漸進主義與美國能源政策發展

【內容提要】 漸進主義政治的本質是指政治決策進程受利益集團影響而不成體系，在美國表現得尤為突出，又以能源領域為甚，原因是美國作為世界上最大的能源生產和消費國，能源變革面臨更強大的傳統能源結構慣性、更短視的民眾認知阻力以及更對立的政治決策進程。20世紀70年代石油危機促成的美國激進能源變革隨著油價的回落而退出，接下來20年的能源政策基本無所作為。21世紀以來，能源價格的持續上揚帶來能源政策新一輪變革的壓力，氣候與“反恐”因素的影響上升使得黨派和利益集團之爭愈演愈烈，美國能源政策改革進程更具典型的漸進主義特征。奧巴馬的氣候與能源“新政”從目前來看并不如其當初宣誓的那樣具有革命性，在金融危機的沖擊下前景依然具有相當的不確定性。

【關鍵詞】 漸進主義美國能源政策氣候法案

【作者簡介】上海國際問題研究院助理研究員、博士

一、美國漸進主義政治體制及在能源領域的突出表現

（一）美國政治體制典型的漸進主義

漸進主義作為一種政治范式，是與理想主義相對而言的，指以現狀和經驗為基礎，逐步實現社會和政治變革，對此已有大量的文獻論述。它本質上反映了政府干預市場的兩方面約束，尤以后者為甚：一是人的有限理性和改革總成本約束，即政治精英不可能準確地預知未來，系統改革的決策失誤社會成本巨大；二是利益主體和價值多元化的約束，即復雜社會問題的改革往往在相當程度上是“零和”博弈，徹底的改革面臨巨大的阻力，因而政治決策的底線是各方的大體滿意，是各利益相關方討價還價和相互妥協的產物。正因此，現代各國的政治體制中均嵌入了漸進主義的因素，比如三權分立制度、立法程序要求的多數表決通過等，以防止成本高昂的社會變革。政治精英并非如理論家那樣對問題和對策進行全面、客觀、科學的分析，然后找到唯一“正確”的完美方案，而總是爭取縮小議程范圍，旨在提出各方“可接受”的改革方案，以最大程度地限制變革范圍及失敗的負面影響，從而減少未來可能面臨的“報復性投票”，因而是一種不成體系的“混混政治”(muddling through)。

美國的政治結構所具有的抵制社會劇烈變革的特征尤為突出，一方面表現在美國行政、立法和司法機關相互制衡，三權分立的對抗性較其他國家更為突出，激烈的黨派競爭融于其中，聯邦政府與州之間的分權制衡亦十分明顯；另一方面表現在多元利益主體對政治決策進程的巨大影響力。從更深層次看，這與美國意識形態深厚的保守主義傳統、憲法第十四修正案對私有產權的絕對保護和市場經濟體制有著密切的關系，因為市場經濟體制將社會運轉的主要責任交于企業，而企業唯一服從的是私利而不是行政命令，這就使得很多表面看來十分有吸引力的政策改革難以推行。 美國的判例法傳統亦強調經驗的可靠性和遵循先例。

應該說，漸進主義否認一蹴而就的現實性，但是其并不否認事物的進步可能，而是強調只有“積跬步”才能“至千里”。但是，美國這種對抗性極強的否決權結構有“過猶不及”之嫌，因為它常常使得政府解決問題的能力十分有限，政治精英不僅不可能推動社會的劇烈變革，甚至連促成漸進主義的變革都十分困難。 其結果是，漸進主義在大眾面前實際上淪落為抱怨美國政府在很多重大問題上無所作為的代名詞。

（二）能源政策領域的突出表現

能源政策是指政府以改變能源結構為目的而系統性地干預各類能源市場的政策措施的總稱。歷史上美國政府亦對煤炭、石油、天然氣等各類能源部門進行一些零星的干預，但是真正意義上的能源政策實踐開始于20世紀70年代能源危機之后。在當前的歷史背景下，氣候和反恐壓力的上升使得化石燃料替代的呼聲日益提高，能源政策的核心是通過穩定的財政或監管措施將能源安全和環境成本內化到化石能源價格中，促進能源結構的逐步調整。 為此，能源政策越來越具有環境政策的“管制性”特征，其變革在相當程度上是傳統與新興能源產業之間的“零和博弈”，因而涉及復雜和深刻的利益沖突。 作為經濟實力和民主制度的第一大國，美國能源政策變革面臨的阻力較其他國家更為突出。

1．更強大的能源結構慣性

能源市場為人類生產和生活提供最基本的使用價值，其政策變動可謂是“牽一發而動全身”，社會影響深遠。更關鍵的是，與芯片革命的加速度發展不一樣，能源替代與能源結構調整至少是一個幾十年的過程，主要原因在于能源基礎設施具有高度的歷史慣性，難以實現劇烈調整，而且現有能源利用規模越大、調整時間就會越長。 這一基本規律決定了美國的能源政策改革和結構轉型要比其他國家更為艱難。一方面，美國是當前世界上最大的能源生產國， 以石油、天然氣、煤炭等化石能源占絕對主導地位，能源價格也相對較低。美國擁有各類大規模的能源生產、加工、運輸、分銷設施，比如煤礦、油氣田、管道、煉油設施、鈾濃縮設施，等等，投資規模大、周期長，資產專用性強。另一方面，美國也是世界上最大的能源消費國，其分散的居住方式帶來的汽車和石油消費規模尤其令世界其他國家均“相形見絀”。其結果是，美國雖然總體能源自給度超過70%，但是石油消費近6成依賴于進口，并且據預測，該趨勢在可預見的未來仍會繼續加強。 總體而言，美國走的是一條相對“粗放型”的發展道路，單位GDP能耗約是日本的2倍、西歐的1.2-1.5倍。

2．更短視的民眾認知阻力

馬克斯#8226;貝茲爾曼從心理學的角度認為，有三個方面的認知因素阻礙能源政策變革：一是未來打折(discounting the future)，即不愿意為預防未來的能源危機而于今天買單；二是正性錯覺(positive illusions)，即懷疑能源危機會不會真的發生；三是利己主義(ecocentrism)，即傾向于把能源危機的發生歸罪于他人并指望他人采取預防措施。 而且如上所述，能源政策變革涉及的投資大、耗時長，具有相當的不確定性，所面臨的三種認知阻力也比其他領域的變革更為突出。 如上所言，美國不僅是世界上最大的化石能源消費國，也是最大的生產國，有研究表明，相對于歐日而言，的確更少的美國人相信“全球變暖確證是一個嚴重的問題并須立即行動”，不到10%的懷疑分子根本不相信氣候變化科學和行動必要性，而這一比例在其他發達國家要低得多。 不過，美國內部不同群體的認知具有明顯的差異性，除與利益派別具有內在的聯系外，也與宗教和教育水平等非經濟因素密切相關。比如美國西海岸的加利福尼亞州和東北部的新英格蘭各州與其他州相比在能源政策主張上較為激進，除了能源和經濟結構的因素之外，可能還由于東西海岸是移民較多的地區，宗教保守主義色彩相對較淡，同時也是大學和科研機構密集的地區，知識層次相對較高，因此對化石能源利用對環境的負面影響認識得更為充分，環境方面的非政府組織也更多。

3．更對立的政治決策進程

應該說能源政策影響面廣泛，參與的機構亦十分多元化。比如在行政部門，美國能源部對全國能源政策的制定缺乏統一有效的管轄權限，而土地管理局、國內收入局、環保署、聯邦能源監管委員會、美國國防部以及各類州和地方監管機構能夠發揮更多的實際影響；而在國會內部亦是如此，除了參議院能源與自然資源委員會或眾議院能源與商務委員會之外，內務、財政、外交關系、環境與工程委員會等往往能夠發揮更大的影響力。 但是，傳統與新興能源利益集團及以此為基礎的黨派和府院之爭是其背后的決定性力量。

第一，最基礎的競爭關系是化石能源生產和利用規模較大的部門、企業和州與其他州和部門、企業之間的利益和立場沖突。如上所述，美國是世界上最大的能源生產國和消費國，但是在各州之間分布不均，比如堪薩斯等中西部各州是重要的煤炭生產基地，德克薩斯、亞利桑那等西南部各州是重要的石油生產基地，另一些地區則有較發達的核能、天然氣或風力等可再生能源產業，而東部各州是重要的能源消費地區，卻基本沒有自己的生產。不同的州在要不要促進替代能源、要不要對化石能源的利用而征稅等問題上往往具有不同的立場，相互間的利益沖突與能源生產國和消費國之間的積怨不無相似之處。能耗不同的部門對于能源政策改革同樣具有類似的沖突，比如汽車業會聯合抵制強制性的汽車燃油經濟性標準。美參議院能源與自然資源委員會議員派德#8226;多門尼西（Pete Domenici）主席便多次指出，美國能源政策的政治進程，主要便是各地區和部門的利益分配問題。

第二，黨派之間關于能源政策改革思路的分歧以及以此為基礎的府院之爭。雖說地區與部門利益分析是理解美國能源政策進程不可忽視的因素，但是完全否認美國能源政策進程中的黨派特性亦是有之偏頗。 總體說來，兩黨均認同應該讓能源市場發揮最基礎的作用，而盡可能地減少政府的干預，但是共和黨對政府推動化石燃料替代的態度更為保守，主張在供應一側緩解能源安全問題，對環境和節約問題則傾向于依賴技術進步和“試錯”的方式而不是強制的監管標準，而民主黨則認為政府應更為積極地干預能源市場失靈的領域，尤其是在控制環境污染和能源安全方面，主張實施化石能源替代和需求側管理的政策措施。其實，這看似一個價值觀和黨派意識形態的分歧問題，背后有著深刻的利益關聯：共和黨官員往往依賴于石油公司、大企業家、銀行家等既得利益集團為靠山，而民主黨議員多依賴于工會、藍領工人和環保主義者，因此更偏向于從需求和新能源一側尋求能源問題的解決。 因此，在能源政策的“變”與“不變”之間，共和黨的態度更為保守，而民主黨則顯得激進。近40年來，隨著能源政策“管制性”特征越來越明顯，關于能源政策的黨派之爭亦越來越激烈。

4．小結

正如漸進主義政治本質是指一種不成體系的政治，能源政策的漸進主義意味著人們關于能源變革意義的認識以及主張變革的社會力量將過于隨能源價格的波動而波動，而缺乏系統和長期的規劃，以及規劃的持續執行。一些學者認為漸進主義不適用于危機情勢， 而相對于其他領域而言，能源市場危機頻發、波動劇烈。的確，漸進主義一般表現為大規模的改革方案難以獲得通過，而從歷史來看，能源危機的沖擊往往能使政府實施一些超常規措施；但是，漸進主義是對社會變革長期進程的客觀描述，危機雖然可能使得異常的大規模改革措施容易獲得通過，但是當社會恢復常態后，便會開始抵制這種難以承受的激變，最終迫使倉促出臺的新政策再次被廢棄。 換句話說，特殊情勢促成的大規模改革方案可能會在事后表現出不適應性而難以付諸實施，是漸進主義的另一種表現形式。這恰恰說明，危機情勢下決策者的有限理性更為突出，本來就是“試錯”過程的一部分。

二、石油危機后30年的變革起伏

1973年至1974年石油禁運帶來的油價飆升使能源安全問題空前突出，催生了西方國家能源政策，從尼克松、福特到卡特的三任美國總統均實施了大規模的能源變革措施，追求“能源獨立”。然而20世紀80年代以來，隨著國際油價的回落，絕大部分變革嘗試均以失敗告終。90年代當政的民主黨克林頓政府極力主張能源革命，但是最終亦因外部條件缺乏和內部阻力強大而放棄。應該說，20世紀70年代的首次能源變革政策失敗并不是政治阻力造成的，而是在危機情勢下政府決策過于激進帶來的結果。但是，這一失敗為既得利益者阻撓后來的變革嘗試提供了先例，并播下了能源政策黨派之爭的種子。

（一）20世紀70至80年代的大起大落

1．激進的能源替代和能效措施的流產

1973年石油危機發生后，尼克松總統發起“獨立工程”(Project Independence)，提出要在1980年實現美國能源自給。福特政府于1975年簽署《能源政策與節約法案》，重新設定1985年為能源獨立的目標期限。1977年卡特就職之后更是將能源政策作為其政府的中心議題，宣布能源獨立等同于一場“道義戰爭”，并再次將能源獨立的實現期限推遲至1990年。1978年《全國能源法案》規定了一系列化石燃料替代措施。伊朗革命爆發后，卡特又于1980年6月簽署《能源安全法案》，其中最突出的是斥巨資促進人工合成燃料的發展。然而，80年代后期國際油價大幅回落，70年代制定的大批能源替代方案難以為繼，里根政府上臺后實施大規模的“退出”戰略，大幅削減各類可再生能源研發開支，拒絕實施先前法案所要求的設定設備能效標準，同時鼓勵美國深海地區傳統油氣資源的開發利用。可見，里根能源政策的核心是放棄能源替代，讓化石能源市場“還原”。

2．該時期政策留下的歷史遺產

20世紀70年代激進的能源變革措施總體來說以失敗告終，但是仍然留下了一些重要的歷史遺產。最重要的要算綜合性能源政策的理念形成和能源部的創設。尼克松政府領導西方各國成立國際能源署，以促進能源政策協調，并在國內初步重組聯邦能源機構。1977年卡特政府簽署《能源部組織法案》，在原有聯邦能源局、能源研究和開發局、聯邦電力委員會以及其他幾個臨時機構的基礎上正式組建內閣級別的能源部。里根政府曾想撤銷能源部但未能成功。另一個重要成就是福特政府于1975年建立的戰略石油儲備(SPR)。從實體政策而言，SPR幾乎是該時期美國能源政策能夠留存至今的唯一重要成果，不過本質上這并非一個促進能源革新的制度，而是維護化石燃料供應穩定的保險措施，因而與美國能源市場的“現狀”最為接近，尤其是在大部分情況下與產業均不構成競爭，所以能夠保存了下來。

該時期也的確留下了極少數需求側管理措施的遺產。福特政府建立了美國歷史上第一個汽車燃油經濟標準（CAFE），雖然這一標準后來遭到很多批評。此外，里根政府時期，化石能源利用對環境的負面影響逐步受到關注，國內一些較為進步的州（加利福尼亞以及馬薩諸塞、紐約、緬因等東北部州）和其他左派政治力量對里根政府在能源政策上的大幅“倒退”和對環境的漠不關心強烈不滿，一方面將其拒絕實施能源標準的行為起訴至法院并獲得勝訴，另一方面在州一級先行實施更嚴格的設備能效標準，迫使里根政府于1987年立法對12種家用電器設定了能效標準。也正是從這一時期開始，共和黨與民主黨在能源政策上的分歧及一些較進步的州和地區對聯邦政府的不滿逐步顯現。

總之，對比80年代末和70年代初的美國能源消費結構的確發生了明顯變化，比如化石能源所占比例由近93%下降至約85%， 但是這在很大程度上是高油價作用的自然結果，而政策的影響力是很值得懷疑的。

（二）20世紀90年代的無所作為

1990年伊拉克入侵科威特，引起國際油價波動，雖然其幅度遠沒有70年代能源危機那樣大，但是再度引起美國國內關于對中東的能源進口依賴、能源安全的激烈爭論，從而將能源政策問題重新推上政府議程。老布什共和黨政府主張尋求供應一側的解決方案，擴大國內能源生產，但是民主黨占多數席位的國會對此表示強烈反對，并利用當時的緊張局勢通過了充分反應民主黨政見的《1992年能源政策法案》。該法案的重心在于通過強制性監管標準、財稅措施、研發支持等大力促進可再生能源發展、提高能效，明顯提高了能源政策對環境（包括氣候變化）的關照，可以說恰好貼合不久后上臺的克林頓-戈爾政府的能源政策主張。 然而事實證明，20世紀70至80年代的能源設施過度投資和生產過剩局面為整個90年代的經濟發展提供了穩定、廉價的能源供應，使得克林頓政府的環境主義理想基本落空，無論是實施已有的能源法案還是出臺新的措施均面臨巨大的阻力。

克林頓政府就職之初便提出對石油、天然氣、煤炭等的能源消費按所含熱量單位征稅（即所謂BTU稅），一方面可以緩解美國政府的財政赤字狀況，另一方面也減輕能源消費帶來的環境危害、降低石油進口依賴。以汽油為例，擬征收的BTU稅預計會使每加侖汽油價格上漲7.5美分，總體而言會使每戶能源開支增加4.5%。 但是該方案遭到全體共和黨議員、保守派民主黨議員、利益集團、消費者的強烈反對，在眾議院獲得微弱多數通過后便在參議院擱淺，并使得民主黨在后來的眾議院選舉中失去控制地位。

克林頓政府還致力于按照《1992年能源政策法案》的要求，提高汽車及其他設備能效標準（比如建立新的CAFE標準）、增加可再生能源研發財稅政策支持，但是同樣一開始面臨聯邦政府的預算約束，后來又遭遇共和黨國會的萬般阻撓，以致其后來實際上放棄了能源政策上有所革新的目標，并轉而一直默認共和黨主張的鼓勵深海油氣資源開發的供應側措施。 這表明在能源價格長期低位的條件下，主張維持現狀的傳統能源利益集團相對于變革派的絕對優勢，而民主黨的執政亦只能服務于這一力量格局。

三、21世紀以來的新一輪變革？

新世紀以來，油價帶動的國際能源價格進入新一輪上漲周期，從而推動能源政策的改革派力量持續上升，反恐和氣候問題的上升更是為改革派提供了道德高地。與20世紀70年代能源危機不同的是，此輪能源價格上漲是一個長期的過程，相關的改革步伐亦更符合典型的漸進主義特征。奧巴馬新政府提出了雄心勃勃的能源變革計劃，將這一進程推向量變至質變的臨界點。但是，傳統能源勢力依然強大，金融危機的爆發更是為新政府的變革計劃增添了不確定性。

（一）有利于改革派的外部條件變化

一是國際油價持續上漲提升替代能源的經濟競爭力。20世紀80年代后期以來，國際油價長期在每桶20美元以下徘徊。由于長期投資不足、新興需求上升等因素，這種局面在世紀轉折時開始改變。特別是2003年以來，國際油價平均每年以10美元一桶的速度上升，2008年西德克薩斯中質原油平均每桶價格超過100美元。 全球金融危機的爆發使得這一上漲勢頭有所遏制，但是隨著全球經濟的復蘇，油價的上漲預期也再度升起。

二是反恐與氣候議題上升增加替代能源的道德吸引力。“9#8226;11”事件本身并未對能源市場產生多少沖擊，但至少促使小布什政府加緊了向南美、西非及北美鄰國拓寬石油進口渠道的努力， 更主要的是反恐局勢的嚴峻再次強化了人們關于石油進口的風險預期，在認知層面有利于化石燃料替代的力量。不過，最重要的還要算氣候變化議題的上升給化石燃料為主的能源結構帶來的空前的壓力。根據政府間氣候變化專門委員會報告，人類活動導致的溫室氣體總排放中，二氧化碳占八成不到，而化石燃料利用貢獻了其中的近六成。 因此，氣候變化應對將直接挑戰現有人類能源生產和利用方式，大大提高了化石燃料替代的道德優勢。值得注意的是，價格、安全與環境壓力三者之間相互推波助瀾，比如反恐使得油價對地緣政治因素更為敏感，而2005年左右歐美大幅度提高汽油環境標準是油價上漲背后的推手之一，而反過來油價上漲也加大了安全和環境問題的壓力。

（二）民主黨力量上升推動的新一輪漸進式改革

1．小布什第二任期的轉折

外部條件的上述變化在小布什第一任期并沒有產生多大影響。小布什上任伊始便認識到能源價格上漲的壓力，其委托副總統切尼組建的能源政策研究小組于2001年5月發表《全國能源政策報告》，指出美國正面臨“20世紀70年代以來最嚴重的能源供應短缺”，提出要降低美國能源進口對中東國家的依賴，但是其對策是典型的共和黨思路，即尋求擴大美國傳統能源的生產和利用，如開放阿拉斯加國家野生動物保護區（ANWR）的油氣開發等。“9#8226;11”事件雖然的確促使小布什政府加緊了向南美、西非及北美鄰國拓寬石油進口渠道的努力， 但是總體而言能源議題實際上是被邊緣化了。環境亦被放在次要的位置，小布什一上任便徑直宣布美國退出《京都議定書》，反對強制性的減排目標，而主張依靠技術進步實現減排。 總之，小布什第一任期內在能源政策上基本是延續了里根時期的思路，在變革上沒有任何作為。不過，能源價格的小幅上漲并未損害經濟增長的勢頭，也未成為一個議題阻礙小布什在2004年新一屆總統選舉中獲得連任。

然而，小布什政府第二任期，能源價格、氣候等外部壓力大幅上升，傳統與新興能源力量的天平明顯開始右傾，并對能源政策變革形成強大推力。如果說20世紀70年代激進變革的失敗成為后來既得利益者拒斥變革的理由，則這種歷史慣性經過20年后逐步消失，小布什政府偏袒油氣產業、退出《京都議定書》的行為不僅在國際上遭到抨擊，也助長了美國國內改革派的抗議行動，以加州為首的地方各州紛紛提前立法，民主黨的力量上升。在這種內部推力與外部拉力的共同作用下，小布什政府第二任期開始了新一輪的能源立法熱潮，日后奧巴馬的競選以及執政中打出的變革旗號不過是順勢而為。但是，該輪變革涉及安全、氣候與經濟競爭力的多重平衡，夾雜的利益沖突較以往更加復雜，緊迫性也不如30多年前那樣強烈，因而具有更為典型的漸進主義特征。

《2005美國能源政策法案》標志著新一輪變革的開始。然而，它是共和黨與民主黨經過數年激烈斗爭后相互妥協的產物，其長達1700頁的內容既有對新能源（特別是生物燃料成為最大的贏家）和能效的支持，也充分地照顧了傳統能源的利益，雙方可謂是勢均力敵。其結果是，共和黨主張的ANWR、為汽油添加劑MTBE可能招致的環境風險提供有限責任保護的條款未獲支持，民主黨力推的氣候變化應對、CAFE新標準以及強制性的可再生能源發電配額制（RPS）亦未能有突破。法案甚至在正式簽署之前便被認為是過時和“可以忽略”的，難以有效應對當前以及未來嚴峻的環境、能源價格高企、能源安全、進口依賴等問題。

隨著2006年國會中期選舉民主黨取得控制權，《2007年能源獨立與安全法案》獲得通過，很大程度上反應了民主黨的變革理念，美國能源政策開始由“開源”走向“節流”。比如該法案自1975年以來首次將CAFE標準由每加侖行駛25英里提高到35英里，同時為諸多生產和生活設施建立了能效標準，并為交通運輸確立了新的可再生燃料配額標準（RFS），確定2008起始年的目標為90億加侖，然后逐步提升至2022年的360億加侖。 不過，更為激進的民主黨改革方案，如RPS、廢除油氣生產稅收補貼以及為能效和可再生能源提供更多的激勵等，仍然未能通過。

2．奧巴馬的能源新政及妥協性

奧巴馬新政府能源政策的重心是推動專門的氣候立法，可以說這是更具變革意義、也更為艱難的任務。如上所述，隨著全球“氣候政治”的格局轉變，在國際社會“拉力”和國內社會“推力”的合力之下， 小布什執政后期的美國聯邦政府層面對氣候變化應對議題的態度逐漸走向積極。第110屆國會(2007年1月3日至2009年1月3日)提出的與處理全球氣候變化和溫室氣體排放相關的法案、決議、修正案超過235個，是前一屆國會的一倍以上， 其中關于氣候變化專門立法的提案就有十幾個。 2009年1月奧巴馬正式執政，不僅將氣候立法作為美國能源政策改革的重心，更是將之作為重塑美國國際形象的切入點，并重建美國經濟，引領未來新經濟潮流。

迄今為止，美國氣候變化立法進程中具有里程碑意義的法案有兩項：一是2007年12月參議院環境與公共工程委員會通過的《氣候安全法案》（又稱Lieberman-Warner法案）， 后經過若干修改，但最終未能進入參議院全體投票程序；另一是2009年6月26日美國眾議院通過的《2009美國清潔能源與安全法案》（又稱Waxman-Markley法案）， 參議院接手后已對之進行修改，于2009年9月30日推出了自己的新版本草案，即《清潔能源就業與美國電力法案》（又稱Boxer-Kerry法案）。 這些法案的最大創新均在于試圖建立一個強制性的溫室氣體限排目標，并通過排放許可證上市交易建立碳價。 比如Waxman法案提出，至2020年時將美國溫室氣體排放數量在2005年基礎上降低17%，而Boxer法案更將目標提高至20%。這對美國而言是一個質的突破，也為美國新政府在國際社會重新贏得了不少口碑，但是仔細分析可以發現，這些法案的實施條款為傳統能源提供了大量的保護，其變革意義離奧巴馬的宣言相去甚遠：

一是為歷史上的高能耗企業無償分配排放額度。排放額度是排放權曾經作為一種公共產品如今被私有化的結果。為降低氣候變化立法帶來的成本，排放權可以無償分配，或將拍賣收入進行再分配。奧巴馬當初打算將所有的排放許可證進行拍賣，然而，這些法案均打算將絕大部分排放許可證免費發放，比如Lieberman法案與Waxman法案均打算在法案最初實施的十五年左右，提供75%以上的無償排放許可證，其后會逐步收緊，而在“限量與貿易制度”實施的整個2012年至2050年間，無償提供的排放額度總量亦占去60%左右。 并且，歷史上的能耗大戶、進口競爭較為激烈的企業均是該部分新創設的“無償財產”的主要受益者。

二是提供靈活的限排義務履行方式。抵償(offset)是指限量與貿易制度下允許義務主體在承擔減排限額的行業和機構范圍之外投資減排項目，以充抵其所承擔的減排義務，其目的在于優化配置社會減排資源、以最小化的社會成本實現減排目標。Waxman法案在這方面尤為突出，允許每年的抵償規模達到20億噸，約占去美國當前年溫室氣體排放總量的30%， 其中包括給農業部門提供的大規模抵償機會。但是，抵償項目的實際運作能否達到預期目標，受到很大的質疑。比如，理論上說，折扣項目應符合所謂的“附加性”(additionality)原則，即允許納入抵償的項目應該是正常商業條件下不會發生的減排活動，否則只是為其投資者提供了額外獲利的機會，使其變相地逃脫法定的限排義務，對氣候目標無益處可言。《京都議定書》下的清潔發展機制（CDM）便面臨這樣的批評。

可見，美國氣候變化法案的減排目標雖然看起來比較令環保主義者興奮，但是在履行機制上實際上提供了品種越來越多、幅度越來越大的變通方式，使得法案的預期效果大打折扣。

3．面臨的阻力與未來展望

即便目前美國國會推出的氣候法案具有上述妥協性，其近期內在參議院通過的難度仍然很大。數十年以來，美國內關于氣候應對的爭執已經由“問題不存在”變為“我們對此沒有責任”，再變為目前的“解決問題的成本太高”， 并由此推動了改革派力量的上升，然而氣候問題變成經濟問題，也使得改革面臨的實際利益沖突日益顯露。比如，為推動氣候立法，代表新能源、環境與健康類組織的國會游說者數量2003年時不到55個，2008年驟升至215個左右；但是同時，氣候立法也越來越成為一個各行各業全面參與的進程，上述進步性的游說者數量僅占游說者總量的八分之一不到， 足見氣候立法需要協調的利益集團的數量和反對力量的強大。這意味著立法仍然需要克服復雜的成本和風險分攤問題，而相關法案的廣泛經濟影響以及這種影響的不確定性意味著這一過程十分艱難——不確定性越大、阻力便越大。全球金融危機帶來的兩位數失業率短期內難以克服加大了法案通過的難度。奧巴馬經濟刺激方案中推動的“綠色復蘇”（Green is green）至目前而言并無多少成效。不久前奧巴馬發表的國情咨文對就業的側重無疑令改革派有所失望。加之醫療改革消耗太多的政治資源、2010年即將舉行的國會中期選舉會使改革派更為謹慎等因素，很多人對法案的前景持悲觀態度。

當然，如果立法努力失敗，奧巴馬的確有可能通過行政途徑推動其氣候與能源新政，這就是將溫室氣體界定為“空氣污染物”從而納入《清潔空氣法案》的框架，讓環保署行使氣候監管權。在奧巴馬新政府的推動下，該條路徑程序上的障礙已經克服。根據相關方案，環保署將側重于大型電力企業的排放監管，要求其證明采用了可獲得的最佳技術，否則會面臨罰款。但是，該條路徑具有濃厚的行政管制性，對于反對派而言更加不能接受，因而更多是作為推動國會立法的威脅手段和給2009年底的哥本哈根氣候會議的獻禮，其真正實施同樣會面臨嚴重的阻力。

綜上所述，漸進主義是現代各國政治決策體制共有的特征，本質上反應了政府干預市場的有限理性和利益集團的影響，在美國表現得尤為突出，又以能源領域為甚。美國是傳統能源生產和消費第一大國，認知與政治阻力均更為強大。隨著能源危機頻發、能源進口依賴加重、環境后果愈顯，美國國內呼吁能源“革命”的聲音也一直不斷，但是迄今為止，大多數努力均以失敗告終，只有少數與“現狀”最為兼容的政策最終生存了下來，如果沒有短期危機的推動，新的立法困難重重。埃克森美孚前執行總裁李#8226;雷蒙德（Lee R. Raymond）將美國過去幾十年的能源政策總結為“沒有行動的政策”。 不足為奇，美國當前如火如荼的能源安全與氣候變化立法內容并不像“求變”的奧巴馬總統當初誓言的那樣具有革命性。