協商民主對村民自治制度政治合法性的提升

關鍵詞: 村民自治制度;政治合法性;表決民主;協商民主

摘 要: 中國村民自治制度過于倚重表決民主，使得它在收獲一定政治合法性的同時，逐漸暴露出合法性建設不足的制度困境。發展協商民主可以把民主的公正性與效率性、民主的充分性與權威性、尊重多數與保護少數等有機地結合起來; 消除臣民意識，復興公民精神; 強化公共決策的合理性，提升村民自治制度的政治合法性。

中圖分類號: D621

文獻標志碼: A

文章編號: 10012435(2010)02013906

Deliberative Democracy: Booster to Enhance Political Legitimacy of Village Autonomy System

WANG Ping(College of Management Science， Anhui Agricultural University， Hefei 230036， China)

Key words: villagers’ selfgovernment system; political legitimacy; vote democracy; deliberative democracy

Abstract: Chinese villager’s selfgovernment system depends too much on vote democracy， so it reaps political legitimacy as well as institutional plight. Deliberative democracy can promote the political legitimacy of villagers’ autonomy from three aspects: combine impartiality and efficiency， sufficiency and authority， respect for the majority and preserve the minority: eliminate the copiousness of ruler and people and revive citizenship; intensify rationality of public decisionmaking and promote the political legitimacy of the villagers’ selfgovernment system

村民自治制度是我們黨在廣大農村發展基層民主的一個創舉。20多年來，這一制度為廣大農民的有序政治參與提供了正式渠道，有效維護了農民群眾的基本權益，提升了黨和政府在農民群眾心目中的威望，其

政治合法性得到了廣大農民的認可。

村民自治制度在初步收獲上述預期功效的同時，由于其政治合法性有待進一步提升，致使不少村民仍然傾向于尋求非制度參與以實現其利益訴求。這對構建社會主義和諧社會與建設社會主義新農村都是極為不利的。因此，通過發展協商民主以提升村民自治制度的政治合法性，具有特別的緊迫性。

一

“合法性”在英語中對應“legitimacy”，其基本含義是“擁有為大多數人或傳統所承認的正當理由的狀態”^[1]。因此，政治合法性的內涵即是政治的正當性或正統性，并因為這種正當性或正統性而使得社會成員對政治秩序具有高度的忠誠感。《布萊克維爾政治學百科全書》就此作出說明:“任何一種人類社會的復雜形態都面臨一個合法性的問題，即該秩序是否和為什么應該獲得其成員的忠誠的問題。”^[2]這種表現為對政治秩序具有忠誠感的政治合法性，其實質內容即中國古人所言的“得民心者得天下”中的“得民心\"。 對此，中國共產黨人也有自己的認識和表達方式。所謂政治合法性，用鄧小平的話說，就是 “人民愿意不愿意，人民答應不答應”^[3]234。他說:“誰關心人民的問題，誰能幫助人民想辦法去和敵人斗爭，保護人民利益，誰就是人民愛戴的領袖”。^[3]235新一代黨的領導集體對政治合法性的認識更為具體。胡錦濤指出:“我們要始終把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為制定各項方針政策的出發點和落腳點，堅持問政于民、問需于民、問計于民。”^[4]

從政治學上分析，如果人民群眾對決策機關的各種政治決策有發自肺腑的“贊成、擁護和答應”，人民群眾就能夠以“內在守法”的狀態接受這些決策。內在守法是指社會主體自覺認同各種法律、政治制度而把守法內化為一種道德義務。“如果某一社會中的公民都遵守當權者制定和實施的法律，而且還不僅僅是因為若不遵守就會受到懲處，而是因為他們確信遵守是應該的，那么，這個政治權威就是合法的。”^[5]35內在守法與外在守法是相對而言的，后者是指社會主體迫于外在的威懾或強制而服從法律和政治制度。人類歷史反復證明，一種制度秩序如果長久的將自己的權威建立在外在守法基礎上，就容易發生合法性危機，“即合法性系統無法在貫徹來自經濟系統的控制命令時把大眾忠誠維持在必要的水平上”^[6]。合法性危機直接表現為既定政治秩序的忠誠度在廣泛性和持久性兩個方面的嚴重耗散。當合法性危機積累到一定程度時，人民群眾就可能選擇多種方式表達自己對這個政治秩序的不滿。

規避合法性危機的最好辦法是不斷提升政治合法性，以動態的進步與建設克服靜態的朽化和耗散。在現代社會，不斷提升政治制度所蘊含的民主性是加強政治合法性建設的關鍵路徑。現代民主政治堅決反對君權神授的理論，提倡“人民主權”，人民的同意成為現代政治合法性最堅實的基礎。中國共產黨人始終把實現真正的人民民主當成自己的歷史使命和最高追求，始終堅持立黨為公、執政為民，從而在客觀上提升了黨和政府的政治合法性。在毛澤東親自主持制定的《中國人民政治協商會議共同綱領》和第一部《中華人民共和國憲法》中都明文規定:中華人民共和國的一切權力屬于人民。建國之初，毛澤東就多次強調要“實行真正的人民民主”、“共同建設人民民主”。1954年6月14日，他在《關于中華人民共和國憲法草案》的講話中指出:我們的憲法草案貫串了兩個原則，即“民主原則和社會主義原則。”^[7]鄧小平則明確的指出:沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化。^[8]江澤民站在新時代的高度認為，社會主義不但要建設物質文明和精神文明，還必須建設社會主義的政治文明:社會主義民主是大多數人享有的最廣泛的民主、最科學的民主、最好的民主。他堅定地主張中國的民主政治建設必須根據本國社會制度、經濟社會發展水平、文化傳統、人民的素質等現實的國情，自主地建設比資本主義更高、更廣泛的民主制度。^[9]159胡錦濤在中共十七大報告中指出，“人民民主是社會主義的生命”。^[10]民主被視作“生命”，意味著民主在中國的政治舞臺上已經占據了主導地位。村民自治制度的實施就是中國社會主義民主發展的一個重要體現，也是促進中國社會主義民主的一個重要平臺。

二

就民主形式來講，大體可分為兩類:一是表決民主;二是協商民主。表決民主意指人民通過選舉、投票行使民主權利;協商民主意指人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見。《中華人民共和國村民委員會組織法》開宗明義:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”這里的四個方面民主的實行，既依賴于表決民主，也依賴于協商民主的支撐。不然村民自治制度的政治合法性就要大打折扣。然而由于實踐層面的村民自治運動長期倚重表決民主，忽略協商民主，致使它在獲得一定政治合法性的同時，已逐漸暴露出政治合法性不足的局限。

首先，有無完善的表決民主體系是區分某種政治制度是否具有現代政治合法性的分水嶺。馬克思對表決民主給予了高度評價:建立在表決民主基礎上的政治解放使得“人民所排斥的那種國家制度即專制權力所依靠的舊社會的解體。”“政治革命打倒了這種專制權力，把國家事務提升為人民事務，把政治國家確定為普遍事務。”^[11]默里#8226;埃德爾曼認為:選舉是一種有助于公眾歸順既定政治秩序的象征性儀式。它有助于“撫慰在具體政治行為方面產生的不滿和疑慮，增加對本制度合理性和民主性的認識，進而培養順從未來的行為習慣。”^[12]他們的分析是很有見地的。由競選與投票構成的現代表決民主，是有序政治參與的制度化，是多元利益理性整合的制度化，從而會使來自社會的政治參與轉化為對現行政治制度的肯定，使政權獲得合法性與穩定性。

事實上，當代中國農村村民自治制度正是因為推行表決民主，從而建立了最為基本也最為根本的政治合法性。其一，當代村民自治制度的核心和關鍵在于村民通過投票行使民主選舉權。按照表決民主的“委托-代理”邏輯，村民只要充分行使民主選舉權，村民委員會就必然成為村民盡職盡責的代言人;而村民通過收獲村民委員會為自己代言的好處，則會更加熱心于民主選舉。這是一個良性循環的過程。其二，民主決策是村民自治制度核心的內容，也是國家推行村民自治制度的最大價值定位。民主決策的宗旨在于尋求決策的正義性而規避決策的爭議性。決策的正義性亦稱決策的公共性，意指某項決策能夠體現全體組織成員的最大利益。正是為了防范“少數人暴政”，人們發明了表決民主這個利器。可以說，表決民主是人類社會迄今克服“少數人暴政”最不壞的制度。其三，民主管理內含“民主決策——人民服從”的政治邏輯。盧梭指出:法律與自由是一致的，人民服從自己所規定的法律就是服從自己的意志，就意味著自由。^[13]29這種自我管理與前述“內在守法”具有相通性。其四，“權者，乃天下之公器”，公共權力只有為公益服務才具有政治合法性。亞里士多德就此指出:“依照對公正的原則來評斷，凡照顧到公共利益的各種政體就是正當或正宗的政體;而那些只照顧到統治者們的利益的政體都是錯誤的政體或正宗政體的變態(偏離)。”^[14]民主監督意味著鄉村公共權力從發端到運行都受制于廣大村民，權力沒有機會脫離人民的管轄而異化成人民的對立面，異化成權力執掌者謀求私利的“私器”。

其次，表決民主并不能承載村民自治制度政治合法性全面提升的重任。其一，表決民主的核心是多數決定原則。多數決定原則能夠賦予一個政治制度以基本的法理型合法性。但是，表決民主在肯定多數人利益和意志的同時，容易漠視和否定少數人的利益和意志，包括那些具有正當性、合理性的利益和意志。盧梭認為，在人民主權下，眾意不等于公意。熊彼特也認為“多數人的意志是多數人的意志而不是‘人民’的意志。人民的意志是一件鑲嵌工藝，多數人意志完全不能‘代表’它。”^[13]232此外，政治實踐也表明，多數原則的形成，有時并不是基于對整體共同利益的肯定，而可能純粹出于局部利益的考慮。更何況某個突發事件的發生、某種偏激情緒的煽動和蔓延，也會造成一時的多數。這時，多數人的意志不一定正確，而少數人的正確意志卻因為多數決定原則被否定，給歷史帶來災難。在這種情況下，有人把表決民主的多數原則病詬為多數人對少數人的暴政。江澤民就此指出:“人民通過選舉、投票行使權利與人民內部在選舉投票之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”“兩種形式比一種形式好，更能真實地體現社會主義社會里人民當家作主的權利。”^[9]347其二，由于表決民主往往關注誰適合當“領導者”，而不是如何“實施領導”。也就是說，它僅是民主的“準入”程序，而不是民主的決策過程。導致表決民主成為一種“形式上多數人參與、實際上少數人控制”的民主。熊彼特把表決民主稱之為是“精英民主”。這種民主，所關注的是各位候選人通過競爭人們的選票而得到作出決定的權力。可是對于選民來說，這種權力一旦授予，也就很難從根本上對之加以制約。盧梭指出表決民主的這種缺陷:“英國人民自以為是自由的;他們是大錯特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的;議員一旦選出后，他們就是奴隸，他們就等于零了。”^[13]124這種情況長而久之，民主選舉精神就會日益萎縮，最終表現為村民參與選舉的不熱心和選舉決定的不自主。

三

2007年中共十七大報告指出:通過健全基層群眾自治機制，將基層民主作為發展社會主義民主政治的基礎性重點工程向前推進。顯然，聯系2006年《中共中央關于加強人民政協工作的意見》所指出的“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式”^[15]，不難看出推進基層民主既包括推進表決民主發展也包括推進協商民主發展。事實上，這一論斷對于提升村民自治制度合法性也是有著指導意義的。因為上述村民自治制度在政治合法性建設方面遭遇的多重困境，只有切實落實協商民主方能逐步消除。

首先，只有將協商民主與表決民主相結合，才可以把民主的公正性與效率性、民主的充分性與權威性、尊重多數與保護少數等有機地結合起來，從而提升村民自治制度的政治合法性。

協商民主體現的精神是:理性的個人和組織能夠通過討論達成共識，從而采取集體行動。與表決民主保障廣大村民個人選擇權不同，協商民主保障的是廣大村民個人與組織的平等參與和話語權。顯然，在這種平等參與和對話中，一方面，在公共理性的引導下，所有村民最初并不成熟的意見經過交流、辨析、整合，去偽存真，去粗存精，最終形成富含合理性與代表性的公共決策。作為一個社會過程，協商與其他類型的交往是不一樣的，在協商者的互動過程中，協商者容易改變他們的判斷、偏好或者觀點。互動內容包括說服但不包括壓制、控制或者欺騙。顯然，這種公共決策最大化的體現了每一個組織成員的利益，從而也最大化的體現了村落共同體的利益(村落共同體的利益就是維護每一個組織成員的利益)。另一方面，經過公共理性引導的公共決策，自然會在表決民主中獲得絕對多數的勝利。協商民主雙管齊下，廣大村民發現表決民主這臺機器少了許多霸氣和機械性，多了許多理性和靈活性，從而感到民主的真實性，進而對村落共同體的感情與信仰得到提升。

此外，協商民主以直接參與為基本原則，它超越了表決民主，重新描畫了人民主權原則。一方面，直接參與讓廣大村民把自己的意見和偏好都納入公共決策系統，從而讓他們產生自己是公共決策主人的感覺。另一方面，直接參與使得廣大村民不再被村落政治共同體邊緣化，而是深度融入。身臨其境之中，每個村民都會產生任何意識形態教育都起不到的參政催化作用。

其次，協商民主通過強化公共決策的合理性，從而提升村民自治制度的政治合法性。

公共決策科學化、合理化是保證權力合法性的重要基礎。這一點，在經濟社會發展較為落后、人口眾多的中國農村尤為如此。換言之，只有進一步推動權力的有效運作，以發展農村經濟，強國富民，“保增長、保民生，才能保穩定”。鄧小平正是在這個意義上說:“不改革開放，不發展經濟，不改善人民生活，只能是死路一條。”^[16]目前的村民自治制度中，表決民主是進行公共決策的主要平臺。然而，表決民主屬于間接民主，它在拓展公民參與的深度和廣度方面有著較大的局限性，結果導致一些公共決策不能體現全體村民意志，在經濟增長和社會公平衡平方面無所適從。另一方面，市場經濟的發展使得中國社會包括農村出現多元利益分化，一個村莊，從南到北，從東到西，人們的利益偏好都存在很大差別。如果不進行充分溝通、交流、融合，就不可能把不同偏好進行有效整合，結果，表決民主哪怕運作的再精致，也仍然是眾口難調。

由于表決民主的局限性，一些學者認為:當前中國的公共政策事實上是以事后的滿意度作為合民意的判定，缺乏事前充分的民意調研和民意基礎。政策的合法性來源于事后的“政策收買”而非事前的“意見綜合”^[17]。這種情況非常危險，不僅忽視了公民平等參與集體決策的權利，而且導致公共決策經常偏離公共利益。協商民主本質是過程民主，目的是實現普遍接受的判斷或達成共識，最終形成科學合理的決策。特別的，由于表決民主機制中實施公共決策的主要是人民選舉的各行各業社會精英，他們在調整個人利益、集體利益、國家利益關系的時候，有時會強化國家利益和長遠利益，忽略基層群眾的當下利益。而協商民主則因為普通群眾的“在場”，因為普通群眾更加關注當下現實利益，可以在決策過程中實現平衡與兼顧。協商民主主張民主的核心應當是偏好的轉換，主張公共政策必須經由公共協商的過程，通過自由、平等的公民之間進行的協商或審議，通過討論、對話和爭辯，而后做出理性的判斷和決定^[18]。換言之，協商民主通過公民直接參與和“在場效應”，很大程度上能夠彌補表決民主的諸多不足，從而通過公共決策科學化奠定政治合法性的真正基礎。

近年來在我國部分農村盛行的“民主懇談會”(協商民主的一種具體形式)是上述論點在實證層面上的一個注腳。1996年上半年，何包鋼等在浙江省溫嶺市澤國鎮扁嶼村就新農村建設規劃、新民之家建設等問題進行民主決策政治實踐，就此“民主懇談會”拉開帷幕。他們基于尊重、公開、平等和代表性原則，事前對懇談會的程序、參與過程及代表資格等作出明確規定，提高了懇談會的操作性，并制訂了一套相應的制度，如主持人制度、參會人員隨機選拔制度、領導干部相對隔離制度、事先信息發布制度等等。由于這種協商民主載體給基層自治組織中的村民提供一個意見交流和討論的平臺，大家通過這個平臺說明觀點和理由，或者達成理解。因此民主懇談會很快獲得了快速發展。^[19]作為協商民主的典型形式，民主懇談會集中體現了協商民主的上述兩大基本價值。一則，民主懇談會被廣泛用來聽取群眾意見、解決社區相關問題、贏得群眾對地方項目的支持、就某些問題和政策達成共識、闡明立場和原則。從而民主懇談會在很大程度上實現了尊重多數與保護少數的有機結合。二則，民主懇談會通過制度創新，理性設計“協商民主”細節，成功實現“加強黨的領導、人民當家作主和依法辦事”三者有機統一，讓廣大民眾真正參與決策，從而提升決策的有效性。換言之，民主懇談會能夠促進政府官員摒棄傳統家長式領導方式和工作作風此外，民主懇談會還帶來了決策風險分擔的執政新體驗。溫嶺市澤國鎮黨委書記曾坦言:“以前政府權力大，風險也大，現在權力小了，但事情做起來順了，后遺癥少了，有些不好處理的事情，通過民主懇談會來定，政府壓力就輕。”^[20]

再次，協商民主通過消除臣民意識，復興公民精神，從而提升村民自治制度的政治合法性。

中國歷史上，臣民意識的生命力非常強大，至今不能完全消除，成為當下中國民主建設的重大梗阻。馬克思指出:作為臣民，農民“不能代表自己，一定要別人來代表他們。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政府權力，這種權力保護他們不受其他階級侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽光”。^[21]公民精神的匱乏直接導致許多村民在突如其來的選舉權前無所適從，他們的選舉往往具有不自主的盲從性。

協商民主通過公共參與，能夠復興公民的主體精神。平等的公共參與激發人們對那種權力本位和依附人格充滿了厭惡和憎恨。而獨立人格和權利本位是政治解放的主要標志，契合人的自由本性。在批判權力本位和依附人格的基礎上，具有獨立精神的公民必然獲得快速成長。進而，每一個擁有權利本位的公民必然會打破窒息中國民主政治發展的“差序倫理”，形成具有普遍主義精神的“尊重倫理”。特別的，隨著文化多元化的發展，協商民主能夠促進不同文化間的溝通與理解。通過公開的對話、交流和協商，各種文化團體之間就會維持一種深層的相互理解，從而成為建立參與持續性合作行為所需要的社會信任的基礎。

關于這一點，“羅伯特議事規則”在安徽阜陽南塘村的成功試驗是一個很好的例證。長期以來，基層民主實踐常常遇到這樣一些棘手的問題。許多農民要么缺乏公民權利意識，喜歡做老好人;要么是缺乏現代公民民主能力，喜歡違背民主規則。結果開會的時候，一是大家都想當老好人，不愿意表達自己的真實觀點;二是開會像吵架，有時還會發生野蠻爭論，把討論的問題和個人品性聯系起來。經過安徽阜陽南塘村協商民主組織者的認真謀劃，經過多次協商民主的實踐，并引進西方人的開會規則——《羅伯特議事規則》。結果，公民意識在當地得到了極大的提升。一方面，面對面的協商告訴農民當老好人，順大溜，只能讓自己利益和集體利益受到損害;結果，每個農民在開會的時候都爭先恐后的擺明自己的立場。另一方面，農民們開會的時候都努力的遵循《羅伯特議事規則》——當地人稱之為“蘿卜白菜規則”。現在，當地村民已經可以嫻熟的按照議事規則進行民主辯論與表決。^[22]

此外，協商民主通過公民直接參與立法，有助于公民守法精神的培養。一方面，直接參與立法，讓公民感覺到法律不僅是統治階級的工具，也是人民自由的圣經。“當每個人參加政治交流，組織利益集團，參加投票或交納捐稅時，他就從非政治角色轉變為政治角色。”^[6]16法律當中體現了公民意志，從而讓公民發現遵守法律就是遵守自己的意志。另一方面，公民直接參與立法，可以讓法律更加貼近實踐，趨于完善。在良法治理的語境中，公民也會對法律產生內在的尊重和認同。

顯然，通過發展協商民主提升村民自治制度的政治合法性，不僅是一個理論命題，事實上也是一個實踐內涵豐富的實際問題。只不過，實踐需要理論予以提升和總結，各種協商民主提升村民自治制度政治合法性的實踐形式需要規范化和制度化;理論更需要實踐予以深化，需要轉化為更多的實踐形式，從而為我國的農村民主事業、農村政治穩定與農村社會和諧作出應有的貢獻。

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責任編輯:陸廣品