新公共管理視角下的高等教育資源優(yōu)化配置

摘要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國高等教育資源優(yōu)化配置問題成為政府、市場(chǎng)和大學(xué)關(guān)注的焦點(diǎn)，隨著西方新公共管理思想逐步滲入，在資源配置方面我國政府與高校、高校與高校、高校與市場(chǎng)的關(guān)系日漸明晰。本文從新公共管理學(xué)的視角來看高等教育資源優(yōu)化配置存在的問題，重新審視并提出對(duì)策。

關(guān)鍵詞新公共管理 高等教育 資源 配置

中圖分類號(hào):G64文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

1 新公共管理范式的主要思想

20世紀(jì)80年代以來，西方各國掀起了新一輪公共行政改革浪潮。為了使市場(chǎng)失靈和政府失靈的兩個(gè)問題得到有效解決，政府的公共服務(wù)職能越來越受到重視，提高政府公共服務(wù)水平成為各國政府行政改革的重要價(jià)值取向。

新公共管理理論以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法為基礎(chǔ)，主張把企業(yè)化的管理方法引入到政府管理中以提高管理效率，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共管理中以提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向來改善行政績效。

(1)效率優(yōu)先、兼顧公平。傳統(tǒng)的公共行政注重的是投入而不是結(jié)果，重視既定法律法規(guī);新公共管理主義者認(rèn)為政府應(yīng)重視管理活動(dòng)的產(chǎn)出與結(jié)果，提升績效測(cè)定和評(píng)估的作用及影響，主張放寬嚴(yán)格以法規(guī)、制度控制為主的行政規(guī)制，而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效指標(biāo)對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，由此而產(chǎn)生了現(xiàn)代所熟知的三E理論，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益等三大變量。在此背景下，新公共管理主義者強(qiáng)調(diào)創(chuàng)建快捷、有效的新型公共服務(wù)體系，將公平與效率置于同等重要的地位上。

(2)政府管理職能主要是掌舵而非劃槳。不同于傳統(tǒng)公共管理理論，新公共管理主義者主張政府在公共事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的管理中應(yīng)是政策的制定者而不是執(zhí)行者，為了縮小政府規(guī)模，節(jié)約成本，提高政府運(yùn)作效率，有效的政府應(yīng)只起掌舵作用而非傳統(tǒng)觀念中的劃槳作用，這樣才能成為一個(gè)能夠治理并善于治理的政府。

2 我國高等教育資源優(yōu)化配置存在的問題

高等教育資源是指各類高等院校用于維持高等教育正常進(jìn)行、保證教育事業(yè)不斷發(fā)展的一切資源總稱，可分為人力、財(cái)力、物力和無形資源等。高等教育資源配置是指政府、企業(yè)、家庭、個(gè)人及社會(huì)各界對(duì)高等教育資源在不同方向上的調(diào)配。新公共管理主義將公共產(chǎn)品分為核心公共產(chǎn)品及準(zhǔn)公共產(chǎn)品，而教育類的產(chǎn)品是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，且具有市場(chǎng)化的內(nèi)在基礎(chǔ)，因此在公共管理理論背景下高等教育的資源優(yōu)化配置成為其能否合理、有效、充分利用的關(guān)鍵，現(xiàn)階段我國高等教育資源優(yōu)化配置存在的問題主要有以下三點(diǎn):

(1)高等教育資源配置缺失公平。20世紀(jì)90年代末，我國對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)分配方式進(jìn)行了重要改革，由“基數(shù)加發(fā)展”改為“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”方式，也就是說高等教育經(jīng)費(fèi)分配方式由以往的以支出結(jié)果為依據(jù)而轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]非制度因素及不同高校的特殊發(fā)展需求為主的成本分析，以便與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則相適應(yīng)。但是，從學(xué)校差異來看，我國高等教育實(shí)行的是“扶優(yōu)保重”政策，有限的教育資源被過多地集中在少數(shù)的重點(diǎn)高校身上，中央政府對(duì)地方高校的關(guān)注度顯然不夠。

(2)高等教育資源配置缺乏宏觀性。高等教育資源從籌集到使用一般是經(jīng)過政府教育行政部門履行國家職權(quán)，把資源分配到不同的地區(qū)或高校。我國教育行政部門在高等教育資源配置上主要依據(jù)各微觀主體對(duì)資源的需求來進(jìn)行，以高校上報(bào)資料為主，這樣的配置方式使得政府部門在教育資源配置上不能充分地發(fā)揮宏觀調(diào)控能力，缺少動(dòng)態(tài)的控制。高等教育資源一旦分配落實(shí)就難以調(diào)動(dòng)，成為學(xué)校的獨(dú)有財(cái)產(chǎn)，教育行政部門很少考慮怎樣使資源在一定的時(shí)空范圍內(nèi)為更多的需求者服務(wù)，資源靜止在一家就很難再被共享，使得“共享制度”只能成為一種觀念上的制度。

(3)高等教育資源配置的重復(fù)性。在我國高校擴(kuò)招的大背景下，各高校都在努力拓展辦學(xué)空間，吸納更多的學(xué)生，建立新校區(qū)，組建大學(xué)城成為眾多高校的首選。從一定程度上來講，誰主動(dòng)拓展辦學(xué)空間，誰就能擴(kuò)充生源，這樣教育資源的蛋糕也會(huì)越分越大。由此可以看出，高校進(jìn)行擴(kuò)建是有其內(nèi)在的合理性和必然性，但是，在大學(xué)擴(kuò)張建設(shè)過程中，有的校長或主管領(lǐng)導(dǎo)者為了實(shí)現(xiàn)學(xué)校的快速發(fā)展，不顧學(xué)校實(shí)際狀況，盲目攀大，定位錯(cuò)誤，導(dǎo)致結(jié)果產(chǎn)生偏頗。如，有的高校沒有完全依據(jù)自身所需，在校園規(guī)劃和建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)上一味求高，利用國家對(duì)教育用地的優(yōu)惠政策圈起了大量用地，給學(xué)校帶來了沉重的包袱。近年來，政府出面將高校集中起來建立大學(xué)城，興建的目的就是減少重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源共享。但實(shí)際上資源共享難以實(shí)現(xiàn):教師互相聘用渠道不暢，圖書館、大型體育館等設(shè)施共用條件偏多，大多數(shù)高校依舊自成一體，造成設(shè)施嚴(yán)重浪費(fèi)。

3 新公共管理視角下的高等教育資源優(yōu)化配置

近年來，教育問題成為政府、社會(huì)、家庭、個(gè)(下轉(zhuǎn)第21頁)(上接第9頁)人關(guān)注的熱點(diǎn)，加強(qiáng)和轉(zhuǎn)變政府管理高等教育的職能，完善高等教育資源優(yōu)化配置，將新公共管理理論中的公平與效率原則、政府管理職能等思想引入到我國高等教育資源配置的管理中來是具有積極意義的。

(1)堅(jiān)持“效率優(yōu)先兼顧公平”原則。面對(duì)高等教育資源的有限性，如何改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“大鍋飯”的平均主義做法，是政府及各高校共同面對(duì)的問題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)前期，效率低下是我國高等教育資源配置的主要問題，美國紐約州立大學(xué)前校長約翰斯通教授提出，教育資源配置的效率低下是指把可用的經(jīng)費(fèi)用在了不恰當(dāng)?shù)牡胤?，即不能因地制宜的分配，出現(xiàn)多者更多、少者更少的現(xiàn)象。通過借鑒國外高校資源配置的方式，解決效率低下的辦法就是政府給高校松綁，取消過多的行政管制，把自主權(quán)還給大學(xué)。對(duì)于符合社會(huì)發(fā)展所需，促進(jìn)區(qū)域快速發(fā)展的地方性高校也應(yīng)給予更多的投入。總之，中國的高等教育資源配置應(yīng)堅(jiān)持教育資源效率優(yōu)先，兼顧公平的原則，提倡合理競(jìng)爭(zhēng)。

(2)政府掌舵，建立資源共享管理制度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，面對(duì)高等教育的需求強(qiáng)力擴(kuò)張而自身財(cái)力力不從心的局面，政府應(yīng)在宏觀上進(jìn)行戰(zhàn)略性的全局把握，為自己保留少而精的控制性環(huán)節(jié)。在制度供給上，政府應(yīng)解決制度缺失與制度過剩的矛盾，修訂有關(guān)高等教育法律法規(guī)、規(guī)章制度、發(fā)展規(guī)劃，宏觀上協(xié)調(diào)、指導(dǎo)高等教育發(fā)展，使之適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，提升高等教育事業(yè)的戰(zhàn)略地位，保護(hù)高校權(quán)益不受其他社會(huì)部門的侵害。在資源調(diào)配上，確保辦學(xué)經(jīng)費(fèi)在政府預(yù)算中的比例，保證各高校能公平的獲取經(jīng)費(fèi)，通過撥款體現(xiàn)政府對(duì)高校的導(dǎo)向。政府在制度供給及資源調(diào)配兩方面進(jìn)行宏觀掌握的同時(shí)，提出高等學(xué)校之間、高等學(xué)校與科學(xué)研究機(jī)構(gòu)以及企事業(yè)組織之間開展協(xié)作，實(shí)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高教育資源的使用效益，這為鼓勵(lì)高等教育資源共享提供了依據(jù)。盡管政府大力提倡高等教育資源共享，但是部分高校卻很難做到，要改變這種狀況政府要做到以下兩點(diǎn):首先，對(duì)現(xiàn)行有關(guān)教育及教育資源的法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善，能夠共享的一定要明確定義，鼓勵(lì)共享的要提出要求，不能共享的詳細(xì)列出。

(3)保障資源配置方法的科學(xué)性。傳統(tǒng)的資源配置大多強(qiáng)調(diào)公開性、透明性與效益性，然而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下經(jīng)濟(jì)學(xué)、教育統(tǒng)計(jì)學(xué)等理論和方法已成為政府資源分配參考的理論依據(jù)，怎樣保障高等教育資源配置的科學(xué)性是教育主管部門考慮的重點(diǎn)。在資源配置上我們不能只考慮“量”的因素，還要進(jìn)一步考慮“質(zhì)”的因素:在“量”的方面，教育主管部門應(yīng)該改變目前以學(xué)生數(shù)為單一參數(shù)的撥款辦法，代之以教員及其結(jié)構(gòu)、行政管理人員和后勤服務(wù)人員、學(xué)生數(shù)、以及建筑面積等多參數(shù)為依據(jù)的撥款方法。在“質(zhì)”的方面則更應(yīng)加以考慮，對(duì)質(zhì)量的評(píng)估，可以制定高校的綜合評(píng)估辦法和綜合評(píng)估的指標(biāo)體系，有組織、有計(jì)劃地對(duì)高校進(jìn)行綜合評(píng)估，評(píng)估結(jié)果與資源配置掛鉤。在對(duì)“量和質(zhì)”進(jìn)行全面分析的基礎(chǔ)上，教育主管部門應(yīng)當(dāng)遵循各高校日常教學(xué)及學(xué)術(shù)科研的基本情況，對(duì)各高校有關(guān)人、財(cái)、物等資源信息進(jìn)行搜集和整理，進(jìn)而形成科學(xué)的資源配置方法。