基于利益相關者的高校腐敗治理研究

摘要:合理的利益相關關系是高校生存與發展的基礎，腐敗現象的出現嚴重破壞了這一生態關系。發展好、維護好各利益相關者合理利益關系和正當利益訴求是當前我國高校腐敗治理的關鍵。為此，應在完善決策機制，實現利益相關者共同參與的同時，著力健全利益相關者內外部監督體系，加強校園廉政文化建設，以期構建一個以權力制衡權力、讓權利監督權力的高校腐敗治理體系。

關鍵詞:高校腐敗;利益相關者;成因;治理

近年來，在我國高等教育事業蓬勃發展的同時，高校內的腐敗現象也日益嚴重，無論是在數量、程度還是范圍上均呈連年上升之勢。從一般意義上說，任何形式的高校腐敗都是因謀取個人或小團體的非正當利益而損害了高校內外各利益相關者的利益，破壞了高校合理的利益相關關系。基于利益相關者理論研討高校的腐敗治理，是推進現代大學反腐倡廉理論深化發展的客觀要求，而高校廉政建設的過程就是發展好、維護好高校利益相關者合理利益相關關系和正當利益訴求的過程，是實現高校人才庫、知識庫和孵化器使命的基本保證。

一、高校利益相關者分析

在現代經濟社會中，大學是一種典型的開放的利益相關者組織，不同利益相關者有著不同的利益訴求，并通過不同的途徑、方式對大學產生作用，它們之間相互影響、相互牽制，形成了大學特有的利益結構。[1]當前我國高校各利益相關者關系如圖1所示。

I象限與IV象限同為內部利益相關者，但在影響力上差異較大，其中I象限的核心利益相關者主要包括高校的黨政管理人員和以教授為代表的教學科研精英階層。他們分別掌控著高校的政治權力、行政權力和學術權力，在高校內部具有較高的影響力。當然，實踐中這三類權力相互之間的發展也并不平衡，相對于學術權力，政治權力和行政權力在對高校的控制與影響方面明顯處于強勢地位。“黨委領導下的校長負責制”使我國各高校在權力結構上呈現出重黨政、輕學術的特征，這對于全面貫徹黨的教育方針，堅持正確的辦學育人方向，有效落實國家科教興國戰略是十分必要的。但同時我們也應看到，這一權力結構必須以全面貫徹科學發展觀為基本前提，如果偏離了科學發展、偏離了該權力結構的目的，即在現階段更好地履行高校合格人才培養、科學研究、社會服務的職責使命，而過分強調政治、行政權力的強勢，則必然導致下述兩方面問題:一方面政治權力和行政權力不斷侵入學術權力的固有陣地，違背知識管理的規律，影響教學科研的積極性;另一方面誘使學術權力急于要發揮黨政管理職能，形成我國高校獨特的“學而優則仕”現象，很多人開展學術研究的目的在于獲得政治或行政權力，學術權力被官僚化、行政化，從而加深了高校權力結構的失衡。

IV象限的重要利益相關者主要包括高校內的普通教師和廣大學生。教師是高等教育的提供者、組織者、指導者、參與者和合作者，是高校人力資本的所有者之一，而且是最主要人力資本的所有者，他們既是大學的雇員也是大學的主人。[2]作為人力資本的投入者，教師承擔著相應的高校經營風險①，加之目前我國高校人才市場的閉塞性，教師特別是那些尚不具有一定學術影響力的普通教師的人力資本在各校之間的流動成本極高，這就決定了此種人力資本的高度專用性。實踐中，高校腐敗不僅侵害了高校的有形資產，更會對學校聲譽等無形資產造成難以彌補的損失，如一旦發生學術腐敗丑聞，不僅當事者本人的學術地位盡失，其所在高校的整體學術聲譽也將受到質疑。因此，為了降低自身人力資本專用性所帶來的風險，廣大教師對所在高校的反腐倡廉具有強烈的期望和積極參與的動力。而就我國各高校實際情況來看，普通教師特別是廣大青年教師在現有高校權力結構中缺乏有效的表達與參與途徑，話語權被極度弱化。與教師一樣，學生也是高校的主要成員，學校的發展狀況和聲譽不僅直接關系到其所接受教育服務的質量，還會對其今后的就業和職業生涯產生深遠影響，因此，他們對所在高校的腐敗治理也同樣有著極高的參與愿望。大學的最終目標還是人才的培養，如不能滿足學生的需求、達到國家和社會的期望，高校也就失去了存在的價值和意義。因此，無論是高校的政治權力、行政權力還是學術權力都應為保障學生的權利和利益而存在。但遺憾的是，在我國高校現有權力結構中，與普通教師的弱勢地位類似，學生群體也基本處于被邊緣化的狀態。鑒于本象限利益相關者對高校腐敗治理的強烈訴求，我們較贊同高校權力的四元論觀點[3]，認為在高校腐敗治理的權力制衡體系中除黨委主導的政治權力、校長主導的行政權力和教授主導的學術權力外，還必須要充分考慮以普通教師和廣大學生為主導的第四類權力——基層民主權力。

II象限和III象限是處于高校組織外部的外部利益相關者，它們并不直接參與高校的日常運作，主要是通過政策法規、資金支持、輿論監督等手段來影響高校的外部環境，從而向高校傳達自身的意愿和需求。其中，II象限是主要利益相關者，包括政府主管部門和項目資助方、課題提供方等其他高校資金的支持者，它們雖在高校外部，但或因政策制定，或因資金支持，實際上對高校擁有較大的影響力。而較之其他各方利益相關者，III象限的社會力量(家長、媒體、社區、用人單位等)無論是在與高校的利益緊密度還是對高校的影響力方面均處于較弱地位，為次要層次的利益相關者。

二、高校腐敗的根源——利益相關者關系的失衡

腐敗并非高校的天然產物，其在高校的產生和爆發與經濟轉軌、社會轉型大背景下社會腐敗的滋生與蔓延有著密切的聯系。今天的高校早已不再是昔日自成一體的封閉小社會，其間所有的工作都是基于正當合理的利益鏈條連接在整個社會網絡之中，成為社會網絡的一部分，而高校腐敗的產生正是利益鏈條若干環節串謀、合污的結果。除社會經濟環境因素外，近年來高等教育事業的蓬勃發展也為高校腐敗提供了一定的生存空間。在科教興國戰略和科學技術快速發展的推動下，社會對教育特別是高等教育的需求不斷擴大，出現了對高學歷、高文憑的片面追求與盲目崇拜，學歷與權力、利益之間逐漸形成了一種直接的因果關系。[4]很多高校開始在教育和學生身上打主意，利用教育資源謀取私利，不同程度的出現了各種形式的“錢權、錢證、權證”交易，大大增加了腐敗的發生概率。然而，實踐中導致高校腐敗產生的最根本原因還在高校內部。如前所述，現代大學是一種典型的多元利益相關者共同控制的組織，在這一組織中不同利益群體的實際影響力存在著極大差異。高校黨政管理人員、以教授為代表的教學科研精英階層因所掌控的政治權力、行政權力和學術權力而具有較高影響力;相比之下，以普通教師和廣大學生為主導的基層民主權力的影響力則極為有限。對高影響力群體來說，當其影響力和正當利益重合時，可在保護自身利益的同時增進集體的利益，但一旦其影響力與正當利益不重合，則容易誘發典型的尋租腐敗。而對低影響力群體來說，腐敗則意味著侵害了他們的正當利益。可見，高校腐敗的根源就是各利益相關者之間關系的失衡，權力過度集中于某一群體，缺乏有效的制約與監督。高校腐敗的背后，實質是權力腐敗。由于法律和制度的不完善，在賦予高校自主權的同時，權力的制約和監督機制卻未能及時有效地跟進，實際上形成了自主權的過度膨脹，使掌握大學自治權力的階層將辦學自主權轉變為在自治國度里的高度特權，并借此作為謀取個人或小團體利益的工具和走向腐敗的可能。[5]因此，當前我國高校腐敗治理的關鍵就是要明確各利益相關者的合理生態位狀況，發展和維護正常的利益相關關系，形成科學的權力格局。

需要特別說明的一點是，這里所謂的科學的權力格局并非簡單的“去行政化”或“教授治校”。“行政化”只是高校腐敗得以實現的眾多途徑之一，大量的論文科研抄襲造假事件都說明教授群體并不一定就比行政人員具有更高的道德水準和自我約束力。無論是行政權力、學術權力抑或其他任何權力，只要缺乏有效制約就可能成為危險的權力，絕對的權力導致絕對的腐敗。這一點從我國與國外高校腐敗爆發點的比較中也可窺一斑。目前我國高校腐敗以一般性的經濟類腐敗為主，涉案者多是高校領導和黨政管理人員，這顯然與我國高校行政權力大于學術權力的現狀有關。而從國外特別是歐美等高等教育發展較成熟國家的情況來看，其腐敗的爆發點卻主要集中于學術、教學和科研領域，這恐怕與歐美高校歷來尊重學術權力，學術權力強于行政權力不無關系。因此，我們認為科學的權力格局應當是一種以權力制衡權力，讓權利監督權力的格局。

三、高校腐敗的治理對策

(一)完善決策機制，實現利益相關者的共同參與

雖然就管理體制而言，我國高校是教育部直屬或省屬，但實際上無論是教育部還是各省在具體管理高校的過程中，人、財、物的支配權多交由各校自己操作。而在高校內部，相關決策基本上是由黨委會、校務委員會和具體管理部門獨立或聯合完成的。與此同時，由于普遍存在的“學而優則仕”現象，高校各級學術委員會成員大多同時兼具各類行政職務，呈現泛行政化特征。實踐中，此種權力高度集中、利益相互交織、角色嚴重重疊的決策機制，造就了許多集官、學、商于一身的高影響力乃至超影響力的高校官員或學者，而相應制衡機制卻始終乏力，為其濫用自身影響力，侵害低影響力群體的利益埋下了危險的伏筆，在該決策機制下制定和出臺的政策制度也難免偏私和不公正。

因此，要從源頭上堵塞住高校腐敗的漏洞，就必須首先改革現有決策機制，探索科學的權力格局，合理分權，確保所制定政策制度的正當性與公正性，形成“不能腐敗”的制度體系。為此，有必要明晰學術權力、強化基層民主權力，充分發揮教代會、學生會等現有高校教師、學生組織的重要作用，賦予其特定事項認可權，明確規定有關學校發展規劃、重大改革方案、重要規章制度的建立與廢除，重大經費的投向與使用，外部審計機構的聘任與解聘等特定事項，除校務委員會同意外，還需獲得教代會、學生會的認可方能通過，進而為廣大師生的決策參與提供有效途徑和制度化保障。

(二)健全利益相關者監督體系，強化監督效果

有人曾將我國高校權力監督的現狀評價為“上級監督是霧里看花，時隱時現;同級監督是雪中摘花，縮手縮腳;下級監督是水中探花，可望不可及”，雖有些偏頗，但也道出了現有監督體系在實際運行中存在的監督乏力、制約缺失等弊端。為此，必須多管齊下、內外兼修，通過內外部監督體系的不斷完善切實有效地遏制高校腐敗的滋生與蔓延。

1.加強利益相關者內部監督

雖然我國不少高校已在逐步推行黨務校務公開，但這種公開的內容一般是事情發生的結果，難以監督事情進行的過程，而且公開的事項也有一定的限制。因此，有必要確立一套以各利益相關者為主導的事前、事中和事后相結合的全面內部監督體系，特別是要充分發揮基層民主權力的監督作用，落實教代會、工會的民主監督功能，并通過學生會等相關學生組織實現學生群體對學校工作的監督。同時，為了防止監督主體眾多、各自為政情況的發生，還應賦予高校紀檢監察部門組織協調各方監督力量的職權，以便形成監督的合力，提高監督的效率。

2. 落實利益相關者外部監督

高校的外部監督主要是依靠政府和社會力量(如家長、社區、媒體)等外部利益相關者。其中落實政府監督的關鍵在于合理劃定高校自治與政府干預的界限。目前我國公立高校的投資主體仍是政府，高校在行使辦學自主權的同時，也應接受政府的合理控制和干預。當然，這種控制干預并不意味著政府要直接插手高校事務，而是建立適度恰當的政府外部監督機制。就社會監督來說，問題的關鍵則是缺乏固定權威的制度安排，因此有必要在高校與社會公眾及新聞媒體之間建立長效且暢通的溝通渠道。

(三)加強廉政文化建設，調動利益相關者積極性

無數實踐表明，反腐敗僅靠正式制度是遠遠不夠的，它們只能結成制度之網，而非制度之幕，正式制度的空缺需要非正式制度來填補，校園廉政文化的建設對高校腐敗的預防起著重要的作用。在當前我國高校廉政文化建設過程中，應特別注意廉政教育普遍性與針對性的結合。所謂普遍性強調高校反腐教育的對象不僅是領導干部和學術精英，還應包括一般行政人員、普通教師和廣大學生等。因為一方面無論權力的大小，有權力的地方就可能滋生腐敗，腐敗絕非是領導干部的專利;而另一方面，道德教育的內化過程也不是一朝一夕的事情，需要長期堅持不懈地逐漸強化，才能真正對受教育者起到作用，因此高校廉政教育必須未雨綢繆、向所有利益相關者全面鋪開，特別是要重視對在校學生的教育，使良好的廉潔意識轉化為廣大學生的自覺行為。這不僅有利于他們更好地參與所在高校的腐敗治理，更將對其今后的職業生涯產生積極影響，進而有助于全社會廉政治理水平的提高。所謂針對性則是強調廉政教育不能千篇一律的填鴨式灌輸，應根據不同利益相關者群體的不同特點有針對性的開展與進行，使其在主觀上形成“不想腐敗”的道德意識和行為習慣，從而自覺遵守相關規章制度，更好地執行各項決策。

總之，高校腐敗的治理是一項復雜的系統工程，只有從全局出發，科學地安排高校的權力格局，以權力制衡權力，讓權利監督權力，發展好、維護好合理的利益相關者關系，構建各利益相關者共同參與的腐敗治理體系，保證其正當利益的實現，才是解決當前我國高校腐敗問題的根本出路。

注釋:

①與企業不同，作為非營利性組織，高校的經營風險不僅體現在有形資產的損失，更重要的是聲譽等無形資產的流失。

參考文獻:

[1]潘海生，張宇.利益相關者與現代大學治理結構的建構[J].教育評論，2007(1):15-17.

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