新一輪新聞改革的基本方向與實踐路徑

一、問題的提出

公共性缺失是世界性的傳媒危機，我國也不例外，上世紀90年代以來的傳媒產業化、集團化改革一方面提高了效率，壯大了傳媒實力，另一方面也使傳媒日益強調市場收益而漠視公共利益，注重經濟效益而忽視社會效益，傳媒侵害公共利益的事情時有發生，傳媒自身的公信力也日益下降。

近年來，西方新聞界試圖通過公共新聞運動、公民參與新聞傳播等途徑來重建傳媒公共性，復活傳媒公共領域，維護公共利益和民主。我國學術界對傳媒行為侵害公共利益的現象也達成廣泛共識，一些學者呼吁新一輪新聞改革應優先保障公共利益。比如潘忠黨認為，新一輪新聞改革應該以強調傳媒公共性為核心①，李良榮提出，傳媒業的制度創新必須確立一個原則:公共利益至上②。但對于傳媒保障公共利益的制度設計問題，學者們仍各持己見，根源在于我國政治體制改革步伐相對滯后，在此前提下談新聞體制改革，難免有些理想色彩，事實上，目前國內有關公共利益和公共領域的討論更多的是作為一種學術話語存在。

因此，結合我國現實國情和文化傳統，探討如何確保傳媒維護公共利益的問題，有著重要的理論和現實意義。本文首先提出，新一輪新聞改革應將建構有中國特色的公共利益保障體系作為努力方向，并分析這一思路的理論和現實依據，接著分析當前面臨的機遇和挑戰，最后嘗試提出一個實踐的理論框架。

二、理論與現實依據

目前無論學界還是業界，都已認識到體制的束縛是我國傳媒進一步發展的主要障礙，因此新一輪新聞改革，體制的突破應是其根本。但對于新聞改革的出發點和基本目標，觀點還遠未統一。歸納起來大致有三種研究路徑:一種是從確保傳媒輿論導向正確的立場來進行制度設計;一種是從推動傳媒產業做大做強角度出發來探討改革路徑;一種是從強調傳媒公共性，主張維護公共利益角度來探討傳媒改革。三種研究路徑實質反映了三種不同的學術立場和取向，即分別代表政府、傳媒和公眾的利益和訴求。筆者以為，兼顧政府、傳媒、公眾的利益是新一輪新聞改革制度設計的前提，無視任何一方利益都將使新聞改革遭遇阻力和困境，如何通過制度安排確保媒體維護或至少不侵犯公共利益，強調公共利益至上，建構有中國特色的傳媒公共利益保障體系，應當成為新一輪新聞改革的基本方向:

1.公共性是我國傳媒的本質屬性和優良傳統

傳媒屬性是隨著時代變化和人們認識的轉變而變化的，經歷了從單一屬性到兩重屬性到三種屬性乃至于四種屬性的演變。過去強調的是政治和商業雙重屬性，如今傳媒的文化屬性和社會屬性逐漸被人們所認識，這“四屬性說”正好呼應了我國建設富強、民主、文明、和諧的社會主義社會的要求。

有學者認為，公共性是國有媒體的本質屬性③。我國是人民民主專政的社會主義國家，一切權力屬于人民，因此，黨、政府的權力都是人民賦予的，作為國家事業單位的傳媒雖具有公權力的特征，但本質上是人民利益的代表，必須維護公共利益。

維護人民大眾的切身利益也是我國傳媒的優良傳統，這種優良傳統在革命年代曾經得到共產黨領導人的反復強調和重視，也是革命成功的重要因素。黨的新聞工作者一直有密切聯系群眾的作風，“全心全意為人民服務”則是黨報工作者的宗旨。但在實踐中，傳媒角色主要體現為黨的宣傳輿論工具，從而具備了公權力的特征，強調黨、政府代表人民利益，在一定程度上消解了公共利益在傳媒實踐中的話語權，雖然新時期重新提出了“三貼近”的原則，但因缺少制度的保障而易流于口號。

2.傳媒確立自身存在合法性、提升公信力的需要

無論中外，傳媒存在的合法性主要來源于公民的授權，公民把自己受憲法保障的傳播權的一部分讓渡出來賦予國有公營媒介代理，大眾傳媒作為全體公民的受托人，其傳播權自然也具有公權的特征，但要使這種公權為人所認可，就必須承擔起委托人賦予的責任和義務，同時加強自律，防止濫用權力。

目前，我國傳媒不僅在國際上聲譽很低，在國內公眾心目中公信力也普遍不高，這是迫切需要新聞界反思的問題。筆者以為，“宣傳模式”給受眾留下的負面印象是其主因，漠視公共利益則是其根源。當今傳媒日益脫離群眾，有學者指出，我國廣播電視傳媒存在城市化、富人化、低俗化的突出現象④，農民及其他弱勢群體長期被邊緣化。因此強調公共利益，也是傳媒自身生存和發展的需要。

3.公共性缺失，是我國傳媒當前面臨的最嚴重危機

公共性缺失，表現在許多方面，如傳媒內容缺少多樣性，格調低俗，暴力、色情泛濫，媒體一味追逐利潤，忽視公益內容的生產，公共服務和公共產品供應不足，新聞、廣告、公關、娛樂的界限日益模糊，等等。

4.創建和諧社會呼喚傳媒維護公共利益

當前，我國社會貧富分化嚴重，社會問題層出不窮，阻礙了改革開放向縱深推進，社會呼喚公平正義，傳媒作為社會的守望者，有責任將社會矛盾向公眾反映，并探討解決之道，在促進社會和諧方面發揮更大作用。

三、面臨的機遇和挑戰

中國傳媒改革一直是在摸著石頭過河，采取“邊緣突破”和“臨場發揮”等策略，迂回曲折的進行⑤。這種

策略的選擇是為了降低改革的風險，同時局限性也很明顯，它不能挑戰制度底線，只能在體制允許范圍內做一些局部調整，因此迄今為止，體制改革尚未取得根本突破，改革中產生的新問題卻又突顯出來，以往采取的這種小心翼翼的打擦邊球的策略已經不可能發揮太大作用，改革所能施展的空間已十分有限。

我國傳媒在市場化改革中確立的“事業單位、企業管理”模式，實質是政府與傳媒妥協的結果，這種管理模式在改革之初曾推動傳媒經濟快速發展，但隨著改革日益深入，其內在矛盾也逐漸暴露，并成為進一步改革的障礙。事業單位企業管理，本身就是一個悖論，事業單位屬于公共服務性質，企業則要追逐利潤，在缺少規制和監督情況下，傳媒無法兼顧兩者，生存壓力的驅動下多數傳媒選擇了商業利潤而放棄公共利益。可見，體制的束縛是我國傳媒漠視公共利益的根源，而體制要突破，首先必須有政府的推動和認可。

當前，執政黨變得越來越成熟和自信，傳媒體制改革獲得了自上而下的政策推動:《十一五時期文化發展綱要》中，政府首次提出“公共文化服務”是下一步文化建設的重要組成部分;近年來先后頒布的《突發事件應對法》《政府信息公開條例》等政策法規推動了我國媒體報道敏感新聞的積極性;中共十七大首次確認保障全體公民享有知情權、表達權、參與權和監督權;2009年發布的《國家人權行動計劃》明確提出保障記者的采訪權、批評權、評論權和發表權。這些法規和政策的推出，為傳媒維護公共利益提供了制度基礎，也為推進新一輪新聞改革提供了政策保障。

技術的發展也提供了可能:首先是傳媒服務網絡的建設、村村通、西新工程等的推進使公共服務均等化有了硬件基礎，互聯網、手機等新媒體技術的應用使得公眾參與新聞傳播活動更加便利。新媒體的興起反過來迫使傳統媒體不得不改變以往新聞和信息的傳播格局，并且為公眾討論公共事物提供更開放的空間⑥。

當然，挑戰也是存在的:首先是傳統觀念的束縛，學術界呼吁傳媒保障公共利益，政界和業界似乎熱情并不高，有人擔心強調傳媒公共性會影響輿論導向及市場收益。其次，當前我國公民的參與意識不高，單靠政府和媒體推動改革勢必難于落到實處，缺少公民參與的改革最后只能成為現存秩序的維護者，或者被收編到體制內。傳媒體制改革取決于政治體制改革，因此其難度可想而知。

四、一種實踐框架

維護公共利益是一個復雜的系統工程，涉及傳媒觀念、體制、結構、機制等各個層面的改革，不是一朝一夕所能成就，西方的公共媒體實踐也不能照搬到我國。因此，應結合我國國情及特殊的傳媒體制，建構有中國特色的傳媒公共利益保障體系。筆者嘗試建構一個實踐框架，包括堅持一個基本方向，分兩個階段推進，抓住三個重點，調動四個主體參與，下面分而述之:

1.堅持一個基本方向:建構有中國特色的傳媒公共利益保障體系。為什么必須有中國特色?這是由我國特殊的政治和傳媒制度決定的;中國特色體現在哪里?首先對于傳媒公共性和公共利益的理解與西方不同，西方媒體在服務公共信息的同時，肩負公共領域的批判功能，視之為民主的孵化器，我國則強調實現公共信息服務均等化，把滿足公眾知情權放在首要位置;其次，西方媒體往往有較強獨立性，我國媒體都是國家所有，改革是在政府主導下開展的，因此制度安排首先必須確保輿論導向正確，但也可以充分施展政府權威，排除改革中的各種阻力;再次，我國是在公共媒體缺位的情況下開展的改革，一切從頭開始，因此可以吸取西方經驗和教訓，盡量少走彎路。

2.分兩個階段實施:結合我國國情，首先要滿足公共信息需求，條件成熟時再上升到公共領域建構。公共信息服務是以政府和媒體為主導，重在滿足公眾的知情權，核心是公共信息服務的均等化，包括硬件和軟件兩個方面的建構，如推進村村通、西新工程，在商業頻道增加面向少數群體和弱勢群體的內容，將現有的“公共頻道”改制成名副其實的公共頻道，提供公共信息服務，主要由政府撥款、收視費來維持，同時要求平面媒體和新媒體的內容更加多樣化。第二階段是公共領域建構，包括建立公共媒體來代表公共利益，充分發揮新媒體的技術優勢，發動公眾參與公共事務討論，并在商業媒體開辟公共頻道、欄目，拓展公共空間，討論公共議題，同時增強傳媒自律和他律，確保政黨媒體和商業媒體也不侵犯公共利益。

3.抓住三個重點:公共媒體的建立、規制建立、執行和監督機構的建立。首先是建立政黨媒體、公共媒體、商業媒體并存的傳媒格局，分別承擔輿論導向、公共利益和商業經營的責任，三者相互競爭，促進內容的多元化和品位的提高，其服務對象、經費來源、內容構成和評估機制均不相同;其次是規制建設，改變傳統的事業單位、企業管理體制，對傳媒機構實施多主體分類管理，對傳媒的體制、結構、運行機制進行詳細規定，并以政策和法規的形式予以確定;第三是建立相對獨立的公共媒體執行委員會，負責媒體決策和日常運營，同時成立獨立的媒體監督機構，定期開展媒體評議，加強社會監督。

4.調動四個主體參與:政府、媒體、公眾和社會組織。維護公共利益絕非媒體一方的事情，至少涉及政府、媒體、公眾和社會組織四個主體，四者各自應該承擔不同的角色和責任。政府的責任主要在于推動體制改革、硬件建設及法規的制定;媒體要生產多樣化的內容，組織公共討論;公眾需加強媒介素養，積極參與新聞內容的生產，開展媒介批評和監督;社會組織的責任主要在于制作公益節目，捐助公益事業，組織公益活動等。根據中國現實國情，在這四個主體中，政府應屬于改革的發起者和主導者。同時，如何建立起政府、媒體、公眾和社會組織的相互監督機制，也是維護公共利益不能回避的問題。

注釋

① 潘忠黨:《傳媒的公共性與中國傳媒改革的再起步》，《傳播與社會學刊》， (總)第6期

②李良榮:《論中國新聞改革的優先目標》， 《現代傳播》，2007.4

③朱清河:《論傳媒公共性及其實現途徑》，《現代傳播》，2008.4

④ 楊明品:《中國廣播電視公共服務發展模式選擇》，《 中國廣播電視學刊》， 2009.4，26-28

⑤潘忠黨:《傳媒的公共性與中國傳媒改革的再起步》，《傳播與社會學刊》， (總)第6期

⑥ 王紹光:《中國公共政策議程設置的模式》，《中國社會科學》，2006年第5期

(作者系暨南大學新聞學2008級博士研究生、廣東惠州學院中文系講師)