪淼（2005）認為，產業轉移是轉移產業在轉出區和承接區之間動態博弈的過程，也是一個環境競爭、產業競爭、政策競爭、市場競爭及生產要素競爭的過程，產業承接具有風險。欠發達地區進行產業承接不能照搬照抄哪一種模式，而是應該在充分學習其成功經驗的基礎上，根據本地區的實際情況尋找一種適合自己的產業承接模式^［2］。王瑛（2006）指出，在比較優勢基礎上的國際分工， 越來越使發展中國家的產業陷入一種低水平發展的陷阱， 產業安全受到威脅^［3］。吳華清、黃志斌（2009）指出，經濟全球化背景下，產業轉移與承接會使發展中國家出現產業安全問題^［4］。謝麗霜（2009）指出，西部地區承接產業轉移需警惕產業梯度轉移風險^［5］。唐賢秋（2010）發現承接轉移的產業與環境保護之間、條塊分割行政體制下各地方利益之間、一些角色錯位的地方政府與企業之間存在利益沖突^［6］。這些風險在皖江城市帶承接產業轉移示范區或多或少也存在。本文主要從《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》中，探討皖江城市帶承接產業轉移風險的類型、根源和對策。

一、示范區產業承接的風險

本文主要從未來不確定性和損失的不確定性兩方面定義在產業承接中出現風險。

（一）國內外環境巨變增加未來不確定風險

我國東部沿海地區受要素成本持續上升、資源環境壓力明顯加大等因素的影響，迫切需要加快經濟轉型，推動結構升級，促進產業轉移。示范區設立立足于國內外產業升級，國際國內產業分工加速調整，產業跨區域轉移日益明顯宏觀背景下。然而2008年金融危機沖擊，減緩國內外產業轉移的步伐，如表1，2008年后安徽省利用外資增長速度大大降低。

這場金融危機不僅減速國際資金向安徽轉移，而且對國內產業轉移格局進行了重新調整。金融危機對沿海省份沖擊，不僅推遲產業升級，減緩產業轉移，也促使發達省份對產業結構進行重新布局。如廣東省出臺了一系列政策，在未來5年內，安排400余億元資金扶持引導“珠三角”企業向粵北山區和兩翼進行勞動力和資本的“雙轉移”，廣東保護性產業轉移政策對準備內移企業尤其是大型企業、高新技術企業構成了一道屏障。江蘇、浙江和福建也明確支持產業向本省欠發達地區轉移，在省內實現區域協調發展。除此之外，越南、印度、泰國等，在開放政策的推行下，土地成本、勞動力成本、開放意識等方面也頗具吸引力，對國際產業轉移吸引力更強。例如：越南2006年～2010年吸引外資總額達到1350億美元，超出計劃2.4倍。這些因素遲滯國內外產業向皖江城市帶示范區的轉移步伐，加之金融危機沖擊滯后性，增加未來風險性。

（二）示范區承接產業選擇的風險

安徽省指出，示范區建設必須立足于可持續發展，走資源消耗低、環境污染少、科技含量高、人力資源得到充分利用的新型工業化道路。通過加強資源集約節約利用，環境保護，實現經濟社會與生態建設協調發展，嚴禁國家明令淘汰的高耗能、高排放的落后生產能力轉入，大力發展循環經濟和低碳經濟，堅決不要浪費資源的增長、不要犧牲環境的發展，歸納為在產業承接時要選商、選擇產業，改變以往“撿到籃子里的都是菜”承接模式。希望通過產業承接，發展現代制造業、高新技術產業，培育一批在國內外具有較強競爭力的優勢產業和高新技術產業集群。但是這些產業目前還不是轉移的重點，對于皖江城市帶相對落后地區來說，可能出現承接產業較少，甚至無產業承接局面。在目前經濟考核體制和產業拉動經濟發展模式下，地方政府可能出現違背示范區承接原則，追求承接產業數量的情況。

皖江城市帶具有左右逢源的區位優勢，環境容量也較大，示范區同時享受國家和省一系列政策支持和優惠。這些優勢更加吸引一些高耗能、高排放企業落戶到示范區的縣級開發區。特別對于有些因高耗能和高排放導致其利潤空間較小，只有靠國家優惠政策來維持其經營的企業，入駐示范區是其唯一的選擇。示范區批準后，皖江城市帶地區市縣（區）紛紛擴大、升級或者新建開發園（區），開發區面積的擴大，也需要一些企業入駐，增加園區企業人氣，完成示范區規劃時設定的經濟指標。在內外兩方面因素作用下，示范區承接“高污染、高排放、高消耗產業”企業概率增加，風險加大。示范區內一些縣級政府為了一些大項目落戶本地，常常采取“大開綠燈、全力支持、特事特辦、急事急辦”的原則，全程服務，讓一些“三高”企業順利進入。

政府在選擇產業存在鎖定風險。經濟學中有鎖定效應原理，事物的發展過程對前期道路和規則的選擇有依賴性，一旦選擇了某種道路、確定某種規則就很難改變。政府在對產業選擇時也存在鎖定效應，如果前期對產業選擇失誤，可能會繼續走下去，依靠規模經濟效益來消除其負外部性，累積其未來風險。如示范區某縣，在產業選擇時，前期以化工產業作為引進重點。為了使其實現循環經濟，必須引進更多上下游化工企業，或者引進同類企業，減少單個企業治污成本。如目前和縣省級化工工業園就進入路徑鎖定效應，需要再引進更多化工產業（企業），規避目前環境污染風險，增加未來風險。

實際上，產業承接中產生環境問題有其深刻的經濟學根源，無論是國際產業轉移還是區際產業轉移，轉移的主體都是企業，而企業投資區位選擇主要考慮的是成本。這種成本，除了直接的生產費用之外，至少還應包括因環境外部性內在化而由企業承擔的那部分開支。根據庇古模型，環境外部性內在化過程也就是“邊際私人凈產值”不斷趨近“邊際社會凈產值”的過程，其實質是讓生產污染的企業而不是社會或他人來承擔相應的污染治理費用。因此，在一定程度上，環境外部性內在化的過程也就是污染控制的實現過程。在經濟發展不同水平的區域之間，環境外部性內在化程度是有差異的，一般來說，欠發達區域要低于發達地區。這是因為欠發達地區面臨著巨大的脫貧致富壓力，公眾對企業的環境行為關注不多，另外，有些欠發達地區環境容量較大，自然資源的這種\"易得性\"容易讓人們感覺不到它的稀缺和寶貴，缺乏節約利用資源的內在動力。

（三）示范區城市競爭的“囚徒困境”風險

囚徒困境是博弈論的非零和博弈中具代表性的例子，主要內容是囚徒們如果彼此合作（不說實情）可為全體帶來最佳利益（無罪釋放），但在信息不明的情況下，出賣同伙可為自己帶來利益（縮短刑期），因此彼此出賣雖違反最佳共同利益，反而是自己最大利益所在，反映個人最佳選擇并非團體最佳選擇。但現實中也會頻繁出現類似情況，如皖江城市帶示范區之間不理性競爭，會損害整個示范區經濟利益。

適當的、理性的區域競爭有利于區域發展。張五常指出，以縣際競爭為代表的地區間競爭，是中國改革開放以來經濟迅猛發展的根本原因^［7］。區域間適當的競爭有利于資源合理配置，迫使區域政府提高工作效率，有利于競爭區域獲得更多的競爭剩余。從耗散結構理論來看，競爭是為區域引進負熵，從而使區域經濟系統具有耗散結構，也就是適當競爭是區域的源頭活水，確保區域系統進入相對有序。

從區域空間一體化視角來看，目前皖江示范區整體空間一體化格局還沒形成，每個城市為了獲得區域的極化效應（回流效應），都希望成為示范區經濟中心（極點），城市之間競爭日趨激烈。另外，皖江城市之間因地域相近，產業結構相似，工業化發展階段相同等諸多類似特點，導致城市之間在承接產業轉移時，競爭又不可避免。為了多承接轉移產業，城市之間可能出現以零稅收，財政補貼等不正當競爭手段作為吸引產業轉移的條件，也會出現降低承接標準，承接大量以新的面孔出現的“三高”（高污染、高排放、高能耗）企業。這些行為，不僅損害某一個城市，也導致整個示范區不能形成具有差異性、特色性的產業體系。產業結構高度同構現象說明皖江城市帶城市之間協調機制并不健全，如果今后競爭還沒有有效機制規范，終將導致“囚徒困境”產生。

（四）區域合作發展的風險

在示范區規劃中明確指出，示范區是合作發展的先行區，創新合作機制，深化與長三角分工合作，在設施對接、園區共建、信息互通等方面率先突破，在利益分配機制等方面先行探索，在更大范圍內實現資源優化配置，加快與長三角一體化步伐，把示范區建成長三角產業拓展優選區，形成與長三角地區優勢互補、分工合理、共同發展的產業格局。合作的核心是利益如何合理分配，產業如何協調。

國內產業分工導致欠發達地區呈現兩大特點：一是產業結構以勞動密集型和資源密集型產業為主導；二是在產業內部分工，處于加工低端。產業分工存在微笑型曲線，在這個曲線中，一頭是研發、設計包括制定技術標準等，另一頭是品牌、銷售和服務，中間的是加工生產。產業鏈兩頭利潤率很高，中間段的加工生產利潤很低。從國家整體角度來說，這種分工格局有利于避免各地產業同構，相互競爭，有利于規模經濟培育與發展。然而，這種分工格局對欠發達地區是有風險的，表現在產業沒有核心競爭力，長期依附于發達地區，在區域合作對話中失去話語權，陷入比較優勢陷阱，經濟利益得不到保障，利潤并有逐步降低可能。

目前，皖江城市帶只有合肥和馬鞍山在2010年3月成為長三角城市群成員，其他城市沒有機會與長三角城市直接對話，在區域合作發展過程中，利益如何分配完全處于被動局面。皖江城市帶產業承接示范區，肩負著國家產業布局戰略，定位之一是全國重要的制造業基地。皖江城市如果不能提高制造業的核心競爭力，如果國家不能協調好區域合作利益再分配，很有可能進入“不合作很難發展，合作又再難發展”的困境中，區際間合作發展充滿風險。

（五）政府推動的風險

市場導向，政府推動是示范區建設首要原則。把承接產業轉移與引導資源優化配置結合起來，遵循市場規律，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，突出企業主體地位；加強規劃引導，支持先行先試，強化政策扶持，建立完善產業轉移推進機制，促進各類企業及要素資源向示范區有序轉移。

示范區前期建設主要是通過政府制定一系列產業政策來推動，從示范區設立到規劃，再到政策支撐等方面，體現政府在示范區中起了主導作用。如果后期政府作用繼續擴大，必然產生風險，忽視了經濟活動的主體是企業。產業轉移、升級和優化主要機制是市場，而不是靠產業政策推動，產業政策具有一定局限性。產業政策作用的局限性之所以會存在，其原因主要在于：第一，產業政策作用的局限根源于政府能力有限性。現代社會信息量越來越大，信息變化越來越快，不管多么全知全能的政府，都不可能及時獲取瞬息萬變的各種市場信息。即使能獲取所需的全部信息，其成本幾乎是無限大的。在市場機制下，激勵是通過市場交易回報進行的，約束是通過競爭和產權來實施的。政府面對無數個市場競爭主體，幾乎不可能實施有效的激勵和約束，因為交易成本和監督成本十分巨大。第二，產業政策作用的局限還由于地方利益障礙的存在。作為地方利益的代表，地方政府有著自己的產業發展目標，只有當中央政府與地方利益目標的追求一致時，地方的產業政策內容才會體現中央的產業發展意圖；在地方利益的驅使下，地方政府不斷放大自己對經濟的干預作用，對中央政府的產業政策“靈活變通”，導致中央政策經常走樣。第三，政府干預容易導致腐敗。

皖江城市帶示范區建設肩負國家戰略，政府推動是其必然，涉及到中央、省、市和縣四級政府。在我國，政府是本地區利益的集中代表者，為了獲取本地利益最大化，政府之間博弈必然存在，而且是多方多層次博弈，可能難以取得最優收益，甚至會出現最大化地方收益，最小化或者損害國家、省利益。皖江示范區戰略意義重大，國家和安徽省對示范區城市政府要求必然提高，加上產業轉移與承接的緊迫性，示范區內城市政府推動有可能出現只顧眼前利益，忽視經濟可持續發展。

可見，政府通過產業政策實施推動經濟發展具有風險，上下級政府之間博弈可能使示范區戰略未能取得預期效果，產業轉移與承接的緊迫性需要政府快速推動，導致眼前利益與長遠利益不協調，政府推動蘊含多重風險。

（六）示范區的國家戰略風險

示范區設立，不僅為安徽省經濟跨越發展提供機遇，更主要肩負探索中西部地區承接產業轉移的新途徑和新模式，體現了國家戰略目的。如果在示范區建設中僅以皖江城市產業承接數量多少或者經濟發展水平是否成為中部地區崛起的重要增長極作為示范區考核標準，忽視示范區作為科學發展的試驗區，那么示范區設立國家戰略意圖實現程度會大大降低。

在示范區規劃中明確指出，示范區是科學發展的試驗區，肩負五種目的探索，即探索產業承接與自主創新統籌發展新思路、探索區域聯動發展新機制、探索經濟社會協調發展新途徑、探索城鄉統籌發展新模式、探索體制改革新舉措。這五種探索涉及內容較多，難度較大，又難以從定量指標角度衡量，可能被政府有關部門忽視。既然是探索，必然存在風險，又導致政府不愿意去冒風險去探索。從主觀方面來說，示范區國家戰略的實現具有風險。

另外，就是示范區各市政府愿意進行科學發展試驗區五種探索，能否善于發現問題，總結經驗也是關鍵。皖江城市帶與中西部其他地區有各自不同點，成功經驗也不能完全復制，只有提煉出內在規律性才是重點。因國內外環境不同，區域利益協調格局不同，產業轉移，能否從示范區產業承接中提煉出可以指導中西部今后大規模承接產業機理，有一定難度。從客觀方面來說，示范區國家戰略的實現也有風險。

二、風險化解的對策

（一）樹立科學的發展觀和政績觀，走包容性增長道路

所謂政績觀，是干部對如何履行職責去追求何種政績的根本認識和態度。政績觀不僅決定著領導干部的人生追求和執政行為，而且也影響著一個地方的經濟社會發展。如果領導干部重視自己的“政績”、在產業承接時會片面追求GDP，缺乏統籌考慮和戰略眼光，為了局部利益損害整體利益，為了眼前利益犧牲長遠利益，把本地區經濟發展壓力推后，矛盾積壓，為了自己在任時的政績，根本原因是沒有樹立科學發展觀。堅持科學發展觀，有利于樹立正確政績觀。以人為本是科學發展觀的核心，把群眾利益作為追求政績的第一考慮，把群眾呼聲作為創造政績的第一動力，把群眾滿意作為評判政績的第一標準。全面協調可持續是科學發展觀的基本要求，把單純追求經濟增長的片面政績觀，轉變為實現經濟社會全面發展的政績觀；把單純追求局部利益的狹隘政績觀，轉變為全局協調發展的政績觀；把單純追求眼前發展的政績觀，轉變為可持續發展的政績觀。示范區大部分風險來自于局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益，經濟效益和生態效益，個人利益和國家利益之間沖突，如果產業轉移地和承接地領導干部能夠樹立科學發展觀，樹立正確政績觀，風險是能夠化解的。

胡錦濤一年中在兩次國際公開場合提出了經濟發展要堅持走“包容性增長”道路，也為承接產業轉移與承接指明了方向。“包容性增長”含義比較廣泛，其中一個重要方面是經濟增長必須走經濟和社會協調發展、可持續發展，而不是單純追求經濟增長，國家（地區）之間只有攜手共進、包容發展，才能互惠互利，實現共贏。這為產業轉移與承接地各級政府如何樹立科學發展觀和正確政績觀指明了方向，特別是產業轉移地區政府有義務樹立包容心態，主動與產業承接地政府進行產業對接，而不是把自己不需要或者淘汰產業（企業）轉移到欠發達地區，甚至在轉移出去時對這些企業進行包裝，讓其擁有高新技術企業和環保企業等光環，使其能享受優惠條件進入示范區。對于承接產業轉移示范區來說，要堅持相互包容心態，彼此合作，錯位發展，避免不正當競爭，堅持示范區整體一盤棋心態。對于示范區政府領導來說，在目前政績考核體系下，要有包容心態看待自己目前得失與本地區未來發展之間關系，堅持走包容性增長道路。

（二）改變官員政績考核方式，構建區域一體化考核機制

“包容性增長”將是我國經濟發展重要指導思想，要實現 “包容性增長”，必須調整官員政績的考核方式，也就是在經濟發展中去GDP化。政府政績好壞，官員能否升遷，全系于GDP，GDP增長快，不好也好；GDP增長慢，好也不好。這樣去考核政府政績，官員當然只會關注本地區GDP相對增速，而消極應對民生問題，不可能考慮地區發展快慢，甚至會減緩其他地區，特別是相鄰地區的GDP增速。建立一套科學統籌發展考核指標代替GDP是關鍵。經過改革開放30年來發展，我國經濟社會發展進入第二次轉型（遲福林等學者提出）時期，可以從區域一體化、民生和可持續發展等方面構建新的考核指標代替GDP。

在產業轉移與承接中要建立區域一體化考核體系，促進產業轉移在市場規律下，使資源得到最優配置。產業轉移與承接不僅僅是企業自身的事，也涉及到兩地政府之間利益。產業轉移過程中，通常認為對承接地來說，有利于經濟發展，但對產業輸出地來說，看法就比較復雜。特別是在現行財稅制度以及地方政府考核評價體系之下，盡管東部沿海地區迫切需要將傳統的高耗能、低效益的企業轉移出去，從而獲得產業轉型升級的空間，但一些地方出于短期利益的考慮，對企業外遷往往并不鼓勵，主要擔心有：一是大量建設資金外流、稅源流失、財政收入減少；二是產業轉移可能會出現短期產業\"空心化\"問題；三是短期內會影響當地的就業。另外，示范區內部城市之間，在主導產業、支柱產業和新興產業選擇時，沒有考慮示范區整體效益，可能導致產業同構化現象。這些主要是各個地區僅從本地利益出發，缺乏區域統籌精神所致。如何在產業示范性承接中樹立科學發展，光靠理論教育是不夠的，關鍵要建立一套有效考核機制。示范區建設不僅僅關系到安徽省利益，也關系到國家戰略利益，需要長三角等發達地區積極主動參與。對發達地區經濟考核不僅僅局限于本地區經濟指標，也要關注其對外輻射經濟指標，并把其納入政府和領導干部考核內容；對示范區內部城市來說，不僅僅關注其自身發展質量與速度，也要把其對周圍地區擴散效應納入考核指標。因此，建議國家和省設立區域一體化協調委員會，辦公室設在國家和省發改委，國家統計局和安徽省統計局應增加區域外溢和一體化統計指標，以此作為考核依據。具體在對皖江示范區來說，把上海、江蘇和浙江對安徽省產業轉移和經濟輻射程度作為一項主要考核依據；在安徽省內增加皖江示范區相連城市經濟發展快慢作為主要領導干部考核內容，在經濟利益分配時也優先考慮相連城市。

（三）提高政府管理能力水平，把握政府調控力度

在產業承接過程中面臨許多矛盾，如經濟發展的質與量，眼前與未來，速度與內涵，經濟效益與生態效益，區域內與區域間利益等等；在產業政策實施中，也存在主導產業選擇，新興產業培育重點選擇，產業布局決策等；在產業發展戰略選擇時是否立足于比較優勢，是采取依附戰略還是趕超戰略；在產業自主能力創新上如何動態選擇原始創新、集成創新和在引進消化基礎上的再創新三種模式。這些都是在產業示范性承接中面臨的主要問題，但這些也是難點，目前沒有規律可利用，在中西部地區沒有成功經驗可參考，需要在示范區建設過程中探索。國內外經濟環境瞬息變化，區域經濟格局適時調整，導致產業承接的示范性的問題，很難借用其他地方成功經驗與模式，只能需要政府把握國內外經濟環境變化，考慮到本地區實際情況，適時決策，適時調整控，適時調控。這些體現了政府管理的復雜性和綜合性，在處理矛盾過程中還需要管理藝術性。示范區建設是一項系統工程，有充滿風險，只有提高政府管理水平，才能減少風險，化解風險。

皖江城市帶承接產業轉移示范區建設肩負著重大的國家戰略任務，是安徽省實現跨越式發展的助推器和引擎機。探析示范區建設過程中的風險，目的是為了理性地認識示范區建設的歷史機遇和風險存在的根源，早日化解風險，讓示范區成為合作發展的先行區、科學發展的試驗區、中部地區崛起的重要增長極和全國重要的先進制造業和現代服務業基地，達到預期戰略效果。

參考文獻：

［1］ 國家發展改革委員會.皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃［Z］.20100120.

［2］ 鄧亦林，鐘建華，汪淼.產業承接模式及欠發達地區產業承接的對策思考［J］.商場現代化，2005，（26）：313314.

［3］ 王瑛.論產業分工對產業安全的影響及對策［J］.北京理工大學學報：社科版，2006，（4）：4448.

［4］ 吳華清，黃志斌.價值鏈、產業轉移與國家產業安全［J］.國際商務，2009(5)：8389.

［5］ 謝麗霜.西部地區規避產業梯度轉移風險的對策研究［J］.經濟縱橫，2009，(5):4547.

［6］ 唐賢秋.廣西承接東部產業轉移中的倫理沖突及其協調［J］.廣西民族大學學報：哲學社會科學版，2010（1）：113116.

［7］ 張五常.中國的經濟制度［M］.北京：中信出版社，2010.

責任編輯：陸廣品