缺陷與完善:我國農村土地征收補償法律問題研究

摘要：現(xiàn)行農村土地征收在我國憲法中并沒有確立明確的補償原則，在現(xiàn)有立法及實際工作中存在補償標準過低、補償收益主體不明確、補償方式單一、安置責任模糊、補償程序不完善等諸多缺陷。因此，今后的立法和實踐應首先在憲法中明確公平、合理的相對補償原則；提高、拓寬補償?shù)臉藴屎头秶回S富補償方式；明確補償收益主體；完善補償程序，從而公平合理地解決農村土地征收補償問題，促進社會和諧發(fā)展。

關鍵詞：農村土地 土地征收補償 補償原則 補償方式 補償標準 補償程序 法律問題

中圖分類號：D922.3

文獻標識碼：A

文章編號：1671－623X(2010)02－0040－04

眾所周知，我國現(xiàn)行農村土地征收及補償制度是傳統(tǒng)計劃經濟條件下的產物。在市場經濟體制條件下，該制度存在對公共利益的規(guī)定過于模糊、矛盾，并且政府職能錯位、背離市場經濟法則、補償標準過低、補償方式單一、補償救濟程序存在不足等諸多缺陷，已經不能適應社會的發(fā)展，由此導致實踐中被征地農民得不到及時、充分的補償，引發(fā)大量土地征收補償爭議，處理時稍有不慎就會引發(fā)群體事件，成為社會穩(wěn)定的隱患。因此，應當對農村土地征收補償制度缺陷進行審查并尋找完善的路徑。

一、土地征收補償?shù)男再|

據考證，土地征收補償制度最早源于羅馬法時代。近代的權威論述，始見于荷蘭法學家格勞秀斯。他認為，土地征收的基礎在于領主對其臣民有“最高統(tǒng)治權”，依此原則，為“公共用途”，領主便可以取得私人土地。但國家在如此行為之時，必須給受損失的私人予以補償。在十八世紀之前，只要是為了公共用途，私人土地即可被征收，不需特別的法律作為依據。直至法國大革命之后，在自由法治國家的理念倡導之下，才將土地征收的補償要件列入憲法之內，成為一項法律制度。

在我國行政法學界關于征收定義。姜明安教授認為：“征收通常是所有權的移轉，相應財產由相對人轉為國家所有”。在民法學界，梁慧星教授認為：“所謂征收，指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的財產權的行為。在中國，征收的對象常常包括所有權和所有權以外的其他物權(如土地使用權)”。王利明教授認為：“征收，是指國家為了公共目的而強制地取得自然人和法人的財產或財產權利的行為。征收直接表現(xiàn)為對民事主體財產權的剝奪。”

而關于補償，存在公法上的損失補償與私法上的損害賠償之分，二者的主要區(qū)別在于前者為國家公權力行使的范圍，后者則是有關民事主體上違反權利義務的問題。公法上的損失補償包括立法上的損失補償、行政上的損失補償和司法上的損失補償三種。由于土地征收補償性質主要為指行政上的損失補償問題，但也涉及農民民事權益的保護問題，因此，確切地講，土地征收補償兼跨了公法和私法、實體法和程序法的領域。

二、缺陷：立法現(xiàn)狀及存在的問題

我國關于農村土地征收補償制度的規(guī)定。主要散見于憲法、土地管理法、土地管理法實施條例、征用土地公告辦法、國土資源聽證辦法、深化改革嚴格土地管理的決定、完善征地補償安置制度的指導意見等法律法規(guī)及其他一些規(guī)范性法律文件中。在某些省、市，如北京、上海還制定了征收土地的地方規(guī)定。

上述規(guī)定反映了我國征地補償制度以犧牲農民利益換取城市發(fā)展，對農民利益缺乏保護，存在諸多問題：

第一，中華人民共和國憲法(下稱《憲法》)作為根本大法，對征地補償應依據何種原則進行補償并沒有明確。考察國外的實踐，它們對征地補償制度所采取的立法體例，往往是在憲法中對土地征收補償?shù)脑瓌t規(guī)定基本的條款，然后在單行法律中以土地征收補償原則為基礎，分別規(guī)定具體的標準。我國雖然在2004年的憲法修改中明確了補償條款，但是對補償?shù)脑瓌t卻沒有明確，征地補償原則缺乏憲法基礎。

第二，補償標準極不合理。我國《土地管理法》規(guī)定的征收土地補償費、勞動力安置補助費都是按照被征收土地前三年的平均年產值計算的，其補償標準計算的基準是農地的年產值，該補償標準既不是土地的價格，也不是土地使用的租金，農民所得的僅僅是收益的補貼，沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價值，也沒有考慮土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能，更沒有體現(xiàn)土地市場的供需狀況，不符合市場經濟規(guī)律，也不符合國際慣例。一方面，農民在參與社會生產過程中，都是按照市場價格購買生產資料，而另一方面，其所使用的土地則可以被人低價拿走，這使農民產生一種被強制剝奪的感受，很多農民與政府的矛盾也就由此產生。并且，這種征地補償源于計劃經濟條件下生產資料分配方式并延續(xù)至今，而今市場經濟條件下的生產資料分配方式及人們之間的經濟關系均都發(fā)生了深刻的變化，市場在資源配置中起基礎性作用，傳統(tǒng)的征地補償模式和具體方式遠遠不能滿足社會現(xiàn)實發(fā)展的需要。

第三，補償收益主體不明確，補償截留現(xiàn)象嚴重。收益主體不明確主要是源于我國在立法上對農村土地權屬界定不清。我國的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農業(yè)法》等重要法律都明確規(guī)定，中國農村的土地歸農村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關立法卻沒有明確指出。現(xiàn)行的立法模式并沒有為“集體”作出嚴格界定，對所有權主體多級性和不確定性的規(guī)定，造成了集體土地所有權主體的虛位，導致了集體土地人人所有，卻人人無權。但是當面臨補償金發(fā)放的時候，就出現(xiàn)了多個主體爭搶土地補償金的現(xiàn)象，即使屬于村內小組所有的土地被征收后，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村克扣截留補償金的不正常現(xiàn)象也大量存在，補償金落實到真正土地權利人手中的所剩無幾。

第四，補償方式單一，安置責任不明確。我國農村土地征收補償方式只有金錢補償和勞動力安置兩種方式。只在國土資源部《關于加強征地管理工作的通知》這一部門規(guī)章中規(guī)定了預留地和土地使用權入股補償?shù)姆绞健２⑶遥谡鞯剡^程中，模糊處理對失地農民房屋的補償。農民失地、失房后大量涌入城市，而農民由于缺乏技能和知識，無法在城市激烈的競爭環(huán)境中生存下去。待僅有的一點補償金額用完后，失地農民就徹底失去了生存的依靠。同時，土地管理法也沒有明確規(guī)定哪個組織來負責對失地農民的安置。

第五，補償程序不完善，欠缺司法救濟。補償過程中雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農民實際參與聽證的保障渠道；而且，告知的內容只是例行性通知，告知的內容并不充分，根本無法體現(xiàn)其保護當事人合法權益的作用；聽證制度也僅限于征地補償安置行為。另外，法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后才公告告知農民，對農民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農民的參與權。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護難以實現(xiàn)。現(xiàn)有的土地征收補償法律法規(guī)沒有規(guī)定對裁決不服的救濟途徑，《土地管理法》第十六條的規(guī)定主要是土地所有權和使用權的權屬糾紛的救濟途徑，而不包括土地征收補償糾紛的處理。根據現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征收各方不能對征地補償標準達成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能就該裁定向人民法院起訴。這種制度安排，給了征收方過大的權力，而被征收方連起碼的司法救濟權都沒有。雙方的攻防武器嚴重失衡，極易造成對被征收人利益的損害。

三、完善：我國農村土地征收補償制度科學化的路徑

(一)在憲法中明確農村土地征收補償?shù)脑瓌t

土地征收補償?shù)脑瓌t是土地征收補償制度中一個基礎性的問題。世界各國均在憲法層面上對土地征收補償?shù)脑瓌t做出了規(guī)定，以體現(xiàn)立法目的對政府征收權利的限制和對私有財產的保障。對于征收補償?shù)脑瓌t，各國立法的規(guī)定卻并不一致。法國《人權宣言》第17條所確立的是公平補償原則；“二戰(zhàn)”以后的聯(lián)邦德國基本法改采合理補償原則；日本實行相當補償原則；美國則奉行公平、合理補償?shù)脑瓌t；在我國臺灣地區(qū)，學者多主張完全補償原則，實務上多采取合理補償原則。在學說上，總結起來，存在三種觀點：即完全補償說、不完全補償說、相當補償說。

我國在憲法中沒有明確農村土地征收補償?shù)脑瓌t。根據《土地管理法》的有關規(guī)定，對土地征收實行是按照土地原用途進行補償，這顯然不屬于全額補償，甚至也不屬于相當補償，因為其并沒有考慮土地的市場價格，更沒有考慮土地發(fā)展權的價格。因此，在憲法中明確科學、合理的補償原則已非常迫切。筆者認為應結合法律基礎理論和國外立法實踐以及我國實際情況，采用公平合理的相當補償原則。

(二)提高、拓寬征收補償?shù)臉藴始胺秶?/p>

補償標準和范圍的確定是一個利益衡量的過程。征收補償?shù)睦婧饬浚瑧粌H僅是政府的經濟利益(表現(xiàn)為征收成本)，還應衡量征收者(國家)與被征收人之間具體的利益關系。一方面，補償金額應遵循經濟規(guī)律的要求并在國家國力(包括經濟、環(huán)境等承受力)所能承受的范圍之內；另一方面，土地征收又不能使被征收人有明顯不公平或被剝奪的感覺，因此補償下限應使被征收人的生活狀況不低于征收前的水平，并隨社會發(fā)展有提高的趨勢。

從世界各國和地區(qū)立法來看，一般以市場價格作為主要參照依據。這個市場價值要通過規(guī)范的價格評估體系公平確定，目的是使被征地人的合法權益不致因政府的行為受到實質的損害。

對此，我國應該在補償標準上按照市場價值作為計算依據，而且在補償范圍上要全面。補償標準制訂時要考慮土地產值、土地區(qū)位、農用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關系、當?shù)亟洕l(fā)展水，城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多方面因素進行測算。

(三)豐富土地征收補償方式

在現(xiàn)有的土地征收補償標準不宜大幅提高的情況下，豐富土地征收補償?shù)姆绞绞且环N可行的做法。多渠道的補償方式使土地權利人能得到充分的安置。

在我國，一次性的貨幣補償已成為我國目前主要的征地補償安置方式，但此種方式仍無法為社會主義市場經濟條件下失地失業(yè)的農民提供充分的補償和生活保障。因此，改一次性的貨幣補償為分期和終身的貨幣補償，改貨幣補償?shù)膯我环绞綖榘ㄘ泿虐仓谩⑸鐣ｋU安置、土地使用權入股安置等多種形式的復合安置式，應成為我國征地補償安置方式改革的必然趨勢。國務院于2004年10月發(fā)布了國發(fā)[2004]28號文即《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和國土資源部于2004年11月發(fā)布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》規(guī)定了農業(yè)生產安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等補償途徑，并要求勞動和社會保障部門要會同有關部門盡快提出建立被征地農民的就業(yè)培訓和社會保障制度的指導性意見。筆者以為，借鑒其他國家(地區(qū))的有益經驗，對征地補償除采用貨幣補償、土地使用權入股或征地補償費入股、留地補償、土地債券補償、社會保險補償?shù)戎猓蓢L試建立“國家失地農民帳戶”和“國家失地農民保障基金”；建立“國家失地農民帳戶”，設計一種制度讓農民陸續(xù)使用這部分資金或這部分資金所產生的利息；設立“國家失地農民保障基金”，主要用途是對一部分失去耕地以后所獲得的土地收入不能滿足生活保障需要的農民進行援助。

(四)正確處理農民和集體土地所有權主體組織在征收補償中的關系

由于前文所述我國農村集體土地產權立法的種種弊端，導致現(xiàn)實生活中農民與代表集體所有權的組織之間紛爭不斷，尤其是涉及土地征收補償款，往往被集體經濟組織截留，農民的合法權益得不到保護。因此，我國在立法上要充分考慮農民的利益訴求，強調土地補償費主要用于被征地的農民。國土資源部于2004年11月發(fā)布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》規(guī)定，土地補償費主要用于被征地農戶的原則，土地補償費應在農村集體經濟組織內部合理分配，具體分配辦法由省級人民政府制訂；土地被全部征收，同時農村集體經濟組織撤銷建制的，土地補償費應全部用于被征地農民生產生活安置。但是，如何規(guī)范農村集體經濟組織合理分配土地補償費確是一個難以確定的問題。依筆者看來，今后立法可以考慮在農村征地過程中，減少農村集體經濟組織這一談判環(huán)節(jié)，直接與農民打交道，將農村集體經濟組織排除在外，讓農民直接行使自己的財產權利。

(五)完善我國農村土地征收補償程序

完善我國農村土地征收補償程序，應包括行政程序與司法程序兩個方面。

在行政程序中，除了規(guī)定補償通知和公告、補償?shù)怯洸⒙犎∫庖姟彶榛蛘{查、協(xié)商并簽訂補償協(xié)議、補償爭議的行政處理外，筆者建議規(guī)定先予補償程序。即當國家的土地征收行為為了公共利益一定要損害被征地人的合法權益時，必須事先予補償，然后才能進行征地，以防止拖欠補償費用糾紛的產生。除非在由于國防、軍事、公共防疫、公共安全而進行的土地征收等緊急情況下，不得進行事后補償。另外，還需完善協(xié)商機制。在我國的征收補償實踐中，往往由政府土地管理部門和村委會舉行談判，以決定征收補償?shù)挠嘘P問題，農戶往往被排除在談判主體之外，這不利于對農戶利益的保護。解決這一問題的辦法之一，是讓農戶選派代表參加談判，以維護他們的自身利益。

在司法程序中，應將司法審查引入土地征收補償爭端解決機制。在目前的土地征收補償爭議中，主要表現(xiàn)為土地補償標準糾紛、土地補償費的歸屬糾紛、農村集體經濟組織與其成員間分配土地補償金的糾紛。一是關于補償標準爭議。根據《土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調；協(xié)調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決，由此可見，政府的裁決為終局裁決，這一解決機制的程序公正性令人懷疑。土地征收補償糾紛在不同的國家雖然有不同的解決機制和方式，但基本都規(guī)定了由司法機關或獨立的第三方進行最后裁決。在我國，最高人民法院于1991年發(fā)布《關于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見(試行)》(以下簡稱《意見》)中曾規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對行政機關依照職權作出的強制性補償決定不服的，可以依法提出行政訴訟”。按照此規(guī)定，對征地補償決定不服的，可以提起行政訴訟。但是這個《意見》在1999年被廢止后，征地補償標準的爭議是否接受司法審查缺乏法律的明確規(guī)定。筆者建議，應賦予法院這個獨立的第三者對該糾紛進行最終司法審查的權力，明確把這種糾紛作為行政訴訟案件受理。當征收各方選派代表共同確定征收補償方案意見不一時，由批準征用土地的人民政府裁決；對裁決不服的，可以向人民法院起訴，由人民法院進行裁判，以保證農民享有最后司法救濟的權力。二是土地補償費的歸屬糾紛。根據《土地管理法實施條例》第26條第1款的規(guī)定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有。而根據《土地管理法》第10條的規(guī)定，如果村內有兩個以上集體經濟組織，則它們之間就可能因征收補償費的歸屬發(fā)生爭議。對于此種爭議應如何解決，《土地管理法》及其《實施條例》并未做出明確規(guī)定。如果這兩個集體經濟組織之間能夠通過協(xié)商解決問題，當然是好的；但是，如果不能夠通過協(xié)商解決，筆者認為土地補償金的歸屬糾紛可參照權屬糾紛的解決方式，引入司法救濟，應作為平等主體間的民事糾紛處理。三是農村集體經濟組織與其成員間分配土地補償金糾紛。農村集體經濟組織與其成員間分配土地補償金的糾紛是否屬于司法審查的范圍，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定。而最高人民法院過去對此問題的復函、答復及立案庭意見也頗不一致，而其分歧的焦點就在于，農村集體經濟組織或村委會與村民間收益分配糾紛的性質是否屬于民事糾紛。筆者認為，該類糾紛屬于平等主體間的民事糾紛，法院應該受理。因為被征收的土地屬于農民集體所有，土地被征收所得的收益也應當由農民集體共有，土地補償費是否分配以及如何分配屬于村民自治范圍內的事情，不屬于行政管理的事項，所以農村集體經濟組織或村委會與其成員間在分配土地補償費的糾紛是平等主體之間的糾紛，應規(guī)定法院有權予以受理，承認農民群眾在村干部不行使集體權利時的代表訴訟權利，承認農民個人有權對集體經濟組織提起訴訟；對于政府、村干部侵害農民或集體有關利益的，承認農民集體或農民個人對政府有提起訴訟的權利。

比較而言，上述情況訴訟程序復雜且成本高周期較長。而行政裁決制度則是專門解決征地補償安置爭議的，同其他糾紛解決渠道相比，具有高效、專業(yè)和及時的特點。因此，筆者以為，主張應當積極引導被征地的農村集體經濟組織和農民通過裁決解決征地補償安置爭議是比較合理的。當然，將司法審查引入土地征收糾紛是健全和完善我國農村土地征收補償程序的必要，也是與國際慣例接軌，同時需要明確人民法院對土地征收糾紛的司法審查權。但是，改革和完善土地征收法律制度為法院提供明確科學的審判依據，應是該項工作的重中之重，因為這樣才能切實地定紛止爭，最大限度地預防和化解糾紛。