國有資產授權經營信托化法制模式的反思與重塑

摘要：現有的國有資產授權經營信托化模式設計存在諸多缺陷。其一方面無法保證國有資產授權經營制度目標的實現。另一方面違背了信托法的一般原理，國有資產授權信托化法制模式應該重塑委托人、受托人和受益人制度。同時，為了保障國有資產授權信托化法制模式的有效運行，應該構建相關的程序性法制，即國有資產授權經營信托登記制度、信托財務會計制度和信托資料制度。

關鍵詞：國資授權經營；信托化實體法制；信托化程序法制

中圖分類號：D922.291

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2010)03-0078-03

一、國有資產授權經營信托化法制的兩種模式

我國國有資產授權經營信托化法制模式歸納起來有以下兩種。

第一。國有資產授權經營信托化法制模式是由以各級國資委為代表的國資監管機構、以國有獨資的國有企業、公司為主導的國有資產運營機構以及被授權經營的國有全資子公司、國有控股子公司和國有參股子公司構成的國有資產授權信托化模式。這一模式雖然受到我國學者的大力倡導。但是這一模式存在以下缺陷：從經濟角度來看，將國有資產授權經營機構僅限于國有獨資企業或國有獨資公司，必將產生以下弊端：“第一，如此定義國有資產運營機構，將致使國有資產運營機構相對較少，國有資產不易流通。國有資產運營因缺乏競爭而形成壟斷；第二，由于國有資產運營機構本身也是一個國有企業，當其由于自身過錯不能實現授權的國有資產增值保值目標時，國有資產監管機構實際上是無法追究其責任的?！逼┤绮簧俚胤絿匈Y產監管機構往往向國有資產運營機構的董事會或經營班子進行授權經營，而國有資產運營機構僅僅局限于特定的國有獨資企業和公司。其次。監管機構作為信托制度的委托人、運營機構作為信托制度的受托人和受益人的制度設計違背了信托法的一般原則，因為根據國有資產所有權的本質，監管機構既是被授權公司的出資人又是運營機構的出資人，這顯然與信托委托人和受托人相互獨立原則相沖突。同時，運營機構既是信托受托人又是信托受益人的制度設計有違信托受益人確定原則，“如果財產的全部所有權，即法定所有權和衡平所有權都授予一個人，那就不存在信托了”。

有學者認識到這種國有資產授權經營信托化法制模式不足，同時指出應該“選擇一些專業化的、有實力的、能夠承擔國有資產保值增值責任的機構或企業來作為國有資產運營機構，必要時可以考慮引入民營機構甚至外資機構參與國有資產授權經營，以解決國有資產運營單一、保值增值責任心不強的問題”。并“制定相應的法規，明確國有資產的受托人選任范圍、標準、程序以及結果公示等問題，并由各級國有資產監管機構根據各種機構承擔國有資產增值保值任務能力的大小，通過綜合考評的方式，確定由誰作為受托方，對委托的國有企業產(股)權進行經營”，這樣才能克服以國有獨資企業、公司作為國資授權經營機構所存在的缺陷。

第二，國有資產授權經營信托化法制模式，其“可以把授權方定為‘委托人’，把被授權企業定為‘受托人’，而把與授權方同級的政府財政部門和被授權企業作為共同‘受益人”’。該模式具有以下優點：“以政府財政部門為‘受益人’，一是體現所授資產的‘國有屬性’，讓財產的終極所有者——國家獲得應有的收益；二則可以對授權方，即通過政府財政部門的受益權來督促國有資產監管部門依法授權、依法監管。從而改變現階段國資委握著大權卻不受監督、幾乎成了‘第二政府’的局面；三則還可以對被授權企業多一份監督，因為受益人有著與委托人相同的監督權，可以監督受托人管理信托財產、處理信托事務的行為。而把被授權企業作為共同受益人，則是為了讓它可以名正言順地從自己經營成果中獲得受益，以激勵它積極、認真地管理和經營獲授的國有資產，最大限度地促進所授國有資產的增值?！痹撃Ｊ郊纫幎藝匈Y產監管機構與國有資產運營機構之間明確的信托法律關系，又能激勵國有資產信托受托人盡可能增加國有資產的價值。該模式的倡導者認為，“《企業國有資產監督管理暫行條例》把授權對象僅限于國有獨資企業和國有獨資公司”這一做法大可不必甚至根本不該，因為如果將國有資產授權經營的受托人范圍僅僅局限于國有獨資企業和公司，不僅妨礙國有資產授權經營制度的高效運行，而且以此為基礎的國有資產授權經營信托化模式更是違背信托原理。相反，如果改變國有獨資企業和公司作為唯一授權經營機構的做法，國有資產授權經營信托化法制不僅有助于國有資產授權經營效益目標的實現，而且可將國資授權經營信托的受托人范圍擴展到國有獨資企業和公司之外，國有獨資企業和公司作為運營機構使得國有資產授權經營信托具有消極屬性的弊端也得到克服。

二、我國現有的國有資產授權經營信托化法制模式存在的缺陷

總的來說，我國現有的國有資產授權經營信托化法制模式存在以下缺陷。

第一，人們主要限于從經濟學角度研究國有資產授權經營信托化法制模式，比如就國有資產授權經營受托人制度而言，人們主要是從經濟角度認為僅僅以國有獨資企業和公司作為國有資產授權經營信托受托人會導致國有資產經營管理的低效，而很少有人從信托法制的角度對此進行探析。

第二，雖然國有資產信托受托人選擇范圍往往被人所詬病，但是目前人們關于國有資產信托受托人選擇機制的認識還存有不足，比如學界將國有獨資企業和公司作為國有資產信托受托人所帶來的弊端僅僅認為是可以改造的問題，而未將其認為是直接關系國有資產授權經營信托化法制是否成立的前提性問題。

第三，國有資產信托化法制模式缺乏令人滿意的具體制度設計，許多需要克服的問題還未被解決。比如，國有資產授權經營信托化法制模式中關于信托委托人制度的設計往往被忽視，因為我國國有資產涵蓋的范圍極其廣泛，按照資產管理科學化原則，不同的國有資產領域應該根據其各自的特色配備相應的專業化管理隊伍，但是對于掌握大量國有資產的國資委而言，其選擇合格的國有資產信托受托人的能力往往很有限。

第四，從現有的國有資產授權經營信托化法制模式來看，人們對于國有資產信托受益人制度的設計也存在缺陷。從國有資產信托受益人的范圍來看，國有資產信托受益人大致分為國有資產監管機構、國有資產運營機構和國家財政部門，但是我國學界對此鮮有研究，

第五，信托制度要想得到法律的有效保障，還需具備若干的程序性制度，比如信托財產登記制度、信托財會制度和信托資料制度是信托制度實踐的重要保障。但是。這些程序制度尚未引起人們的重視。

三、國有資產授權經營信托化法制模式的重構

(一)國有資產授權經營信托化法制的實體規定

1 合理界定國有資產信托委托人的主體范圍。國有資產授權經營信托化法制委托人可以由政府根據國有資產的具體特性指認不同的政府部門來擔任，將國有資產信托的委托人局限于國資委實在是沒有必要甚至不具有合理性。這是因為：首先，國資委作為國有資產授權經營信托化法制的唯一委托人無法滿足國有資產專業化管理要求及其投資風險分散化原則。其次，信托制度淡化委托人在信托關系中地位的原則說明國資委的作用在國有資產授權經營信托法制中地位應該是極其有限的，加之考慮國資委作為政府代理人這一實際背景，現有的國有資產授權經營信托化法制模式將國有資產信托的委托人只局限于國有資產監管機構即各級國資委的做法未必是最好的制度選擇。同時，國資委的成立本身具有很強的政策性，其存續具有不穩定性，極易由于體制變革而被撤銷，這不利于已存信托關系的穩定性。

2 創建合理的國有資產信托受托人選任機制。根據國資授權經營受托人選任機制存在的缺陷以及信托制度的內在要求，國有資產授權經營信托受托人選任機制應該是一個開放的制度，凡是具有國有資產管理能力的合法民事主體都可以參與國有資產受托人的競爭。國有資產的委托人根據國有資產的不同屬性，可以根據實際需要構建合適的國有資產信托受托人制度，比如，根據國有資產的特性，某些國有資產的信托受托人可以由國有獨資企業和公司與非國有獨資和公司共同來擔當，也可以由非國有獨資企業和公司來擔當。同時，國有資產的委托人可以根據國有資產的數量，并基于對于國有資產管理的安全考慮，可以根據具體情況確定國有資產授權經營信托受托人的數量，并合理界定其相應的權利義務，這不僅符合資產管理安全和效率的一般要求，也符合信托法制關于信托受托人數量的法律規定。

3 明確劃分國有資產信托受益人范圍并合理分配其權利。國有資產信托的受益人應該由政府財政部門和國有資產信托受托人(國有資產運營主體)共同來擔任，因為“以政府財政部門為‘受益人’，一是體現所授資產的‘國有屬性’；二是可以對授權方有所制約；三是還可以對被授權企業多一份監督。而把被授權企業作為共同受益人，則是為了讓它可以名正言順地從自己經營成果中獲得收益，以激勵它積極、認真地管理和經營獲授的國有資產，最大限度地促進所授國有資產的增值?！钡?，如果作為信托受益人的政府財政部門實施權利不力，這勢必會使得兼任國有資產信托受托人和受益人的國有資產運營機構處于監管真空之中，可能會導致國有資產的安全得不到切實的保障。即使作為國有資產受益人的政府財政部門認真履行監管責任，針對某些需要征求信托受益人意見方可實施的國有資產管理事項而言，當作為受益人的政府財政部門與兼任受托人和受益人的國有資產運營機構可能存在意見分歧，為此我們應該采取怎么的應對之策呢?根據信托法的規定，受益人意思表示一致時可以變更信托財產的管理方式和信托財產的本質屬性，以符合信托財產管理效率的要求，對于國有資產管理而言，其同樣具有根據社會實際隨時轉變資產管理手段和投資領域的需要，但是由于政府財產部門和國有資產運營機構可能具有不同的目標追求，其關于資產管理手段和資產投資領域的分歧必將存在，這勢必影響國有資產管理增值保值目標的實現。

最后，即便“肯定受托人和政府財政部門作為共同受益人這一大的前提”，“如何合理劃分兩者之間的受益比例”也是一個值得深思的問題，這是因為“如果受托人的受益比例太低，勢必影響受托人的經營積極性，授權經營的國有資產自然難以獲得大的增值，政府財政部門的受益比例定得再高也沒有意義。反之，如果受托人的受益比例很高，而政府財政部門的受益比例很低，那么，即使授權經營的國有資產獲得了很大的增值，國家也是收益甚微，這樣的增值對國家同樣沒有意義，”解決這一棘手問題的關鍵在于，“考慮到行業、地區及資產狀況的差異，不宜規定統一的受益比例，而應當根據受托人所屬行業的利潤率、所在地區的發展水平以及所授國有資產的優劣狀況等因素，由委托人、受托人及政府財政部門三方協商確定一個適中的受益比例”。但是。受益人在進行受益比例協商過程中容易誘發腐敗問題，為此我認為關于受益人相互之間受益比例的確定應該引入競爭機制，即國有資產授權經營信托受托人的選擇應該引入諸如國家重大工程的招標投標制度，應該讓市場機制確定國資信托制度各受益人之間應然的受益比例。同時，由于信托受益人所享有的受益權往往被視為實質的所有權，這就要求在確定國有資產信托受益比例時應該首先確認受益的財產對象，作為受托人的國有資產運營機構顯然不應享有國有資產原始價值的所有權，其僅僅可以從其管理的國有資產的增值部分中享有受益權，讓運營機構取得國有資產原始價值受益權與法理相背離，因為按照所有權取得原理。國有資產運營機構沒有取得國有資產原始價值的法律基礎。所以政府財政部門和國有資產信托受托人作為共同信托受益人享有的權益對象只限于國有資產增值的部分，而國有資產原始價值的受益人只能由政府財政部門來擔當。鑒于賦予國有資產信托受托人受益權主要目的是產生激勵效應，我們可以嘗試借鑒基金制度關于報酬制度的規定解決受托人激勵不足的問題，讓信托受托人認真履行其受托責任。

(二)國資授權經營信托化法制的程序保障

1 注重信托登記制度的完善。信托登記制度是各國信托法制的主要內容，“信托的公示方法，一是以應登記或注冊的財產權為信托者，一是以有價證券為信托者，一是以股票或公司債為信托者，一是以無法定公示方法的信托財產權為信托者。”信托制度之所以強調信托財產登記的意義是因為，一是信托登記制度有助于實現信托當事人各自財產分立和獨立的要求，二是因為信托財產具有獨立性特性，信托登記制度能夠告知與信托財產交易的第三方該財產的屬性，信托登記制度的公示功能能夠較好的實現對于第三人利益的保護。我國信托法第10條規定，設立信托應該按照法律和行政法規的規定辦理相關的手續，否則該信托將不產生效力。國有資產信托之所以強調信托登記制度，其除了上述信托登記制度的一般功效外，更為重要的是國資信托登記有助于形成國有資產運營的社會監督，進而克服國資授權經營過程中出現的各種不當現象。當然，國資信托登記制度應該根據國有資產經營的不同需要而有所不同，比如應該恰當的找到國資信托登記和國資經營商業保密等之間的平衡點。同時，對于應該登記的國資信托及其具體事項，國家應該制定具體的具有可操作性的指南，以防止出現規定不明導致人們規避信托登記制度，進而侵害國家的利益。

2 建立完善的信托財務會計制度。信托制度之所以應該建立完善的財務會計制度是因為信托行為畢竟是一種財產管理和處分的代理行為，財務會計制度的建立有助于信托當事人之間的信息溝通，有助于平衡信托受托人和信托受益人之間的利益沖突，從而更好的實現信托委托人的信托目的，“完善的信托財務會計制度是信托業規范運行和對信托公司經營活動實施有效監管的微觀基礎?！毙磐胸攧諘嬛贫戎饕婕暗氖切磐惺芡腥岁P于信托財務和記錄所應該承擔的義務和責任，一般來說，“信托受托人必須保存正確的信托財務和記錄以使其應該承擔的以下兩種信托職責相符的：一是其作為信托財產管理人的職責，一是其作為信托受益和本金分配者的職責?！眹匈Y產信托制度所創立的國有資產管理體制由于存在很長的代理鏈，信息的不對稱容易誘發代理人的道德風險，加強國有資產信托財務會計制度有助于克服國資信托各方當事人所存在的信托不對稱。能夠較為理想的保障國有資產信托有效的運行。

3 建立準確全面的信托資料制度。信托資料是指與信托制度的設立、存續及其相關的所有資料，信托資料大致可以分兩大類，分別是當事人資料和信托關系資料，前者包括信托創立人資料和受益人資料，后者包括信托內部資料和信托外部資料，信托內部資料主要是指有關信托的資料，其主要以信托契據為載體，信托外部資料主要是信托受托人在管理信托時可能需要或相關的資料。信托資料制度之所以是信托實務操作中的重要內容，這是因為信托制度的本原是一種基于信任的委托代理關系，信托委托人對于信托受托人的信任建立在受托人能夠積極的按照委托人的目的管理和處分信托財產，受托人履行對于委托人的信任顯然需要借助一定的書面載體來表現其符合信托目的要求的對于信托財產的管理和處分行為，這種書面載體及其所包含的內容構成信托資料制度。國有資產信托資料制度的具體建構應該注意以下方面：首先信托資料的保存是信托受托人的義務和責任，這是不能人為免除的；其次，應該建立合理的國資信托資料披露機制，讓國有資產處于有效監督之中；再次，應該設立合理的制度保證相關權利人對于國資信托資料的知情權，以便維護其權利。