聯合國框架下的國際人道救援協調機制初探

國際人道組織由于所處制度環境或自身可支配資源的限制，在實施救援時往往獨力難支。面對困難，相互協調、彼此合作就成為一種自然選擇。國際人道救援協調機制就是國際行為體之間為實現人道救援目標，就人員安排、物資分配、資金使用、政策執行以及后續工作的開展等相關事項進行溝通、磋商，基于資源相互依賴的需要而建立起來的一系列原則、規則、規范和決策程序。

聯合國框架下國際人道救援協調機制的構成與運作

聯合國在長期與天災人禍作斗爭的過程中，逐漸建立起了一整套人道救援協調體系。該協調系統的主體部分是一軸兩翼——負責統籌行動的“聯合國人道事務協調辦公室”(OCHA)為軸心，負責處理聯合國人道機構與非聯合國機構的人道主義合作伙伴間的政策協調和發展決策的“機構間常設委員會”(IASC)，以及負責加強聯合國內部各機構之間協調的“人道主義事務執行委員會”(ECHA)為兩翼。作為IASC和ECHA聯合秘書處的OCHA逐漸發展為國際人道救援協調機制的核心。在以聯合國副秘書長為協調員的領導下，OCHA下轄五個快速反應單位：即以“現場協調中心”(OSOCC)為陣地，靠前指揮、協調各方救援力量；以“災害評估與協調系統”(UNDAC)為耳目，第一時間進駐災區，調查災害程度及災民需要，為后續救援提供第一手數據信息；以“國際搜救咨詢小組”(INSARAG)為智囊，為搜救提供技術指導和專業培訓；以“應急儲備登記處”(RES)為后勤，提供除醫藥及糧食之外的物資支援；以“軍民協調部”(CMCS)為策應，在必要時刻。征調各成員單位的軍事及民防設施用以救援。該體系的外圍部分則以“全球災害警報與協調系統”(GDACS)和“地理信息支援隊”(GIST)為先導，為防災減災提供預警；以人道主義信息中心(HIC)為窗口，整合制作專題資訊；以“中央緊急應對基金”(CERF)為融資渠道，為救援行動提供應急資金、

以北京時間2010年1月13日發生的海地地震為個案可對此進行詳盡分析。

第一，搜救隊伍的協調，海地地震發生后，聯合國人道救援協調機構及時進駐海地并有效運轉起來在與死神賽跑的“黃金72小時”里，OSOCC每日召集各國搜救隊代表、UNDAC成員和海地政府官員出席現場行動協調會，共同分析研究各地受災程度、搜救行動最新進展、援助物資發放情況。OSOCC根據UNDAC提供的實時災害評估報告和各搜救隊反饋的信息，把有限的資源用到最需要的地方去。在海地災區的國際搜救隊伍最多時曾達到67支，共1918人和160條搜救犬，在OSOCC的大力協調之下，這些救援隊伍從各自為戰的無序狀態過渡到相互配合的有序狀態，在海地首都、城鎮、村落等地全力搜救幸存者。從強震爆發到人員搜救階段結束的10天里，國際搜救隊總共從廢墟中救出132名幸存者，贏得國際社會的廣泛贊譽。

第二，賑災物資的協調、聯合國人道救援機構分工合作，世界衛生組織(WHO)負責提供急救醫藥，世界糧食計劃署(WFO)負責提供應急口糧，OCHA則負責供應除醫藥和糧食之外的其他救援物資。OCHA所需的緊急援助物資與服務都是通過“聯合國采購及運輸部”來執行。所有物資儲存在意大利布林迪西的“聯合國應急儲備倉庫”中，需要時再從那里分發到世界各地的災區。海地強震爆發后，OCHA第一時間從應急儲備倉庫中調配帳篷、發電機、凈水器等物資發往海地，同時協調WHO、WFO和其他國際人道組織，在最短時間內把海地災民急需的食品、藥品和生活日用品源源不斷地通過陸、海、空途徑輸送至太子港。雖然在初期的物資發放過程中存在著一些隨意和盲目狀況，但在OCHA的統籌安排下，海地地震災區從1月18日起在首都及其周邊六個城鎮的學校、教堂等公共建筑里，設立了約280個緊急救助中心，向災民分發救災物資和提供臨時住所。賑災物資的配給發放漸趨合理，災民因爭搶食物而發生的暴力現象得到有效控制。

第三，援助資金的協調，長期以來，向災區提供緊急人道援助資金一直是個被動的過程，救災資金總是在災難發生以后才開始籌措，這種被動的局面終于隨著2005年聯合國“中央緊急應對基金”(CERF)的設立得以改觀。該基金接受各國政府、公私機構和個人的自愿捐款，由聯合國人道事務協調員負責管理，并由捐助方代表和專家組成咨詢委員會監督其使用。作為聯合國在世界各地開展緊急人道救援行動的儲備金，CERF加強了聯合國應對各種突發災害造成的人道危機的能力，確保了聯合國在人道主義援助的關鍵領域能夠做到更多、更好、更及時。事實證明，CERF在海地巨震災害中發揮了雪中送炭的功效。在海地強震爆發的第二天，聯合國即提供了1000萬美元緊急援助啟動資金。隨著救援工作的展開，CERF又追加1500萬美元撥款為海地“輸血”。CERF發揮了人道救援融資主渠道的作用，不但持續增加對海地的援助力度，還積極呼吁世界各國、公私部門及個人捐款資助海地的人道救援行動。在它的組織、協調、引導下，各國政府的援助資金、各NGO的慈善捐款都被源源不斷地釋放到人道救援的第一線，保證了后續工作有條不紊地進行。

第四，安保力量的協調。海地的國際人道救援行動面臨著治安隱患、疫病蔓延、災民流動等諸多不穩定因素，要保證救援行動的實施必須有足夠的安保力量配合。近乎癱瘓的海地政府無力提供支持，只能依靠國際維和力量提供保障，聯系維和軍警為人道救援保駕護航成為OCHA救援協調工作的重中之重。為解燃眉之急，身為OCHA協調員的聯合國副秘書長霍姆斯與維持太子港機場秩序的美軍緊急磋商后，迅速建立起救援飛機起降順序制度，解決了援助物資空運難題。之后又與美國達成協議，明確聯合國將負責協調國際社會對海地的救援行動，而美國將在其中扮演“協助者”的角色，支持聯合國協調下的救援行動并負責管理海地的機場、港口和公路。隨著救援組織的不斷增加(高峰期海地有500多個國際救援組織，僅醫療隊就有約150個)，更高效率、更廣范圍的國際協調勢在必行。根據海地形勢發展，在OCHA積極協調之下，由OCHA、聯合國駐海地穩定特派團軍警和美加軍隊共同組成了“海地賑災聯合行動與任務中心”。OCHA負責將人道救援需求提交給聯合行動與任務中心，由中心就如何滿足這些需求進行部署，以確保國際救援行動的高效、有序發展。

聯合國人道救援協調機制的改進

在與人道主義災難斗爭實踐中，聯合國人道救援協調機制也暴露出一些不足之處，亟需改進。

從管理角度看，聯合國人道救援協調機制中仍存在著機構臃腫、功能重疊，效率堪虞的通病。例如IASC和ECHA的職能密不可分，存在是否合并的問題。另外，IASC的長期合作伙伴中只有國際志愿機構委員會(ICVA)、國際移民組織(IOM)、志愿國際行動美國委員會(InterAction)、紅十字國際委員會(ICRC)、國際紅十字和紅星月聯合會(IFRCSCHR)、人道主義應急指導委員會(SCHR)等6個非聯合國人道機構，凸顯出業務覆蓋面太窄、聯系緊密度太低、配合默契性太少的缺點。此外，IASC長期合作伙伴中的SCHR僅是一個聯盟，其下還有9個頗具影響力的成員(凱爾國際、國際慈善社、紅十字國際委員會、國際紅十字與紅新月聯合會、國際拯救兒童聯盟、世界路德會聯合會、樂施會、世界基督教協進會、世界展望會)。這種組織關系結構人為地增加了溝通的成本，與應急人道救援要求的機構設置扁平化、救援行動高效化的管理模式相悖。因此聯合國人道救援協調機制的改革重點應著力于增加合作伙伴、減少管理層級和提高響應速度上。

從法律角度看，聯合國與其他人道組織關系松散，在救援協調方面的合作尚缺乏框架協議 國際協調機制有兩種類型，一種是臨時性、被動反應式協調；另一種是長期性、主動預置式協調。前一種大多是在遭遇不測之后，各方的被動應激反應，這種協調機制是不穩定、不健全的；后一種則是在總結經驗之后，各方的主動預置準備，這種協調機制更可靠、更有效。在這方面，聯合國人道事務機構可借鑒歐盟人道救援辦公室(ECHO)的經驗。為了實現援助效果最大化，ECHO通常根據伙伴的專業能力和以往經驗，與其簽訂框架合作協議(FPA)，藉此界定伙伴的角色、權利、義務以及共同遵守的規則。迄今已有200多個人道組織與歐盟簽署了框架合作協議，ECHO通過FPA與伙伴建立了長期、穩定、高效的合作關系。以國際關系基本原則為指導，在相互信任、彼此尊重的基礎上建立國際組織間有效、可靠的國際人道救援協調機制越來越成為時代主流。有鑒于此，聯合國相關機構應該以制度化的合作，規范國際人道救援中伙伴關系，促進協調性合作從次優向帕累托最優發展。

從政治角度看，聯合國人道事務機構尚表現出政治經驗不足和協調能力不強的缺點。海地地震初期，一方面是各國運載救援物資的飛機因起降順序問題而在空中長時間盤旋降不下來，已運到的貨物在機場、碼頭堆積；另一方面卻是大量饑餓的災民因得不到及時救助，而走上街哄搶食品，暴力事件頻發。這一亂象的背后凸顯出聯合國人道救援協調機制在政治協商方面的“有效供給”不足聯合國人道事務機構在初期未能與各方救援與維和力量保持良好的溝通，往往是遇到困難才開始“頭痛醫頭，腳痛醫腳”式地與之協調。幸而大難當前，各方都能放下成見，在OCHA的協調下，先在太子港機場建立救援飛機起降順序制度，而后又加入“聯合行動與任務中心”，使得聯合國主導下的國際救援協調初見成效。由此可見，在今后的國際救援協調工作當中，聯合國人道事務協調員應多與各國領導人、各國際政府組織密切聯系，取得他們的信任與支持，才能使國際人道救援工作得以順利開展畢竟光憑“救死扶傷”的人道理念和“大公無私”的國際主義是不足以應對災難的，國際人道救援協調行動最終要回歸“國家間的政治”本位。