從縣委書記腐敗案看反腐制度建設

關鍵詞: 腐敗; 制度反腐; 領導班子制度

摘 要: 制度反腐是最重要的反腐途徑，治理腐敗必須改革領導班子制度，推行票決制;提速制度建設，完善反腐敗的法律機制;充分發揮網絡監督的作用，提高腐敗的發現率;同時加大懲治腐敗的力度，提高反腐倡廉制度的執行力。

中圖分類號: D035.1

文獻標志碼: A

文章編號: 10012435(2010)02012504

Construction of AntiCorruption Institution Based on Corrupt Cases of Secretaries of County Party Committee

DU Zhizhou， LIU Shu-biao( Shool of Public Administration， Beihang Uni versity， Beijing 100191， China)

Key words: corruption; anti-corruption in institution; collective leadership team system

Abstract: Anticorruption in institution is considered to be the foremost means of anti-corruption. In order to control corruption， reform the collective leadership team system through the votedeciding rule， optimize the related legal mechanisms by means of construction of institution， raise the discovery rate of corruption by Internet supervision， and punish corruption more severely.

公職人員的經濟理性和制度缺陷是導致腐敗產生的兩個主要因素，而人的經濟理性是相對穩定的，因此，制度缺陷才是問題的關鍵。制度的不合理、不健全是公職人員腐敗的外部條件，甚至是推動腐敗行為發生的直接原因和最重要的因素。

一

當前，縣委書記是腐敗的高發人群。近年來，僅以安徽阜陽為中心的皖北地區，就先后有18名現任和原任縣委書記因腐敗被查處。^[1]在河南，2006年以來有22名擔任過縣委書記的領導干部被查處。^[2]

案例一:2009年5月，河南省汝南縣原縣委書記崔流落馬，受審查首日就交代了受賄1000多萬元。有群眾匿名反映情況:汝南縣買官賣官明碼標價，小學校長10萬，高中校長20萬，正科級干部30～50萬，有影響力的局委干部100～200萬。地方政府人事任免都有特定的規范和程序，為什么縣委書記能夠決定所有的官位的歸屬呢?道理很簡單:因為縣委書記的權力超越了一切規定和程序。

案例二:2003年9月底，山西省翼城縣縣長武保安升任縣委書記，2004年6月被逮捕。短短8個月，武保安受賄及擁有不明來源財產就高達500多萬元。也就是這短短8個月時間，武保安完成了從一名優秀縣長到巨貪縣委書記的轉變。在接受審訊的過程中，武保安及其妻子王臨風多次感嘆道:“當書記與當縣長就是不一樣。”^[3]為什么會有這樣的感慨呢?事實上，縣長與書記雖然職級相同，

但權力大不同。縣委書記武保安處在翼城縣權力金字塔的塔頂，而縣長只不過是武保安的副手。縣委書記不僅實際掌握干部任免權，還是人大、行政、司法等其他各項權力的實際掌控者。這就是為什么他在同一個縣擔任縣長時是一個好縣長，有民主作風;而一旦成為縣委書記，就霸道，獨斷專行。

案例三:2006年10月25日，山東齊河縣警方偵破一個案件。2006年初以來有33人通過假冒的縣委書記簽名，進入該縣各個黨政機關。經查證，只有小學文化的無業游民時國祺，雇用他人仿冒縣委書記的簽名，不僅把自己和妻子“安排”進了審計局和勞動局，還收取他人錢財將多人安排至黨政機關。縣委書記李鳳臣稱，按程序應當由行政一把手來簽字，但齊河縣機關進人一直由其負責簽名。手持假冒的縣委書記簽名，就能夠一路綠燈，堂而皇之地進入黨政機關。縣委書記“簽名”為什么會具有如此“神奇”的“功效”呢?因為在齊河縣的干部任用中，民主集中制原則完全被虛化，縣委書記以外的領導班子成員實際上沒有影響能力，權力完全集中于該縣委書記一人手中。

從以上案例可以看到，縣委書記腐敗的原因在于權力過分集中，而權力集中的制度根源在于領導班子制度。中國縣級各項政治制度安排之間的關系，可通過圖1來表示。

圖1 中國縣級各項政治制度安排之間的關系

檢察院、法院和行政系統都要對人大負責，接受人大的監督。同時，人大、行政和政協都要

在黨的領導下開展工作。中國共產黨對它們的領導是通過什么方式實現的呢?那就是領導班子制度。縣級領導班子核心成員來自中國共產黨、人大、行政和政協。這些系統的主要負責人同時也是縣級領導班子的成員——縣委常務委員會委員。在這樣的成員結構下，領導班子就實現了對黨、立法、行政、司法機關的絕對領導。這是權力集中的第一步。

權力集中的第二步，縣級領導班子的權力向“一把手”——黨委書記集中。領導班子的權力是否進一步集中，關鍵是由決策規則來決定。決策規則通常有兩種:一是民主制(或票決制);二是集中制(或醞釀制——中國政治制度情境下的通俗詞匯)。中國政府領導班子制度是建立在民主集中制的基礎之上的，應該是民主基礎上的集中。重大決策必須集體共同決策。決策規則應當是民主制或票決制。這是較為理想的決策規則。如果實行的是這樣的決策規則，則黨委書記的一票也只是班子集體中普通的一票。^[4]

但是一直以來，中國政府領導班子的基本決策規則就是醞釀制。正是在這一決策規則下，書記那一票就變成了“黃金票”。當縣委書記與其他領導班子成員的意見相左時，他那一票的分量，就往往會等于或大于班子所有票數之和。等于——是他可以利用一把手的權力，使此次會議形不成決議;大于——是他可以利用一把手的權威，強行通過決議。

在不同的表決方式和保密特性的規定下，兩種決定規則的表決票之間的權重分布特征是不一樣的。采用票決制規則下的無記名表決方式，個人的表決意見是秘密的，所以，所有表決者都可以毫無顧慮地行使自己的投票權，可以真實地表達自己的意志。因此，各表決票之間的權重是完全一樣的。各常委之間，不分職位高低或排名先后，都一樣，即一人一票。如果采用醞釀制規則下的口頭、舉手或記名投票表決方式，個人表決是完全公開的，所以，與書記意見不一致的那些表決者就會有顧慮，不大可能甚至根本不可能真實地表達出個人的意志。醞釀制決策規則下決策權力分配的嚴重傾斜效應就使得縣級領導班子中的書記掌握了絕對的權力。

由此可見，縣級政府領導班子制度存在的弊端是縣委書記腐敗的主要根源，要從根本上治理縣委書記買官賣官、決策專斷等腐敗的現象，必須要改革領導班子制度。

二

制度反腐的重要性已為各界所認同，加強制度建設，以制度防治腐敗，被認為是最為重要的防腐途徑。我國從中央到地方也都非常重視反腐倡廉制度建設，但效果并不理想。中共中央紀律檢查委員會在向黨的第十七次全國代表大會的工作報告指出:一些反腐倡廉法規制度和政策措施落實得不夠好。反腐倡廉工作存在薄弱環節，有效預防腐敗的措施和辦法還不夠多。我國反腐制度建設主要存在兩方面的問題:

第一，重視制度的制定，而不重視制度的執行，導致制度執行效果差。一方面我們的腐敗預防制度在不斷完善，各種法律法規的數量在急劇增加，而另一方面腐敗也在繼續蔓延。這種局面出現的根本原因就是制度沒有得到有效的執行。即便有了最完善的制度，但若得不到嚴格執行，甚至被拋置一邊，它也不可能發揮任何正面的作用，甚至會有負面影響。例如，現實中常有公開招投標、黨政干部公開選拔任用等制度執行不力、執行走樣的狀況發生，這些初衷良好的制度甚至成為腐敗分子對其行為進行合法化包裝的工具。經驗教訓表明，在制度建設中，制度的實施比制度的制定更關鍵、更重要、更迫切。

第二，重視制度的數量而不重視制度的質量。制度建設應該包括兩方面的內容:制度的數量和制度的質量。制度的數量體現了制度的涉及面，在數量方面，我們在世界上都具有不可比擬的優勢，反腐倡廉制度總量龐大。制度的質量體現了制度的有效程度。高質量的制度不僅僅指制度指向的目標是正確的，還包括制度執行機構、配套措施、問責機制等內容的科學性和有效性。好的制度，原本就應該對制度的執行做出明確的規定，對制度執行的成本予以考慮和規定。在制度的質量方面，我們卻是瘸腿的，很多制度都沒有得到有效執行，主要有兩個方面的原因:一是制度規定本身不科學。例如，關于收入申報制度，官員的個人收入不能涵蓋其全部家庭財產，所以收入申報本身就沒有多大意義。同時申報制度缺乏公開、審查、問責等環節，是殘缺不全的。二是執行機構不明確，缺乏對執行機構問責的規定。有很多制度制定出來后，在執行過程中才發現執行主體不清晰，或是有較為明確的執行機構但沒有相應的問責規定。

三

要推進反腐制度建設，取得反腐敗工作的新成效，應從四個主要方面著手:

(一)完善領導班子制度，推行票決制

鑒于當前縣委書記等一把手腐敗的嚴峻形勢以及許多腐敗都源于領導班子制度這一現實，必須以票決制替代醞釀制，建立民主決策機制，真正落實民主集中制原則。“一把手”腐敗的重要根源在于班子權力結構的集權特性，只有改變這種集權特性，民主集中制才能得以真正的實現。醞釀制設計就決定了現行領導班子制度不可能很好地體現民主集中制的原則。從民主和集中兩個維度來考察，就是民主保障不足而集中過度。在常委會和黨委會決策中推行一人一票的票決制，采用無記名投票的方式，改變委員和書記的表決權在事實上的不平等，確保每個投票人所投票的分量一樣重。實行票決制(必須是堅持無記名投票原則和當場公布票決結果)，事實上就是用制度規定創建書記和其他委員之間平等關系的平臺。在這個平臺上，常委會和黨委會成員能夠在黨的原則指導下，真實而自由地表達自己的意志，使常委會和黨委會集體意志變成最終的決策。這樣，就可以顯著改變書記和黨委會的關系，將權威中心從個人移向組織，確立組織的權威，使組織權威高于個人權威，從而組織就能夠有效約束“一把手”。

當然，票決制也不一定是簡單地以票數多少決定。可以規定:領導班子成員一人一票制，實行簡單多數決策規則;也可以是:領導班子成員非一人一票制，主要負責人可以有多于一票的安排，超過2/3多數票贊成為通過決策，反對或棄權票數達到1/3需延緩決策，反對或棄權票數達到1/2做否定決策。由于領導班子成員包括權力機關和監督機關成員，因此，上述領導班子決策民主化改革設計方案可以進一步做一些調整。例如，人大主任和紀委書記僅列席領導班子會議，不直接參與民主決策，但都可以行使一票否決權。總之，有了這樣將民主和集中結合起來的具體機制之后，權力就得到了有效的分解。權力過度集中的“魔咒”就被徹底打破，憲法制度和政黨制度下的權力制約效應也可以被釋放出來。

(二)加快制度建設，完善反腐敗的法律機制

完善反腐敗的法律機制，以達到限制權力防止腐敗的目的。一方面，我們必須以民主公開的機制推進立法，防止立法權異化引起腐敗。^[5]在我國，由于許多立法部門化，有的便利用立法機會將部門利益法律化，不同部門之間也試圖通過立法爭權奪利;立法過程中排擠弱勢群體和其他階層，使其處于邊緣化狀態:有的甚至不惜規避上位法，或者故意將本部門的執法程序復雜化，為權力尋租者留了空間。為了遏制上述現象發生，我們必須加強新聞媒體對國家立法活動的宣傳和監督，使人民代表大會真正具有廣泛的代表性，構筑違憲審查制度，擴大司法審查范圍。另一方面，要推進司法體制改革，確保司法獨立與公正，筑牢反腐敗的最后一道防線。中共十七大報告提出“深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。” 因此，必須改革司法機關人財物等資源的供給和管理體制，增強司法機關的獨立性和權威性。

(三)重視網絡反腐，提高發現腐敗的概率

當前，我國網民規模發展迅猛，截至2009年12月底，網民數量達到了3.84億，穩居世界第一。互聯網普及率達到28.9%，并保持平穩上升的態勢。不僅如此，網民的民主參與意識和監督意識也不斷增強，頻繁地通過網絡舉報腐敗現象或提供反腐線索，網絡監督在反腐敗斗爭中發揮著越來越重要的作用。網絡監督具有參與主體廣泛、超越時空界限、影響面廣、成本比較低等特點，很受公眾追捧，許多腐敗現象都是通過網絡曝光或網民熱議等方式發現的，網絡監督也受到紀檢監察部門越來越多的重視。中共中央政治局常委、中央紀委書記賀國強2009年11月18日表示要“深入研究互聯網等新型傳媒對反腐倡廉建設的影響”，要“切實加強新形勢下反腐倡廉網絡信息收集、研判和處置工作，拓寬了解社情民意渠道，充分發揮廣大人民群眾在反腐倡廉建設中的積極作用”。這也充分說明我們黨和政府的領導人已經充分認識到網絡監督對于反腐敗所發揮的重要作用，標志著網絡必將成為反腐的新平臺和新武器。當然，網絡監督還存在著網民法制意識欠缺、容易使腐敗分子串供從而增加調查困難等問題，其功能受到了一定程度的制約。

(四)重視制度的有效性，提高反腐制度的執行力

首先，在認識上，一定要把反腐倡廉制度的執行放到最為突出的位置。制度建設不能以數量取勝，而要靠質量保證、靠執行發力。不能執行或執行沒有效果的制度，還不如不制定、不要出臺。必須以制度的實際成效作為反腐敗工作的出發點和最終歸宿。

其次，重視反腐倡廉工作的科學化。提高反腐倡廉科學化水平是中共十七屆四中全會的重要精神。科學化的重點是制度建設的科學化。一方面是制度制定的科學化，就是制度設計要完善、尊重事物本身的發展規律，制度應該有生氣、有活力、可執行、可操作。要用科學的方法對制度的科學性、可行性、可操作性進行分析，以確保制定出來的制度是高質量的。要普遍地引入制度評估、反饋和改進的機制，形成制度持續創新的良性循環。另一方面是制度執行的科學化，就是著眼于并落腳于制度成效、制度實效。制度執行也要依靠創新的科學方法和手段，合理運用現代化的信息、網絡技術、通信技術，提高制度執行的剛性和實效。

第三，強化制度評估和問責，提高制度實行的效率。制度的執行比制度的制定更為緊要，制度的執行直接關系到制度功能的發揮，進而直接影響制度作用對象的行為。為了提高反腐敗制度執行的效果、發揮制度制約權力的作用，必須建立制度效果評估制和問責制。

參考文獻:

[1] 劉金平.民主是規范縣委書記用人權的根本[EB/OL]. (20071210)[2010-2-22].http://news.xhby.net/system/2007/12/10/010165680.shtml.

[2] 李麗靜.河南4年有22名擔任過縣委書記的領導干部被查處[EB/OL].(20100211) [2010222].http://www.dahe.cn/xwzx/sz/t20100211_1747216.htm.

[3] 王澤斌，王飛.縣委書記上任8個月斂財500多萬元[N].中國青年報，20051121.

[4] Ren Jianming， Du Zhizhou. Institutionalized corruption: power overconcentration of the First-inCommand in China[J]. Crime Law and Social Change， 2008，(1):5254.

[5] 鄧連引.論新時期我國反腐敗法律制度創新[M].法制與社會，2008，(10)上:27.

責任編輯:陸廣品