中國農村非正規金融組織的績效分析與政策規范

摘要:農村非正規金融是由民間自發創造的、彌補體制內正規金融供給不足的一項誘致性制度變遷，它具有效率適應性，所以，從政策上應該賦于非正規金融合法發展的法律平臺，構建非正規金融健康有序發展的制度體系，建立正規金融與非正規金融之間合作互補的資金支持。

關鍵詞:非正規金融組織;績效分析;政策規范

中圖分類號:F832 文獻標識碼:A 文章編號:1003-3890(2010)01-0068-04

非正規金融是相對于正規金融而言的范疇，是指那些游離于國家金融監管當局有效監管之外的農村金融活動，主要指農村非法定的金融機構(即非正規金融部門)所提供的間接融資以及個人之間或個人與企業之間的直接融資[1]。由于發展中國家普遍存在著體制內正規金融供給不足，現有金融制度中金融抑制現象又較為嚴重，而農村經濟的發展對金融資源的需求日益擴大，因此，非正規金融在許多發展中國家處于十分重要的位置。在中國農村，非正規金融的存在由來已久，雖然目前它們只能以“灰色”或“黑色”的形式存在，但表現異常活躍;雖屢遭政府取締或禁止，卻仍表現出頑強的生命力。

一、中國農村非正規金融組織的變遷

(一)農村非正規金融組織變遷的制度背景

從制度經濟學的角度來看，制度變遷是制度的替代、轉換與交易的過程，它是用一種效益更高的制度替代另一種制度的過程，也是一種新制度代替舊制度的過程。諾思認為，制度變遷是一個制度不均衡時追求潛在獲利機會的自發交替過程。林毅夫認為制度變遷是人們在制度不均衡時追求潛在獲利機會的自發變遷(誘致性變遷)與國家在追求租金最大化和產出最大化目標下，通過政策法令實施強制性制度變遷的過程。總之，制度變遷是由于制度的非均衡所引起的，是通過制度創新使制度非均衡達到制度均衡的過程。

制度變遷的方式主要是誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷是指現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排創新，是由個人或一群(個)人，在響應由制度不均衡引起的獲利機會時所進行的自發性變遷。與此相反，強制性制度變遷是指由政府命令和法律引入和實行的自上而下的變遷[1]。中國農村非正規金融的興起主要是一個誘致性的制度變遷過程。由于現有中央銀行外生性的制度供給不能滿足現行農村經濟主體內生性的制度需求。因此，產生制度的非均衡，制度的非均衡帶來制度供需缺口，這種缺口的存在就會誘發初級行動團體進行制度創新從而形成內生性的制度供給。Fry、Anders認為，非正規金融是對政策扭曲和金融抑制的理性回應。

(二)中國農村非正規金融變遷的歷史進程

1. 計劃經濟體制下，國家對農村金融資源的控制時期。新中國成立后，中國選擇并實施了優先發展資本密集型重工業的趕超戰略。在資本稀缺的條件下，國家壟斷金融資源并壓低利率，將大部分資金投向重工業。這種內生于經濟發展戰略下的國家金融必然要延伸到農村，使農民和農村經濟成為經濟資源和經濟剩余的源頭，為工業化提供資金支持。同時，農村非正規金融則受到了全面的抑制、打壓和取締，所以，非正規金融即使存在，也僅僅是以個人之間自由借貸的形式出現，范圍和規模之小是顯而易見的。

2. 1978-1992年，實行家庭聯產承包責任制，非正規金融顯著提高時期。家庭聯產承包責任制的實行和推廣，是農村微觀經濟體制的重大制度變遷。它明確了農民作為生產經營者和剩余索取者的地位，調動了廣大農民的積極性，在一定程度上提高了勞動生產率。隨著農村商品經濟的迅速發展，尤其是鄉鎮企業異軍突起(20世紀80年代中期至90年代初期的兩個黃金發展階段)，農村經濟主體對資金的需求不斷增加，但是它們很難從正規金融機構獲得信貸支持。因此，農村經濟主體只能轉而依靠內源融資或求助于與正規金融機構平行的非正規金融組織。與此同時，中央政府為了支持農村商品經濟的發展，默認了非正規金融作為銀行、信用社的補充而存在，對非正規金融的約束較為寬松。1984年中央一號文件《關于1984年農村工作的通知》指出:允許農民和集體的資金自由或有組織地流動，不受地域限制。1985年中共中央一號文件提出要適當發展民間信用。由于中央政府的默認、地方政府的袒護與支持以及巨大的金融需求，這段時間，非正規金融在廣度和深度上都有了顯著的提高。

3. 1993年-20世紀末21世紀初，非正規金融嚴格管理甚至取締時期。這一時期，鄉鎮企業和農村中小私營企業實現了規模和資質的升級，都對融資規模和融資方式提出了新的要求，需要更專業、更規范、更穩定和更連續的融資渠道，此時，非正規金融制度跨出了發揮其作用的有效區域和金額的臨界點，它的缺陷逐漸暴露出來。突出表現在一段時間里各種“倒會”風波所釀成的巨額金融風險，非正規金融頻繁出現信用危機，因此，中央政府對非正規金融的管理趨于嚴格。1993年中共中央下發6號文件即《關于當前經濟情況和加強宏觀調控的意見》，整頓金融秩序，嚴肅金融紀律，使農村非正規金融的制度環境嚴峻起來。1997年東南亞金融危機以后，國務院和中國人民銀行更是加大了對非正規金融的管制力度。1999年1月國務院發布3號文件，正式宣布全國統一取締農村合作基金會。2002 年，央行發布《中國人民銀行關于取締地下錢莊及打擊高利貸行為的通知》，非正規金融被迫轉入地下經營[2]。

4. 21世紀初以來，非正規金融的重大發展機遇期。20世紀90年代中后期，中國四大國有銀行開始大規模從農村撤出，再加上1999年中央政府取消農村合作基金會后，農村信用社逐漸成了農村金融市場的壟斷者，但是農村信用社難以承擔起農村金融資金供給的重任，因此，農村經濟發展出現了嚴重的“金融真空”。這為非正規金融的發展提出了更多的需求，特別是2004年開始，隨著宏觀調控措施的逐步到位，農村資金鏈趨緊，非正規金融又重現興旺之勢。同時，隨著中國加入WTO，金融業“對內開放”的呼聲越來越高，發展非正規金融也逐漸提上了政策議程。2004年中共中央一號文件明確提出:“鼓勵有條件的地方，通過吸引社會資本和外資，積極興辦直接為‘三農’服務的多種所有制的金融組織”;2005年中央一號文件要求有關部門抓緊制定農村新辦多種所有制金融機構的準入條件和監管辦法，啟動小額信貸組織的試點工作;2006年中央一號文件鼓勵在縣域內設立多種所有制的社區金融機構，允許私有資本、外資等參股，規范民間借貸。非正規金融的重要性再一次受到政府的重視，又面臨著一個重大的發展機遇。

二、中國農村非正規金融的效率適用性分析

在很多發展中國家，非正規金融處于一個重要位置，具有相對正規金融機構的比較優勢和制度績效。

(一)農村非正規金融組織的比較優勢

農村非正規金融與正規金融相比有如下比較優勢:

1. 營運成本低。農村民間金融沒有納入金融監管，對經營的機構、組織、網點、固定資產都沒有要求，只需要很少或不需要固定成本，而且靈活多變，可將正規金融機構的可變成本內部化，變規模不經濟為規模經濟。

2. 手續靈活、簡便。非正規金融滿足的一般是債務人的臨時性的資金需求，達成信貸交易所需的時間短且交易雙方可就相關事項進行協商，形式靈活多變，而且手續辦理簡便，由于親情借貸屬于一種關系型信用，因此信息搜集和確認成本低，借貸發生時，只要貸款人立據后即可取得資金。高利貸依賴于強有力的收貸手段來降低風險，在借貸時也手續簡便。

3. 對擔保的要求不高。農村民間金融發生于鄉土熟人社會，建立在血緣、地緣、業緣關系上，維系交易雙方契約關系的往往是倫理、道德、傳統、宗族等非正式制度，很少要求有規范的擔保;信息比較對稱。交易雙方生活在同一社區，對對方的意識形態、資本存量、資信狀況、償債能力、資金投向和項目前景等信息有相對充分的把握和了解，信息不對稱程度相對較低。

4. 利率比較靈活。由借貸雙方根據資金的供求狀況、正規金融市場利率水平、人際關系的親疏遠近等因素自由確定，形成機制相對靈活;交易的執行和保護依托社區法則。民間金融游離于政府的監管之外，債權債務關系難以得到國家法規的保護，更多的是依托社區法則得以維系[3]。

正是由于農村非正規金融與正規金融相比有以上諸多的優勢，因此，農民及各農村生產主體都更傾向于選擇非正規金融這條途徑，據農業部全國農村固定觀察點的調查，一般農戶借貸資金來源中約70%左右來自于非正規金融。

(二)農村非正規金融組織的制度績效

作為一種非正式制度安排，農村民間金融制度是有效率的，主要表現在:

1. 制度效應。打破金融市場壟斷局面，形成競爭氣氛。非正規金融是體制外經濟的金融需求內生出來的處于正規金融之外的一種制度安排，是民間金融創新的產物，它打破了長期以來農村金融市場由農業銀行、農信社壟斷的局面，提高了農村金融市場競爭度，推動了正規金融的市場化以及整個農村金融市場的發展。因此，作為一種底層改革，體制外非正規金融的壓力成為體制內正規金融改革的動力，刺激農村正規金融的進取精神，促使其轉變經營意識，提高服務質量和服務效率。事實上農村非正規金融的發展，產生了對正規金融機構的替代效應，對整個農村金融體制改革有著重要的意義。

2. 經濟效應。節約交易成本，增加農業投資。從金融市場交易成本來看，金融中介的交易成本一般分為固定成本和變動成本兩部分，前者主要指金融中介分支網絡的運營費用，后者則包括契約文書的處理成本、風險確認成本、監督實施成本、搜尋成本以及時間成本。首先，非正規金融沒有自身固定的網絡機構，運營費用較低;其次，相對于正規金融，非正規金融在借貸過程中利用長期積累而來的以親情和友情為內容的低廉的“鄉土信用”，無僵化的規章制度，既不用抵押也不用擔保，手續簡單(建立在道德基礎上的隱性合同)，中間環節少，節約了大量的交易成本。

舍爾茨的農村發展理論認為，“貧窮而理性”的農民擺脫貧困的唯一出路是新資源的輸入，資本就屬于最為稀缺的新資源之一。農村正規金融作為一種公共物品，其典型特征是供給不足，而內生于農村經濟發展需求的農村非正規金融，它的存在改變和異化了正規金融的“三駕馬車”格局，為農村添加一支信貸供給主力軍，并在極大程度上對正規金融的信貸供給產生替代效應，因此，它是具有效率適應性的。

三、農村非正規金融發展的政策規范

(一)賦予非正規金融合法發展的法律平臺

從中國農村非正規金融的演進過程中可知，農村經濟主體的金融需求不能從正規金融部門得到滿足，他們的理性選擇是求助于非正規金融部門。非正規金融的存在和適度發展，在增加農民收入、發展農村經濟和提高資金配置效率等方面起著非常重要的作用。但目前，非正規金融在中國仍沒有取得合法的地位，其權益得不到法律的保護，這一方面不利于非正規金融的有序發展，同時其地下經營狀態也更容易引發金融風險。因此，政府應在逐步完善金融風險防范和控制機制的前提下，賦予非正規金融與現有商業銀行、農村信用社開展平等競爭的合法地位。國外經驗也表明，農村金融體系的建立，并不一概只有農村正規金融，而是把一部分在實踐中證明合理有效的農村非正規金融逐步納入制度管理范圍，給它們一個合法的活動平臺，讓農村非正規金融在和農村正規金融的競爭中“有進有退”或“你進我進”，實現向正規金融的演變[4]。

(二)構建非正規金融健康有序發展的制度體系

為了使農村非正規金融健康有序地發展，應構建規范非正規金融組織行為的制度體系。一是建立合理的非正規金融機構市場準入制。建立合理的非正規金融機構市場準入制，適當放松非正規金融機構的市場準入限制，以激勵內生于農村經濟的非正規金融機構的產生，不僅可以滿足農村經濟主體的金融需求，而且可以加快正規金融市場化經營的程度，因此，從帕累托最優理論來看，這項制度變革是有經濟意義的。二是確定非正規金融合理的產權制度。合理的產權制度，使得投資者能真正成為非正規金融機構的股東，并有效行使他們的支配權和監督權，從而建立起規范的內控機制、風險防范機制等制度，解決非正規金融的規范化問題。三是形成能反映資本稀缺程度和實際資本邊際效率的利率機制。穩步推行農村利率市場化，允許農村非正規金融組織的存貸款利率在國家規定的基準利率的一定區間內自由浮動，推動反映資本稀缺程度和實際資本邊際效率的利率形成機制，將有助于發揮非正規金融的靈活性，真正實現資源的優化配置。四是建立存款保險制度。建立存款保險制度，有助于增強非正規金融機構的信用，保證存款的來源，從而可為農村經濟主體提供足夠的資金支持。

(三)建立正規金融與非正規金融之間合作互補的聯結機制

依據金融聯結理論，信貸市場上各金融主體獲取信息的來源、方式和合約實施機制是不同的，從而導致了正規金融和非正規金融之間資源和能力的不匹配，因此，兩個或多個金融或非金融機構之間應當實行金融聯結[5]。正規金融通常有廣泛的基礎設施、資金來源，但他們卻遠離農戶，獲取信息和降低風險都較困難。相比較而言，非正規金融機構貼近農戶，具有信息優勢和較好的合約實施機制，而且更具有彈性和創新，但不足的是他們缺乏資源和基礎設施，使得服務僅局限在一個小范圍內，兩者之間應實行金融聯結、實現戰略合作。Maria Pagura以聯合國糧食與農業組織(FAO)在非洲、亞洲和拉丁美洲的12個成功聯結案例為考察對象，發現由于正規金融和非正規金融之間存在天然的互補關系，聯結可以有效地克服農村金融的系統性缺陷，成功擴大農村地區的金融進入。這一認識改變了一些國家的政策制定者總是試圖以限制農村非正規金融來“支持”農村正規金融的做法，因此，對目前農村金融體系的重構和調整，必須充分尊重非正規金融的優勢，創造條件建立兩者相互合作互補的關系，擴大農村地區金融服務。

參考文獻:

[1]林毅夫.關于制度變遷的經濟學理論:誘致性變遷與強制性變遷，財產權利與制度變遷[M].上海:上海三聯書店、上海人民出版社，1994.

[2]錢水土，俞建榮.我國農村非正規金融制度:演進路徑與政策規范[J].商業經濟與管理，2007，(2).

[3]李偉毅，胡士華.農村民間金融:變遷路徑與政府的行為選擇[J].農業經濟問題，2004，(11).

[4]李宏偉，李永祿.協調正規金融與非正規金融是重構農村金融體系的重要選擇[J].中國金融，2008，(23).

[5]高艷.我國農村非正規金融存在的理性思考[J].安徽大學學報，2007，(1).

責任編輯:孫 飛

責任校對:艾 嵐

The Achievements Analysis and Policy Standard of China's Rural

Non-formal Finance Organization

Li Qian， Gu Hongbo

(School of Management， Hunan University of Science and Technology， Xiangtan 411201， China)

Abstract: The rural non-formal finance is an induced institutional change that created by folk voluntary and remedy the inadequate supply of formal finance. It is efficient adaptive， and on this basis we should bestow the law platform to the legislation development of the rural non-formal finance organization， set up the healthy and orderly institution system and the capital support methanism between formal finance and non-formal finance organization.

Key words: non-formal finance; performance analysis; policy norms