建構村黨組織領導下的村民自治機制的思考

摘要：健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制是我國農村現實的需要，有利于加強和改進黨的領導，有助于充分發揚社會主義基層民主，推動全面建設小康社會目標的實現。在建構村黨組織領導的村民自治機制中，必須把堅持黨的領導、依法辦事和尊重群眾等有機結合起來，進一步創新活動方式，推進村級黨組織建設，健全村民自治組織，進行制度創新及提高村民政治法律素質等。

關鍵詞：村黨組織；村民自治機制；必要性；原則；措施

中圖分類號：D267.2

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2010)03-0165-04

通過中國共產黨的基層組織，將億萬農民組織到國家體系中來，以有效地實現國家意志，推動農村社會經濟發展，對于社會主義新農村建設及構建社會主義和諧社會具有至關重要的意義。村民自治后，村黨組織面臨前所未有的新情況，如何“健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，這既是發展社會主義民主政治的一項基礎性工作，又是全面建設小康社會的一個重大而緊迫的課題，對于扎實推進農村基層民主政治建設，夯實黨在農村的執政基礎具有十分重要意義。

一

1 健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制有助于加強和改進黨的領導，提高黨的執政能力

村民自治是黨領導億萬群眾的偉大創造，是社會主義民主在廣大農村的偉大實踐。村民自治的核心是調動億萬農民的積極性、主動性和創造性，廣大村民實行自我管理、自我教育、自我服務，自主決定與自身利益相關的社區事務。在村民自治背景下，我國農村原有的村黨組織一元化領導結構逐步被村黨組織和村委會二元領導結構所取代。農村政治生態的變化對村黨組織的領導能力和權威提出新的更高要求。村民自治后。黨的領導如何同村民自治結合起來，不僅關系到農村社會的和諧與基層民主政治的發展，而且關系到中國共產黨基層組織的鞏固和執政能力的提高。

中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心，代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益。作為一個執政為民的政黨，中國共產黨必須面對村民自治的新形勢，不斷加強和改善黨的領導，提高執政能力。但是，在具體實踐中，一些地方農村黨組織不能適應村民自治的要求，習慣于人民公社時期的“一元化”管理方式，大包大攬，侵犯村民自治權。在一些地方，農村基層黨組織在健全村黨支部領導的充滿活力的村民自治機制方面，認識不清，辦法不多，能力不強，工作被動，不能創造性開展工作，甚至與廣大人民要求發展村民自治的愿望背道而馳，造成農村干群矛盾、黨群矛盾增多，嚴重影響和制約村民自治發展，也不利于鞏固黨在農村的執政地位。健全和完善村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，既能充分發揚民主，保證廣大農民群眾對農村事務的知情權、參與權和監督權，促進農村黨風廉政建設，進一步密切黨群干群關系，又能加強和改進黨的領導方式和工作方法，提高黨的執政能力和水平，更好地發揮中國共產黨在中國特色社會主義現代化建設中的領導核心作用。

2 健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制是發展社會主義民主，全面建設小康社會的客觀需要

社會主義的本質是人民當家作主。在我國，人民當家作主的權利主要通過兩種實現形式：一種表現為人民代表大會制度，即人民通過民主選舉產生自己的代表，由這些代表組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，代表人民管理國家和社會事務。另一種則表現為基層民主制度，即人民群眾通過民主選舉居委會、村委會和職工代表大會等形式，直接參與基層政權建設和對自己身邊一些事務的管理。人民當家作主管理國家和社會的這兩種形式，表現為代表制民主和基層直接民主相結合的實現形式，它們都是社會主義民主政治建設的重要內容。社會主義民主政治是一個不斷發展的過程，在這個歷程中。要求我們不斷擴大基層民主。人民群眾通過基層民主，進行自我管理、自我教育和自我服務，這是當代中國社會主義民主政治發展的趨勢，也是社會主義民主廣泛性、真實性和優越性的具體體現。黨的十七大強調指出：“人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對干部實行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。”毫無疑問，實現村民自治既是發展社會主義民主的重要基礎。也是維護農村社會穩定的重要途徑。健全和完善村黨組織領導的村民自治機制，是新時期農村民主政治建設的新要求，它保證了農民群眾依法行使民主權利，參與農村社會事務管理，有利于進一步擴大基層民主，保障和落實農民群眾當家作主的民主權利，調動一切積極因素為改革開放和現代化建設服務；有利于密切黨和政府與人民群眾的聯系，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，促進社會和諧和國家長治久安；有利于完善基層民主制度和實現全面建設小康社會奮斗目標。

3 健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，是當前農村工作現實的需要

隨著社會主義市場經濟體制在農村的進一步確立，基層民主制度不斷發展，我國村黨組織領導的村民自治機制總的來說是健康的、比較完善的，但村級組織建設中也出現了一些新情況、新問題。突出表現：有些村黨組織凝聚力、戰斗力不強，難以有效領導村委會和村民自治工作：一些村黨組織沒有找準自身定位，或片面強調黨的領導，包辦、代替村委會工作，或片面理解村民自治，對村委會的工作撒手不管、聽之任之；有些村委會以自己是全村選民選出來的，“只對村民負責，不對黨支部負責”。村民自治，片面強調自治的職能和權利，自覺接受村黨組織領導的意識淡薄；有的村決策不民主，辦事不公開，管理不規范，村民反映強烈，干群關系不夠融洽，等等。這些問題如不及時有效解決，勢必會削弱以村黨組織為核心的村級組織的整體戰斗力，影響村民自治工作的健康發展。進而影響黨對農村工作的領導。我國農村工作的具體實際要求我們必須進一步加強黨的領導，充分發揚民主，健全村黨支部領導的充滿活力的村民自治機制。

二

建立健全村黨組織領導的村民自治運行機制，必須以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，嚴格執行《中國共產黨黨章》、《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《中華人民共和國村民委員會組織法》，不斷加強和改善黨對農村工作的領導，牢固確立黨在農村的領導核心地位。充分發揚民主，嚴格依法依章辦事，確保村民自治工作在黨的領導下健康發展、有序進行，促進農村物質文明、精神文明和政治文明的全面發展和社會和諧。

1 堅持黨的領導是健全充滿活力的村民自治機制的關鍵

黨領導農村工作是一個重大的原則問題，這在任何時候都不允許有絲毫的懷疑和動搖。農村黨組織的領導核心地位是歷史形成的，也是由我國國情所決定的。中國共產黨領導人民推翻剝削階級的統治，建立人民民主專政的國家政權，就是要組織和支持人民依法管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業，當家作主，實現人民的根本利益。而人民利益的廣泛性和實現人民利益的復雜性、艱巨性，必然要求有一個代表最廣大人民根本利益的堅強政治核心。來廣泛的動員、領導和組織人民掌握好國家權力，管理好國家、社會事務和各項事業。在中國這樣一個發展中大國，離開了共產黨的領導，就不可能把全國人民的力量和意志凝聚起來，發展社會主義民主就無從談起。對此，鄧小平早就強調指出：“我們人民的團結，社會的安定，民主的發展，國家的統一，都要靠黨的領導。”

我國的“村民自治是在最基層、地域最廣闊、經濟文化相對不發達的農村進行的難度最大的改革，其復雜性、艱巨性比其他民主內容有過之無不及，更需要統一、穩定的組織領導。越是民主不充分的地方，就越需要有致力于推進民主的有效組織，這是被歷史反復證明的真理。我國在農村發展基層民主的重要性、艱巨性和復雜性，都需要堅強有效的政治領導和組織領導，這既是中國共產黨的歷史責任，同時，也只有它才具有這樣的資格和能力。”村民自治是在社會主義條件下發展農村基層民主的偉大實踐，沒有現成的經驗可借鑒，如果沒有一個堅強的領導核心去實施領導，進行協調，其根本無法推進。實踐證明，“完善村民自治機制，堅持黨的領導是關鍵。村民自治如果離開黨的領導，就會迷失方向，就會走向邪路。只有堅持黨的領導，充分發揮農村基層黨組織的領導核心作用。完善村民自治，擴大農村基層民主才會有步驟、有秩序進行。”

2 堅持依法辦事是健全村黨組織領導充滿活力的村民自治機制的保證

依法治國是社會主義民主政治的基本要求，也是村民自治必須堅持的重要原則和保證。人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。對干部實行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑。依法辦事不僅從制度上、法律上保證了村民的自治權利，而且也從制度上保證村黨組織的領導地位。依法辦事，有利于從法律上制度上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹落實，保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的核心作用：有利于提高黨的執政水平、加強和改善黨的領導；有利于保障人民的民主權利，推進基層民主法制化進程。

堅持依法辦事要求村黨組織、村委會以及全體村民都要在法律許可的范圍內活動，村黨組織、村委會、村民會議、村民代表會議所作的每一決定、決議，都不得與黨的路線方針政策和法律、法規相抵觸，村民自治章程、村規民約等制度不得有侵犯村民人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。黨組織作為農村各種組織的領導核心，必須在憲法和法律規定的范圍內活動，決不能把自己的意志凌駕在法律之上，隨意侵犯和剝奪其他村級組織依法享有的民主權利。黨組織要按照《村民委員會組織法》的規定，尊重村委會的法律地位，支持和保障村委會依照法律和村民自治章程開展工作，同時向村委會通報黨組織的工作情況，聽取村委會的意見，不能包攬村委會的具體事務。與此相適應，村委會必須嚴格遵守憲法和法律的規定，把自己置身于黨組織領導之下，積極主動地做好職責范圍內的工作，不能認為實行民主，搞村民自治，就可以不受黨的領導和政府的指導，違背國家的政策和法律，隨心所欲。村委會作為基層群眾性自治組織，應當積極宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，教育和推動村民履行法律規定的義務。在黨組織的領導下，把農村的各項具體事務辦實辦好。

3 充分尊重民意是健全村黨組織領導充滿活力的村民自治機制的根本

在村民自治活動實踐中，村黨組織、村委會要充分認識到村民自治工作的本質和核心就是組織、支持、保障村民當家作主，如果沒有法律規定范圍內的充分民主，沒有群眾對基層公共事務和公益事業進行管理的權力，村民自治就會失去生機和活力。所以，在村級管理中，要落實好村民的知情權、決策權、管理權、監督權，黨的政策要交給群眾，重大事情要告知村民。重大村務必須通過村民會議或村民代表會議由群眾民主決策，日常村務管理要讓村民參與，村務的運行過程要向村民公開。在涉及村民切身利益的重大事情上，要充分尊重村民的意愿，善于用說服、示范、服務的方法來推動農村工作。要尊重村民的首倡精神，及時總結和推廣有利于村民當家作主的好經驗，完善村民當家作主的好制度。

4 狠抓制度落實是健全村黨組織領導充滿活力的村民自治機制的基礎

不抓落實，再好的制度也只是一紙空文。為促使運行機制的落實，需將“村黨組織領導的村民自治運行機制”制度化、程序化、規范化。民主政治發展是個漸進的過程，它既受經濟、文化等條件的制約。也受歷史、傳統的影響。我國是一個地域遼闊的大國，各地具體實際不同，因此在健全運行機制、建立規章制度方面要根據各村的實際情況區別對待，因村制宜，循序推行，不能搞“一刀切”，急于求成。同時，在推進過程中，及時發現問題，不斷予以完善，使運行機制更貼近于實際，便于操作，增強實效性。在完善制度方面要特別關注一些地方有制度不落實、有程序不遵守的問題；對不按制度辦事的可考慮一些剛性的制約措施，以保證制度的嚴肅性，從而形成對村干部和村民的有效約束機制。

三

健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制是一項系統工程，涉及到農村工作的方方面面，需多方面著力，采取積極有效措施，整體推進。

1 創新活動方式，推進村級黨組織建設

村級黨組織在村級各種組織和村級各項工作中發揮著領導核心作用，堅持村黨組織的領導是建構運行機制的關鍵。人民公社時期，黨政不分，以黨代政，不僅不利于村民自治，而且削弱了黨的領導。黨的領導，應當表現為政治、思想、組織的領導，而不是對村中大小事務的直接管理。農村黨組織要不斷提高自己的執政能力，在村民自治中要“盡職而不越位”、“領導而不包辦”，特別是在領導過程中不能“越位”、“包辦”，否則，就會影響村民自治的方向和績效。

村民自治后要求村黨組織要轉變觀念，按照民主、法制、科學的原則，依法建制，以制治村。村黨組織要認真改進領導方法和工作作風，遇事要與村委會商量，多聽取群眾的意見。要切實加強村黨組織的自身建設，規范黨組織內部管理，增強凝聚力和戰斗力。要拓寬選人用人渠道，通過內選、上派等途徑，選好配強村黨組織班子成員，特別是村黨支部書記。要從源頭抓起，認真做好發展黨員工作，要采取切實措施吸收優秀的年輕人入黨。要加大村級后備干部的選拔培訓工作力度，解決好一些村黨組織軟弱渙散和后繼乏人的問題。提倡村黨組織和村委會班子成員合理的交叉兼職，鼓勵村黨組織成員依法參與村委會選舉并成為其成員，吸收非黨的村委會成員入黨，努力提高村委會成員中的黨員比例。建立健全黨員大會，完善黨員議事會等黨內民主決策機制，黨內重大事務必須實現民主決策。建立黨組織對黨員大會定期報告的工作制度，黨內、村內重大情況及時向黨員通報，保證黨員的知情和參與。凡涉及群眾切身利益的大事，必須提交村民會議或村民代表會議集體討論決定。努力形成黨內民主和村民自治良性互動局面，用黨內民主不斷促進村民自治的發展，用黨內民主不斷推動村務公開的深入。

2 健全村民自治組織，充分發揮村民自治組織的作用

村民自治組織是村民自治運行的載體，自治組織的完備程度與運行機制的正常運作息息相關，完善組織體系是村黨組織領導的充滿活力村民自治機制的重要依托。“現實情況表明，村民自治組織的弱化使得村民權利失去了組織載體。這種弱化具體表現在村民自治組織形式上從健全到不健全、組織功能上從完備到不完備、組織工作上從連續化到斷續化三個方面。””因此。完善村民自治機制，首先要發揮好村民自治組織的作用。一是按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的要求，健全以村委會、村民會議、村民代表會議、村民小組為主體的村民自治組織體系。二是完備組織功能。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督共同構成村民自治的核心內容。“四項民主”是有機聯系的整體，缺一不可，其中，民主選舉是實現村民自治的重要基礎，民主決策是實現村民自治的決定因素，民主管理是實現村民自治的根本措施，民主監督是實現村民自治的有力保障。只有“四項民主”都落實，才是真正意義上的村民自治，任何一項民主權利的缺失都會影響村民自治組織的有效運行。就目前而言，應主要加強村民會議的功能，以村務公開為重點，加強村民和村民會議對其選舉產生的自治組織及其主要領導人的監督功能。三是加強組織工作。自治組織工作連續化是權利實現的必要條件，也是培養村民主動性的重要體制力量。為此，要確保村級自治組織依法選舉產生并保證換屆工作有序運行，進一步理順村黨組織與村民自治組織、基層政府與自治組織的關系，避免村黨組織權力的“越位”和基層政府行政權的“下移”對村民自治權的干預。

3 推進制度創新，為村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制的運行提供制度保證

把民主制度化法律化，這是我國在民主政治建設方面取得的重要經驗。鄧小平曾指出，制度建設具有根本性、全局性、穩定性和長期性特點，“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行。制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”因此，在村民自治實踐中，制度建設具有特別重要的意義。目前，我國村民自治實踐中有的規定過于原則，模糊不清，甚至相關制度沖突隱約可見，導致“無制可依”，為此，我們在實踐中必須進一步完善和創新。“村民自治領域的制度完善和創新，要以是否有利于農民當家作主，是否有利于鞏固黨和政府在農村的執政基礎。是否有利于農村社會生產力的發展為最終標準。允許各地在不違背村委會組織法的原則下，探索將村民自治具體化的實現途徑和有效方法。”當前抓好村級民主制度建設，要依法健全四項制度：一是村民委員會直接選舉制度，讓村民選舉自己滿意的人管理村務。二是村民議事制度，凡是村里的大事，都要經村民會議討論，不能由個人說了算。三是村務公開制度，凡是群眾關注的問題，尤其是與家家戶戶利益密切相關的事情。都要定期向村民公開，接受群眾監督。四是完善村民自治糾錯制度。在現有規定基礎上，探索黨紀、政紀和社會治安處罰的救濟途徑，最終實現司法救濟。

4 提高村民政治法律素質，為村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制的運行提高良好的社會生態環境

村民自治機制健康運行，必須營造良好的社會生態環境。改革開放以來，隨著民主政治的發展和依法治國進程的加快，現代社會的法治精神和民主素養已深入到村落共同體中，村民政治素養和法律意識大大增強，村黨組織領導的村民自治環境有了很大程度的改觀。但整體來看，農村的社會生態環境仍不盡人意，不能適應村民自治和農村現代化的需要，已成為制約村民自治順利實施的阻礙性、破壞性因素。突出表現為：一些農村基層干部和農民法律意思淡薄，缺乏依法行政和依法自治的觀念：有些地方制定的村規民約明顯與國家法律相違背：一些村民、自治組織只注重法律賦予的權利。而不愿履行法律規定的義務；一些村民自治意識不強等等。因此，在構建村黨組織領導的村民自治機制中，要在廣大農村地區大力培育和牢固樹立堅持黨的領導、充分發揚民主和依法辦事有機結合的觀念，大力培養權利和義務相一致的觀念。大力培養和樹立主人翁的觀念，提高農民群眾的文明素養。充分發揮農民群眾的主體作用，引導農民積極參加村民自治活動，為村民自治的健康發展營造健康的社會氛圍。