穩定農村土地承包應注意的幾大問題

黨和國家高度重視農村土地承包關系的長期穩定，從1984年中央確定“農村土地承包期一定15年不變”的政策(稱之為第一輪土地承包)到1993年中央明確“在原土地承包到期后再延長30年”的政策(稱之為第二輪土地承包)，從1998年黨的十五屆三中全會提出“要堅定不移地貫徹土地承包期再延長30年”的政策到2002年全國人大頒布實施《中華人民共和國農村土地承包法》，始終把穩定農村土地承包關系貫穿于農村改革、發展、穩定的全過程，并從政策上、法律上賦予了農民長期而有保障的土地承包經營權。20多年的實踐表明，農村土地承包關系的長期穩定，極大地發展了農村生產力，調動了農民的積極性，促進了農村經濟發展和社會穩定。當前，隨著農村稅費改革的不斷深化和各項惠農、支農政策的落實，農民承包土地和珍惜土地的愿望越來越強烈，種田的積極性也越來越高漲。如果農村土地承包關系不穩定，必然成為影響農村社會穩定的最大因素。

長期穩定農村土地承包關系，切實維護農民土地承包權益，應重點把握以下6個方面的問題。

關于享有農村土地承包經營權的人員問題

農村集體經濟組織成員

法律規定，農村集體經濟組織成員有權依法承包本集體經濟組織發包的農村土地。因此，嚴格界定農村集體經濟組織成員的資格是落實農村土地承包經營權的最基本的問題。

農村集體經濟組織成員是指戶口在本村的常住人員，包括在本村出生戶口未遷出的人員;與本村村民結婚戶口遷入本村的人員(包括男方到女方落戶的人員);本村村民依法領養且戶口遷入本村的人員;其他將戶口依法遷入本村，并經本集體經濟組織成員會議或村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意，接納為本集體經濟組織成員的人員。

但是，在農村社會生活中，一些擁有本村戶口的人員并不等同于村集體經濟組織成員。目前在城鎮周圍或發達的村莊出現的“空掛戶口”人員，無論戶口遷入時處于什么目的，由于他們不履行村民義務，那么，就不屬于該集體經濟組織成員，也就不享有農村土地承包經營權。對于過去因生活困難舉家外出，現在又遷回本村和村里招募的各種人才，將其戶口遷入本村時，必須取得村集體經濟組織2/3以上成員認可，接納為成員后，方可享有土地承包經營權。

特殊人群

戶口不在本村的人員。法律規定，解放軍、武警部隊的現役義務兵和符合國家有關規定的士官，高等院校、中等職業學校的在校學生，已注銷戶口的刑滿釋放回村的人員，只要原戶口在本村就享有農村土地承包經營權。對于承包期內，義務兵提干的、三級以上士官(國家安排工作)和高等院校畢業生，按理說不應該再享有土地承包經營權，是否應該收回已經取得的承包地，法律上沒有明確的規定。我認為，三級以上士官和高等院校畢業生在國家沒有安排工作或沒有找到固定工作、取得固定收入前，應該保留其農村土地承包經營權。今后能否繼續享有，應該按照承包方的意愿。

農村婦女。法律規定，由于婚嫁等原因遷入新居住地的婦女，新居住地應優先為其解決承包地。對于新居住地確實沒有土地可以安排，原居住地應保留其承包地。對于婦女喪偶或離婚仍在原居住地生活的，原居住地應保留其全部或一份承包地;如果不在原居住地生活而合法遷入其他地方的婦女，新居住地應優先為其解決承包地，在解決之前，原居住地不得收回其承包地。

將戶口遷入小城鎮的農民。法律規定，承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。在法律規定前，中央為了促進小城鎮發展，先后下發了中發[2000]11號文和國發[2001]6號文，提出對批準在小城鎮落戶的農民，可保留農村的承包地。因此，我們在處理這個問題時，可以這樣界定:凡2000年6月13日前將戶口遷入小城鎮的農民，村集體沒有收回承包地的，可以繼續享有土地承包經營權;已經收回的，不再享有。2000年6月13日后將戶口遷入小城鎮的農民，應當按照本人的意愿允許保留其承包地。這樣處理，有利于上級有關政策與土地承包政策相銜接。

花錢買城鎮戶口和按國家照顧政策將戶口遷入城鎮的人員。對于這部分人員，按理講不應該享有農村土地承包經營權。但是，如果這部分人員一直在原居住地生活，享受著與其他村民一樣的權利，承擔著一樣的義務，只要經本集體經濟組織2/3以上成員同意，可保留其農村土地承包經營權(如民辦教師轉公辦后，其家屬和子女農轉非，仍在農村生活)。這樣處理，主要基于對他們生活照顧上的考慮。

關于土地承包期限和承包方式的問題

法律規定，耕地的承包期為30年，草地的承包期為30年至50年，林地的承包期為30年至70年，特殊林木的林地承包期按國家有關規定執行。因此，這個期限是法律明確要求家庭承包應當達到的期限，必須在發包方和承包方簽訂的合同上予以確認。

農村土地承包的方式有兩種:一種是家庭承包，即將農村土地按照本村或本村村民小組集體經濟組織成員人數平均分配，發包到戶，也就是按戶承包、按人分地。一種是其他方式的承包，即將不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，通過招標、拍賣、公開協商等方式承包。這里需要說明，從農村土地承包法立法本意上講，“四荒”地、各類園地及其他零星地塊，只要能將其按人均分到戶承包的，就不能將它們劃歸不適宜家庭承包的土地，以確保農民的土地承包權益不受侵害。

關于承包期內不得調整承包地的問題

法律規定，承包期內，發包方不得調整承包地。對個別特殊情況確需調整承包地的，嚴格限定在個別農戶之間進行，同時規定了兩個最嚴格的限制條件:一是嚴格限定需要調整土地的對象，即只對因國家征收征用而失去土地，且放棄補償費，要求繼續承包土地的農戶和因自然災害嚴重損毀承包地的農戶。二是嚴格限定調整承包地的程序，即必須經過2/3以上成員或2/3以上村民代表同意，并報鄉鎮人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。因此，在承包期內，必須堅決遏制隨意調整農民承包地的問題，以確保農民承包面積、承包地塊的穩定。

關于承包期內不得收回承包地的問題

法律規定，承包期內，發包方不得收回承包地。對個別可以收回承包地的情形進行了嚴格規定:一是全家戶口遷入設區的市轉為城市居民的，二是承包方家庭成員全部死亡的，三是因結婚戶口遷入新居住地分得承包地的，四是承包方自愿將承包地交回村集體的。除此之外，不允許發包方收回農民的承包地。這里需要說明，根據有關法律規定，如果承包方棄耕撂荒承包地，發包方可以收回其承包地。如原承包方今后再主張要回承包地，應予支持，但因其有過錯責任，無權請求賠償。

特別注意的是，農村進行產業結構調整和發展適度規模經營，決不能采取行政命令的方式，強行調整和收回農民的承包地。要采取鼓勵和引導的方式進行產業結構調整，要堅持自愿、有償的原則，引導農民依法流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。

關于新增人口的土地承包問題

根據法律規定，對于新增人口需要補充的承包地，主要通過集體預留的機動地、集體依法開墾或復墾新增的土地、承包方依法自愿交回的土地、發包方依法收回的土地等渠道給予解決。這些土地由于是用于解決新增人口的承包用地，因此在未用于新增人口前，集體可以以其他方式向本集體經濟組織成員發包，承包期最長不得超過3年。如果村集體經濟組織沒有以上可以支配的土地，那么新增人口的承包土地問題暫時無法得到解決。中央多次指出:為避免承包地的頻繁變動，防止耕地規模不斷被細化，提倡在承包期內實行“增人不增地，減人不減地”的辦法。因此，今后出現人地矛盾，除采取法律規定的上述辦法解決外，可采取依法進行土地承包經營權流轉，將土地承包經營權流轉到需要的人手中;也可通過發展非農產業，轉移農村富余勞動力，從根本上減輕人口對土地的壓力。

關于二輪土地延包和農村土地承包法實施的銜接問題

《農村土地承包法》實施前，按照農村土地承包政策規定，全國普遍開展并完成了二輪土地延包工作，可以講，當時適用的政策規定與現行的法律規定是銜接的。如對于承包土地的人口問題，當時政策規定:承包土地的人口應是戶口在本村的常住人口。按計劃生育政策規定生育的子女、正在服役的義務兵、中高等專業學校在校生應作為承包土地人口;對于戶籍已外遷、死亡絕戶的、義務兵提干的、中高等專業學校學生已畢業分配工作的不作為承包土地人口;部分農轉非，其轉非者仍承擔村義務的，也應視為承包土地人口。這些政策規定，與法律規定是一致的。