歐盟殘疾人政策及其對我國的啟示

〔摘要〕隨著歐盟的全力推動(dòng)、非政府組織殘疾人運(yùn)動(dòng)和外界權(quán)利運(yùn)動(dòng)的發(fā)展等，歐盟的殘疾人政策不斷走向成熟。反觀我國，在這些方面還相對滯后。因此，要借鑒歐盟殘疾人政策的經(jīng)驗(yàn)，樹立以權(quán)利維護(hù)為理念的殘疾人政策制定觀念，提升殘疾人政策的法律支持層次，培育強(qiáng)有力的殘疾人組織，發(fā)揮社會(huì)和社區(qū)的應(yīng)有作用，使我國殘疾人政策科學(xué)、可持續(xù)地發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕歐盟，殘疾人政策，啟示

〔中圖分類號(hào)〕F241〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175(2010)03-0106-03

歐盟正式誕生于1993年，其前身是成立于1957年的歐洲共同體。自上世紀(jì)70年代以來，歐盟國家殘疾人政策的制定和發(fā)展經(jīng)歷了一場由被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)、由消極轉(zhuǎn)向積極、由醫(yī)學(xué)治療轉(zhuǎn)向社會(huì)融合、又轉(zhuǎn)向以權(quán)利平等為核心的反歧視革命的變革。 〔1 〕從世界范圍來看，這一以權(quán)利維護(hù)為政策制定目標(biāo)的方向反映和代表了殘疾人政策發(fā)展的趨勢，對我國殘疾人政策的制定和發(fā)展具有重要的借鑒意義。本文將從政策制定主體及影響因素(who)、政策工具(how)和實(shí)施效果(what)等方面分別對歐盟殘疾人政策和我國殘疾人政策進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出可供我國殘疾人政策借鑒的建議。

一、走向成熟的歐盟殘疾人政策

歐盟殘疾人政策的發(fā)展經(jīng)歷了上世紀(jì)80年代以前的職業(yè)康復(fù)階段、1981年~1985年的停滯階段、1986年~1995年的勞動(dòng)力市場融合階段和1996年以后的反歧視與權(quán)利平等階段， 〔2 〕在這一歷史進(jìn)程中，雖然融入勞動(dòng)力市場的努力占據(jù)了歐盟國家大部分時(shí)間和精力，但全面參與、全面融合的理念目標(biāo)才剛剛被提出，維護(hù)權(quán)利平等的“戰(zhàn)役”才剛剛打響。盡管如此，權(quán)利理念從無到有、從低到高、從理論到實(shí)踐，歐盟殘疾人政策不斷走向成熟，取得了很大成績。

第一，歐盟殘疾人政策的發(fā)展，主要得益于歐盟的全力推動(dòng)。雖然隨著成員國的不斷增加，民族國家多樣化對統(tǒng)一政策的制定提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，但歐盟總是致力于引導(dǎo)政策制定的理念和方向，并且很好地充當(dāng)了國際與歐盟成員國之間及成員國相互之間的斡旋者和協(xié)調(diào)者。在《殘疾人權(quán)利公約》從制定到通過的5年中(2001年-2006年)，正是由于歐盟堅(jiān)持呼吁殘疾人權(quán)利是人權(quán)不可或缺的一部分，這一原則才被成功地寫入權(quán)利公約;同時(shí)，正是由于歐盟堅(jiān)持要求歐洲政策和歐洲法院將《殘疾人權(quán)利公約》付諸于實(shí)踐，歐盟各國殘疾人政策才得以落實(shí)并取得了長足發(fā)展。 〔3 〕

第二，非政府組織的殘疾人運(yùn)動(dòng)是推動(dòng)殘疾人政策走向成熟的一支勢不可擋的力量。早在1993年，在一個(gè)由民間發(fā)起的“殘疾人議會(huì)”上，大約500個(gè)殘疾人組織參與者要求成立殘疾人委員會(huì)，將殘疾人議題提上議程，并由此確定了歐洲第一個(gè)殘疾人日。 〔4 〕他們要求改變決策制度并修改歐洲法律，提出了對“由社會(huì)結(jié)構(gòu)障礙所造成的直接歧視、間接歧視和不平等負(fù)擔(dān)”的控訴。這些訴求相對于當(dāng)時(shí)的主流政策議題，明確地指出了導(dǎo)致殘疾的社會(huì)原因，如環(huán)境污染和資本主義自由市場的經(jīng)濟(jì)危機(jī)等。1993年以后，殘疾人運(yùn)動(dòng)更加注重戰(zhàn)術(shù)，開始從法律的高度維護(hù)殘疾人的應(yīng)有權(quán)益。在殘疾人論壇和西班牙國家殘疾人委員會(huì)以及其他組織的努力下，歐盟委員會(huì)于1995年確認(rèn)反歧視條款也適用于殘疾人。之后，殘疾人組織不斷地借用法律工具維護(hù)自己的權(quán)利，并最終促成了《阿姆斯特丹條約》中第13條反歧視條約的通過， 〔5 〕奠定了殘疾人組織通過合法的法律途徑爭取平等和全面參與權(quán)利的里程碑，成為歐盟殘疾人政策制定的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。 〔6 〕

第三，從以補(bǔ)償性為目的到基于權(quán)利維護(hù)的政策制定，歐盟殘疾人政策的發(fā)展還受到了外界權(quán)利運(yùn)動(dòng)發(fā)展的影響。這其中包括1981年聯(lián)合國舉辦的殘疾人國際年活動(dòng)，1990年美國通過的《美國殘疾人法案》和1993年聯(lián)合國通過的《殘疾人機(jī)會(huì)平等章程》等。這說明，殘疾人議題是各個(gè)民族和國家都關(guān)注的議題，是個(gè)國際性議題，也是整個(gè)人類的共同議題;各個(gè)國家的殘疾人政策可以相互影響、相互促進(jìn);殘疾人政策的制定和實(shí)施不僅要考慮具體國情，更重要的是要跟隨國際先進(jìn)理念，借鑒國際先進(jìn)做法。

第四，從實(shí)施歐盟殘疾人政策的工具來看，類似于文化工具和激勵(lì)手段等的“軟政策”遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于立法和司法等具有強(qiáng)制性的“硬政策”。從1974年到2005年的30年里，歐盟只有一部涉及殘疾人的基本法——《阿姆斯特丹條約》中的第13條反歧視條款和三部涉及殘疾人權(quán)益的中級法，其中只有一部對成員國有約束力(涉及工作領(lǐng)域的殘疾人非歧視的2000/78/EC指示)。當(dāng)然，在如此多樣化的國家中，僅通過“軟政策”傳輸機(jī)制是很難在歐盟層面建立起一個(gè)統(tǒng)一的基于權(quán)利的政策議題的。雖然成員國間可以跨國借鑒“經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)”，歐盟機(jī)構(gòu)也可以在促進(jìn)政策傳輸方面發(fā)揮積極作用，但是，聯(lián)合補(bǔ)助政策和歐盟的擴(kuò)張，意味著通過歐盟機(jī)構(gòu)在歐盟范圍實(shí)施統(tǒng)一的“硬政策”并不是那么容易的。

二、我國殘疾人政策的現(xiàn)狀與不足

與歐盟殘疾人政策相比較，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國殘疾人事業(yè)雖取得了一定成就，但是在政策理念、政策目標(biāo)、政策方法和政策工具等方面都相對滯后。

第一，從發(fā)展進(jìn)程來看，在我國長期“父愛式”社會(huì)管理模式的影響下，殘疾人通常被看作是需要政府和社會(huì)保護(hù)的弱者，殘疾人政策往往以生活救濟(jì)為主。自新中國成立以來，殘疾人政策一直圍繞著就業(yè)、救助、教育和康復(fù)四個(gè)方面展開。進(jìn)入21世紀(jì)后，殘疾人生活狀況和需求滿足狀況開始得到社會(huì)前所未有的關(guān)注:2006年，中國殘疾人聯(lián)合會(huì)組織了第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查，為以后殘疾人政策的制定和殘疾人研究提供了基本的參考和數(shù)據(jù)。2007年5月頒布的《殘疾人就業(yè)條例》明確指出，“對殘疾人就業(yè)實(shí)行集中就業(yè)與分散就業(yè)相結(jié)合的方針”，對吸收殘疾人集中就業(yè)的企業(yè)，國家給予稅收優(yōu)惠和政策支持;企業(yè)安排殘疾人就業(yè)的比例不得低于本單位在職職工總數(shù)的1.5%，否則，根據(jù)地方有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，按照年度差額人數(shù)和上年度本地區(qū)職工年平均工資繳納殘疾人就業(yè)保障金。2008年3月24日，中共中央國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》，從發(fā)展殘疾人事業(yè)的重要性、加強(qiáng)殘疾人醫(yī)療康復(fù)和疾病預(yù)防、保障基本生活、促進(jìn)全面發(fā)展、改善服務(wù)、優(yōu)化社會(huì)環(huán)境和加強(qiáng)管理等方面指明了殘疾人事業(yè)發(fā)展的方向;4月，第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過對《殘疾人保障法》的修訂，強(qiáng)化了殘疾人在政治、教育、就業(yè)、社會(huì)保障、康復(fù)和文化等方面的權(quán)益，第一次明確提出，在制定法律、法規(guī)、規(guī)章和公共政策時(shí)，“對涉及殘疾人權(quán)益的重大問題，應(yīng)當(dāng)聽取殘疾人和殘疾人組織的意見”;6月26日，我國政府批準(zhǔn)了《殘疾人權(quán)利公約》，從文獻(xiàn)上開始了與國際接軌的、基于權(quán)利的殘疾人權(quán)益保衛(wèi)戰(zhàn);殘疾人無障礙條例和康復(fù)條例也被提上國務(wù)院立法議程。但綜合說來，目前我國殘疾人政策還是以保障殘疾人基本生活的社會(huì)救助措施為主，輔之以部分就業(yè)幫助和社會(huì)服務(wù)的社會(huì)福利服務(wù)的混合體，是傳統(tǒng)的補(bǔ)缺式社會(huì)福利模式，基于權(quán)利維護(hù)理念的殘疾人政策欠缺。近些年學(xué)術(shù)界提出建立普惠型的社會(huì)福利模式，倡導(dǎo)把救助型的殘疾人政策改為福利型的，但兩者的本質(zhì)都是把殘疾人看作需要政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的社會(huì)弱者，并沒有把殘疾人看作是應(yīng)該獨(dú)立生活的社會(huì)人，也沒有真正地從滿足殘疾人個(gè)性化需求和保障殘疾人權(quán)利的角度制定殘疾人政策。

第二，就政策的制定和執(zhí)行主體來看，政府是我國殘疾人政策制定的主體，在其主導(dǎo)下，由中國殘疾人聯(lián)合會(huì)及其下屬的各級地方聯(lián)合會(huì)具體實(shí)施。各級殘疾人聯(lián)合會(huì)在推動(dòng)我國殘疾人政策發(fā)展和維護(hù)殘疾人權(quán)益的過程中發(fā)揮了很大作用，但殘疾人聯(lián)合會(huì)缺乏獨(dú)立性的現(xiàn)狀又使其在維護(hù)殘疾人權(quán)益方面的作用受到限制。而同時(shí)，由于缺乏法律法規(guī)的有力支持，殘疾人民間組織力量薄弱、發(fā)展緩慢，殘疾人政策制定缺乏社會(huì)殘疾人參與。可以說，我國殘疾人政策是由政府主導(dǎo)并實(shí)施的，這與歐盟國家殘疾人政策發(fā)展由民間殘疾人組織和殘疾人運(yùn)動(dòng)推動(dòng)的情況有很大區(qū)別。

第三，就政策工具來看，我國現(xiàn)行的殘疾人政策中“軟政策”多于“硬政策”，法律強(qiáng)制力欠缺。現(xiàn)行政策中只有一部殘疾人保障法，以及殘疾人教育條例、殘疾人就業(yè)條例和《中共中央關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》，其他政策要么被淹沒在相關(guān)法律制度的條款中，要么是由約束力有限的部門或地方政府制定和發(fā)布，而且即使是層次較高的法律和規(guī)章，也在現(xiàn)實(shí)中因執(zhí)法力度不夠而大打折扣。

第四，從目前的社會(huì)政策環(huán)境和政策效果來看，我國政府正試圖建立一個(gè)以繳費(fèi)型的社會(huì)保險(xiǎn)為主體的社會(huì)保障制度，即基于就業(yè)聯(lián)動(dòng)的社會(huì)保障制度。受到這一政策取向的影響，近期政府制定殘疾人政策的目標(biāo)便是建立與就業(yè)相關(guān)的殘疾人政策，以保障殘疾人平等就業(yè)的權(quán)利，2007年5月頒布的《殘疾人就業(yè)條例》就例證了這一取向，而這一取向僅僅相當(dāng)于歐盟在上世紀(jì)90年代中期的勞動(dòng)力市場融合的政策定位。況且實(shí)踐中在單薄的優(yōu)惠支持與懲罰規(guī)定之后，由于缺乏詳盡的、強(qiáng)有力的關(guān)于促使殘疾人融入工作和社會(huì)的配套措施，這一場原本基于權(quán)利平等的戰(zhàn)役又變成了企業(yè)交罰金的游戲，那些沒有基本勞動(dòng)能力的殘疾人的生活更是無從保障。

三、歐盟殘疾人政策對我國的啟示

歐盟殘疾人政策經(jīng)歷了一個(gè)從不成熟走向成熟的過程，當(dāng)前，我國殘疾人政策正處于不斷完善之中，所以，筆者認(rèn)為，歐盟殘疾人政策發(fā)展對我國有一定的啟示作用。

首先，要樹立以權(quán)利維護(hù)為理念的殘疾人政策制定觀念。歐盟殘疾人政策理念經(jīng)過歷史的錘煉從醫(yī)學(xué)治療發(fā)展到了權(quán)利維護(hù)，對于這一符合歷史發(fā)展和時(shí)代潮流、代表殘疾人政策發(fā)展方向的先進(jìn)理念，我們應(yīng)勇于借鑒和接受，并要不折不扣地實(shí)施，而無需再像歐盟那樣去探索。殘疾人議題是個(gè)國際性議題，也是整個(gè)人類的共同議題，跟隨國際先進(jìn)理念、借鑒國際先進(jìn)做法有助于本國殘疾人事業(yè)的發(fā)展。聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》于2006年6月30日通過，并于2008年5月3日獲準(zhǔn)施行，這是世界殘疾人權(quán)利運(yùn)動(dòng)的里程碑，而由中國政府代表于2007年7月30日簽署、并于2008年6月26日由全國最高立法機(jī)關(guān)通過實(shí)施的此項(xiàng)公約也給我國殘疾人政策帶來了轉(zhuǎn)折契機(jī)，基于權(quán)利維護(hù)的殘疾人政策制定理念的引入，必將使我國殘疾人事業(yè)向前跨一大步。

其次，要提升殘疾人政策的法律支持層次。在歐盟，由于成員國的多樣化，用具有強(qiáng)制力的“硬政策”來統(tǒng)一歐盟各成員國的殘疾人政策是件非常不容易的事。但中國不同，雖然國內(nèi)各地發(fā)展不平衡、存在地方差異，但制定并實(shí)施全國統(tǒng)一的法律政策是慣例;同時(shí)，特殊群體權(quán)益的保障必須由具有威懾力和強(qiáng)制力的“硬政策”特別支持也是世界慣例。針對我國目前的情況，吸取歐盟“硬政策”不足的教訓(xùn)，提升各項(xiàng)殘疾人政策法律層次是當(dāng)務(wù)之急。

再次，要培育強(qiáng)有力的殘疾人組織。我國殘疾人政策的推進(jìn)要寄希望于政府自上而下的政策改良，但更要注重培育并壯大獨(dú)立的殘疾人組織。目前，在我國，市民社會(huì)和非政府組織還很稚弱，且在短期甚至中長期內(nèi)還無法像歐洲殘疾人組織那樣在殘疾人政策發(fā)展中起到重要作用，故而，提升領(lǐng)導(dǎo)者的決策力成為我國殘疾人政策發(fā)展和實(shí)施的關(guān)鍵。為此，需要通過國際力量的引導(dǎo)和國際條約的約束、國內(nèi)學(xué)術(shù)界的呼吁和各級殘疾人聯(lián)合會(huì)的努力，使社會(huì)各界都認(rèn)識(shí)到維護(hù)殘疾人權(quán)利的重要性和必要性;同時(shí)，需要壯大殘疾人組織，尤其是那些能切實(shí)代表殘疾人利益的殘疾人組織的力量。雖然中國殘疾人聯(lián)合會(huì)及其下屬的各級地方聯(lián)合會(huì)在推動(dòng)我國殘疾人政策發(fā)展和維護(hù)殘疾人權(quán)益的過程中起了很大作用，但從其目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，尚缺乏獨(dú)立性，所以，中國殘疾人聯(lián)合會(huì)代表殘疾人的力量需要加強(qiáng)，其組織運(yùn)行需要獨(dú)立化。民間殘疾人組織的力量更不容忽視，他們是直接體現(xiàn)殘疾人意愿、滿足殘疾人需求的中流砥柱，也是殘疾人福利和服務(wù)的重要提供者，創(chuàng)造有利于其發(fā)展的環(huán)境是推動(dòng)我國殘疾人政策持續(xù)、科學(xué)發(fā)展的長遠(yuǎn)之計(jì)。

最后，要發(fā)揮社會(huì)和社區(qū)的作用。在歐盟殘疾人政策的實(shí)施中，社會(huì)和社區(qū)扮演了非常重要的角色。各種類型的殘疾人照顧機(jī)構(gòu)和服務(wù)提供中心以及遍布各處的無障礙公共設(shè)施和法律明確規(guī)定的協(xié)助義務(wù)，使殘疾人幾乎可以按照自己的意愿獨(dú)立生活。在歐盟各國，如果殘疾人需要暫時(shí)或長期在家獨(dú)立生活，家庭成員便可以通過服務(wù)電話預(yù)約上門服務(wù);如果殘疾人出門，不管是公共汽車、地鐵還是火車，司機(jī)和服務(wù)人員都有幫助殘疾人乘車的特定義務(wù)，特定座位上的乘客也有讓座的義務(wù)，大多數(shù)公車上都有特定的輪椅停靠空間。而在我國，無障礙設(shè)施剛剛興起，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(下轉(zhuǎn)第120頁)(上接第108頁)足需求;基于傳統(tǒng)文化的影響，家庭還需在殘疾人照料方面發(fā)揮作用。因此，我國在繼承發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)文化的同時(shí)，要加大法律支持力度，做到賞罰分明，還要發(fā)揮社會(huì)和社區(qū)的作用，為殘疾人提供更為寬松舒適的社會(huì)生活環(huán)境。

參考文獻(xiàn):

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責(zé)任編輯于曉媛