政府信息公開條例的新解讀

摘要：《政府信息公開條例》是我國第一次以行政法規的形式對政府信息公開進行立法規制，對于該條例的出臺實施，從社會變化本身和具體內容條款等方面，以利益平衡為分析視角提供一種新的解讀，以凸顯其深刻的內涵和意義。

關鍵詞：政府信息公開；利益平衡；解讀

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2010)03-0072-03

從20世紀末開始，人類進入到了信息社會。人們對于信息的依靠與日俱增，隨著信息技術的發展，在信息的生產、采集、管理、使用、公開、保護等領域相關的法律問題就出現了并日益凸顯，相應的，解決問題的法律規范也就應運而生了。這其中當然包括信息公開的法律問題。此前，全國出臺了二十多部地方性法規，地方立法先于國務院立法的，第1個是廣州市，15個中央部門，14個省、自治區、直轄市，16個較大市也先后制定了政府信息公開相關的規章制度。其中2002年11月，廣州市政府制訂了《廣州市政府信息公開規定》，這是我國由地方性政府制定的第一部全面系統規范政府信息公開行為的政府規章。對于我國政府信息公開法律制度的建設具有重要的開創意義。2007年4月24日公布，并于2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)，是我國首次以行政法規的形式出臺的關于政府信息公開的法律規范，引起了國內外的高度關注。這是我國社會主義民主法制建設的一件大事，對實現科學執政、民主執政、依法執政、推進社會主義民主和法制。完善社會主義市場經濟體制，對構建社會主義和諧社會具有重要意義。這標志著我國民主政治建設與民主法治進程的一大進步。也是我國政府信息公開立法的一個重要的里程碑。

《條例》從2008年5月1日開始生效實施不久，在上海、河北、北京、黑龍江、遼寧、安徽等省市都先后有律師、人大代表等社會各階層人士申請公開相關政府職能部門的信息，引起社會的高度關注，從而也引發了以政府信息公開為標的的行政訴訟。本文試圖從利益平衡的視角重新解讀我國關于政府信息公開立法的里程碑式的條例。

一、關于信息、利益與利益平衡

關于信息一詞的含義和范圍。歷來有不同的界定，按照《高級漢語大詞典》的解釋：“信息：有目的地標記在通訊系統或計算機的輸入上面的信號……(如電話號碼的一個數據)”《美國傳統辭典》對其的解釋是：“Information：A collection of facts data(信息事實或數據的匯總)”。而克勞斯認為：“信息就是按一定方式排列起來的信號序列……信息是由物質載體與語義構成的統一整體”。婁耀陽將其界定為“信息是為傳達一定的意義，按照約定的規則排列的信號的集合”。關于信息含義的解釋還有許多人論及，筆者比較贊同的信息的含義是指“以文書；圖片；照片；膠卷；磁帶；軟盤；視聽資料：計算機等載體形式記錄的內容或事項。”關于信息含義的解釋之中就已經涵蓋了信息的邊界范圍，即使這個邊界是比較模糊的。

信息是無形的戰略資源，且“隨著網絡經濟與信息社會的來臨。傳統的工業文明逐步被信息文明所取代，信息日益成為最為重要的戰略資源”。而信息不同于有形物的屬性凸顯了信息建立規范時遵循利益平衡原則的重要性和必要性。信息規范需要進行利益平衡的領域可分為信息生產采集過程中的利益平衡，信息利用管理過程中的平衡。信息安全領域中的平衡，信息公開過程中的利益平衡等諸多方面。在此筆者僅對信息公開過程中的利益平衡進行探討。

利益首先源于一種需要，如果人無欲無求，就不會有所謂利益，也不會有利益紛爭。這種需要表現出利益的主觀性，因為它是人的愿望和欲求，但是這種需要并非完全主觀的。它也有客觀的成分，人活著首先要吃、穿、住，這種生存的基本需要主要是人的自然屬性決定的，是人的生理需要。當然，人的需要有精神性的，這些愿望往往是在生存的物質需要得以滿足之后才進一步產生，生產力水平越高、物質生活越發達。人們的精神需求就越豐富。利益具有復雜性。個人的需要不盡相同，正如魯迅所言，“賈府的焦大是不會愛上林妹妹的”。小偷偷到提包，將其中的書面材料扔掉而保存錢財，因為他們需要錢財而不是那些資料。

利益的客觀性表現于它源于資源的有限性，正因為人們的可控資源是有限的。所以才產生利益和利益爭奪，如果資源無限豐富，人要什么有什么，那么也就無所謂利益了。這里的資源包括自然資源和社會資源，自然資源是能夠滿足人類需要的物質，是首要的資源。社會資源則是由人們在社會環境和社會制度中所處的地位決定的。另外，利益之所以存在也在于某種東西具有能夠滿足特定人需要的客觀特性。關于利益的屬性，一些學者的認識本身存在著矛盾。如孫國華教授一方面認為“利益是主客體之間的一種關系”，另一方面又堅持利益是個客觀范疇，即認同利益的“客觀說”。他認為，利益可以形成意識、意志，但它是意識、意志之外的存在。意識、意志可以正確地反映客觀存在的利益。也可以錯誤地認識或理解客觀利益，而形成“主觀利益”或利益的錯覺。這恰恰說明，利益本身是客觀存在、不以人的意志為轉移。

“利益”一詞在《現代漢語詞典》中將其解釋為“好處”，誠然這種解釋通俗易懂，但這似乎也缺乏其應有的嚴謹性和規范性。在此。筆者所論及的利益更傾向于“在一定的社會形式中由人的活動實現的滿足主體需要的一定數量的客觀對象”。法律就是對于利益這一資源本身的制度化，規范化配置，換句話說，“利益的法定化就是權利”。

利益平衡作為一項原則是法律制定和執行過程中必不可少的一項原則，該原則的宗旨是全面考慮一項規則的制定或適用可能引起的各方面的利益變動，對各種利益做全面的考慮，不過分損害任何一方的利益，借用邊沁的功利主義法學理論，就是要做到“保護最大多數人的最大利益”，將利益損失的總和降低到最少。在利益平衡原則的范疇內，被平衡的客體當然是錯綜復雜的各種利益，平衡的主體包括國家，公民，法人和其他組織等等。“法作為社會控制的手段必須規定各種利益的分配，平衡各種利益關系，有時法還是各種不同利益的相互平衡與妥協的產物。”而利益的任何一種分配規則都極有可能造成參與分配各方的不滿足，利益平衡原則就是要綜合考慮并平衡各方面的利益，將利益減少方的損失減至最小。從而獲得社會總財富即社會總利益的最大化。用經濟學理論來解釋：“每一個經濟人進行經濟行為的目的是追求最大利益，在多個經濟人追求利益最大化目標時，只有達到了各方利益的平衡。該經濟狀態才會持久。法律的制定應當恰當地平衡涉及到的各方經濟人利益，抑制個性理性導致集體非理性的結果，保證集體理性的實現”，使得經規則分配后的利益資源能夠保持穩定，以期能達到長期平衡的狀態。

二、利益與權利

利益在法律上可以通過權利來加以保護。利益與權利關系密切。首先，利益是權利的基礎，權利是法律所保障所承認的利益。社會上的利益紛繁復雜，利益糾紛和利益沖突廣泛存在，為了給予各種利益以明確的界分，控制利益沖突，使各種利益主體的利益追求有明確的導向，法律把利益劃分為合法利益與非法利益。合法利益是法律所承認和保障的利益，法律明確人們追求和實現合法利益的資格和自由就是權利。如果沒有利益和利益紛爭，法律就沒有必要作出權利規定。其次，利益是權利的實質內容和目的，人們之所以捍衛自己的權利。實質就是捍衛自己的利益。這種利益可以是物質利益，也可以是精神利益；可以是財產利益、人格利益、知識產權利益；可以是經濟利益、政治利益、文化利益：可以是個人利益、群體利益、國家利益或社會利益。“賦予權利規則的本質特征的，就是這些規則將保護或增進個人利益或財產作為其具體目標。”撇開利益去談權利。權利必然是空洞的。再次，權利是法律賦予權利主體享有或維護利益的一種武器。比如所有權人享有排除他人干預、侵犯的權利、對財產按照自己的意志自由處分的權利。債權人有請求債務人履行債務的權利。通過行使這些權利都可以直接給權利主體帶來利益。有些權利的主體還可以通過行使權利間接的獲得利益。比如選舉權的行使可能讓選舉權人所傾向的代表或者領導人當選，從而有利于保障自己的利益。

但是權利與利益又不能劃等號，兩者不能混淆。首先，權利有幾個層面，最早的權利是指“自然權利”，即人作為人根據自然法所享有的天然的權利，是一種應然的道德權利。權利一詞的出現晚于利益概念。自然權利或道德權利并非以利益為基礎；第二個層面的權利是指法律權利，是主體根據法律規定所享有的權利：第三個層面的權利是指事實上的權利，即現實中實現了的權利。我們通常講的權利是指法律權利。其次，就法律權利來說與利益也有明顯的區別。第一，權利是一種積極主動的訴求，通常由權利人積極的行動才能實現。而利益除了利益主體積極地爭取利益以外，也可以被動消極地獲得。如通過被贈與而獲得。不過需要注意的是，在美國，以前人們認為政府在給付行政如政府救濟、補貼、福利中所獲得的利益是一種“特權”(privilege)，而不是一種權利，因此不受正當法律程序的保護，如今法院的觀點已經發生改變。通過判例確認獲得這些利益的資格為一種權利，應當受到正當程序的保護。第二，權利只是為利益的獲得提供一種可能性，并非必然帶來利益。權利只表明為權利主體獲得利益提供一種法律保障，但是并非事實上就實現了利益，利益的實現還來自許多主客觀條件。第三，不是所有的利益都受法律保護，都轉化為權利。法律只保護合法利益，不保護非法利益，反而禁止或限制非法利益。還有一些利益受道德、宗教等規則的調整。而不受法律保護，如愛情。張文顯先生認為，宣布為權利的利益不能僅是純粹的個人利益，而應被視為能夠普遍享有的、獲得廣泛關注的，即可能相互沖突并可競爭的利益，或可以平等地適用于同一群體或社會成員的利益。那種被個別人壟斷的利益是特權而不是權利；只被個人視為利益、而其他人對之漠不關心的東西不能成為權利，權利之必要。在于作為權利的內容的利益有可能被侵犯。如果侵犯行為是不可設想或者根本不可能的，也就不可能有真實的權利，也不必要有什么權利宣告。

三、關于《條例》的重新解讀

(一)主體利益平衡原則

在《條例》第一條的立法目的中明確規定“為了保障公民，法人和其他組織的依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產，生活和經濟社會活動的服務作用。”從這一立法目的中便可看出，《條例》的出臺，從本質上說就是為了趨向國家與個人(包括公民，法人和其他社會組織)利益的平衡。據權威調查顯示，80％的有用信息都掌握在政府手中，為了有效地利用和開發掌握在政府手中的信息，迫切需要政府公開與之相關的信息。從而達到信息資源的優化配置，這本身就是利益主體平衡的一個重要體現和顯著標志。誠如麥迪遜所言及的“如果一個全民政府沒有全民信息，或者說缺乏獲取這種信息的途徑，那么它要么是一出鬧劇的序幕，要么就是一出悲劇，或者兩者兼而有之。”這種說法的確是夸張了，但也不無道理。

(二)公共利益平衡原則

在《條例》的第三條規定“對擬公開的政府信息進行保密審查。”第二十三條規定“行政機關認為不公共可能對公共利益造成重大影響的。應當予以公共。”另外《條例》的第六條，十四條等相關規定也都可以說明在權衡個人利益和公共利益時。公共利益優先平衡原則，這也是與我國人民民主專政的國家性質和憲法精神相一致的體現。在權衡公共利益和個人利益的時候，法律通常肯定前者而否定后者，這就是公共利益優先原則。例如對信息獲取行為進行規范時。當公眾人物的隱私權與公眾對其個人信息的知悉權相矛盾時，法律要求公眾人物適當減損其隱私權以滿足公眾的好奇心就體現了該原則。誠如托克維爾所認為的“民主社會下會出現‘大多數人的專制’這將使少數人失去自由……”美國權利主義者德沃金也有同樣觀點，但筆者認為只要這種平衡是公正透明的。是制度化規范化的就能夠認為這種利益是法制化的結果。

(三)內部利益平衡原則

《條例》第七條規定“行政機關應當建立健全政府信息發布協調機制，行政機關發布政府信息涉及其他行政機關的，應當與其有關行政機關進行溝通，確認保證行政機關發布的政府信息準確一致。”第十四條規定“行政機關對政府信息不能確定是否可以公開時，應當依照法律法規和國家有關規定報有關主管部門或者同級保密工作部門確定。”凡此條款的規定，筆者認為皆是一種內部平衡的結果和產物。政府的信息公開決不能“各掃門前雪”而要進行政府內部協調，達到內部各個部門之間的利益平衡，但這也成為許多人對《條例》的可行性產生質疑的地方。而這種質疑不能一概而論，基于政府信息公開而進行的政府內部協調是必要的也是必需的。

(四)外部利益平衡原則

《條例》第五條規定“行政機關公開政府信息，應當遵循公正，公平，便民的原則”公平的原則在很大程度上就是外部利益平衡原則的體現。筆者所論及的外部平衡原則，借用民法學的調整對象說就是調整平等主體之間的利益平衡。《條例》第十四條規定“行政機關不得公開涉及國家秘密，商業秘密。個人隱私的政府信息。但是經權利人同意公開……可以予以公開”關于外部利益的平衡是當然的更是必須的，這也是“法律面前，人人平等”的一個側面印證。

以上是關于《條例》的利益平衡說解讀，也許讀者會有這樣的質疑，當兩種利益平衡原則相沖突時，如何界定?首先“利益平衡的原則并不假定哪一種生活方式是較為理想的而只是為了增加總體的或平均的利益”。其次，這是一個利益位階的問題，筆者認為利益位階從高到低依次是主體利益平衡。公共利益優先平衡，內部利益平衡，外部利益平衡。因為只有確定了主體利益，才會有國家利益和公共利益的范疇可言。否則利益平衡無從談起。“利益是一個完整嚴密的系統。在利益系統內部，多質多元的利益要素相互交織，形成了不同的利益層次”。關于利益層次筆者認為按照以上順序排次。