社會沖突視角下的農村征地制度改革

摘要本文運用社會沖突論的理論視角，對現行的農村征地制度進行分析，指出現行制度存在的缺陷有可能導致以政府為主體的征地方與以農民為主體的被征地方產生沖突，認為這種沖突主要有經濟利益沖突、權力權利沖突和社會地位沖突三種類型，并據此提出對農村征地制度進行改革的建議。

關鍵詞沖突 征地 失地農民 農村征地制度

中圖分類號:F301文獻標識碼:A

土地問題，作為一個包含經濟、人口、社會的復雜性問題，其研究視角涉及經濟、政治、人口、法律等多個方面。但是研究的內容多以土地的產權制度為主，對農村征地制度的關注較少。本文認為在土地征用過程中，存在著各方面的利益沖突和博弈。因此在研究中引入了社會沖突理論的視角，通過對農村征地制度中暴露的各方面沖突進行分析，深入探究現行農村征地制度的不足和缺陷，以期對今后的制度改革有所裨益。

1 理論框架

1.1 沖突的概念

在社會學領域，對沖突的論述始于古典社會學時期。馬克思、齊美爾和韋伯是早期沖突研究的代表任務。最先對沖突進行研究的是馬克思。他從階級這一核心概念出發，認為在資本主義社會，占據生產資料的統治階級和被掠奪的被統治階級存在永遠的矛盾和斗爭，這就是沖突。可見，馬克思主要從經濟上的剝奪與被剝奪來定義沖突。之后，齊美爾開創性的將沖突視為一種互動類型，認為它普遍存在于社會中，沖突不再與暴力相聯系，而是被普遍化了。而韋伯從社會地位的角度出發，認為當社會上的權力、財富和聲望三種地位被部分人壟斷或者三種資源在各階層人群中分配不均時容易產生沖突。可以看出，他是從綜合多種社會因素來定義沖突的。對沖突的這三種定義方式得到了一致認可，如今許多的研究仍是從這三種角度出發來定義的。

對于沖突的作用，存在兩種不同的觀點。以帕森斯為首的結構功能主義，將沖突定義為社會的病態現象，認為沖突有害而無利，必須避免沖突的出現。而以科塞和達倫多夫為代表的社會沖突學派則繼承了古典社會學時期有關沖突論述的精要，指出沖突是包含一定積極含義的，只要合理利用會利于社會進步。

1.2 社會沖突理論

20世紀50年代，在西方各種社會矛盾共存甚至激烈沖突的情況下，結構功能主義者預言的社會衰退并沒有發生，越來越多的人開始質疑這一理論。社會沖突學派就是在這種背景下興起的。以科塞和達倫多夫為代表，他們提出了社會沖突理論。他們吸取了古典社會學時期有關沖突的合理化思想，認為社會沖突是普遍存在且不可避免的，但社會沖突的存在具有正功能，并以此為切入來解釋社會的變遷，對社會學以后的發展產生了重大影響。

最早提出沖突理論的是科塞，他吸收了齊美爾和韋伯的沖突思想，認為沖突來源于地位與資源的分配不均。他批判結構功能主義，認為以往社會學理論將社會沖突視為一種單純的破壞性力量是片面的，應該看到社會沖突是具有一定的積極作用的，利用社會沖突有利于維持社會的和諧穩定。他將沖突劃分為現實性沖突和非現實性沖突。認清現實性沖突，可以發揮它的正功能，為群體內部和群體間的友好和諧關系制造條件，也可以借由沖突來建立調節機制，抒發不滿情緒維護社會穩定。這就是安全閥制度。

達倫多夫的社會沖突思想深受馬克思的影響，他以階級間的沖突為論述的核心內容。他認為沖突產生于階級結構。但是他的階級結構不同于馬克思的定義，而是吸收了韋伯有關權威和權力的思想。他認為就是因為權威、權力的分配不均導致社會上出現統治階層和被統治階層的對立。他由此提出了有關統治階層和被統治階層斗爭的理論命題，認為正是沖突的出現推動了社會的變遷和進步。

1.3 社會沖突理論的研究視角

農村征地是一個動態性的事件，而農村征地制度作為這種動態事件的制度表達，必須以一個動態的視角去關注，否則無法深刻理解制度中存在的內在缺陷和問題的。由此，本文采用社會沖突理論的視角，將征地過程視作征地主體——政府和被征地主體——農民之間在征地事件上的利益斗爭的過程。在這一過程中雙方存在著各種形式的沖突，這既是普遍的又是可理解的，但必須得到重視。以此為切入，本文期望通過對征地過程中的沖突進行研究，來反映和揭示當前土地征地制度的不足。這種研究思路，可以避免過去研究中只注重表面的缺點，且具有一定的研究新意。

2 社會沖突視角下現存農村征地制度的缺陷

從社會沖突的視角看待現有的農村征地制度，認為在作為征用土地的主體——政府和被征用土地的主體——農民之間存在利益上的沖突，主要表現為以下幾種形式:

2.1 經濟利益上的沖突

作為一種生產要素，土地最為顯著的特征就是其經濟屬性。經濟利益作為征地主體的政府和作為客體的農民都共同關注的重點問題，政府在征地過程中最先面對的就是與農民在經濟利益上的博弈。

按照《中華人民共和國土地管理法》的規定，“征地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費。地上附著物和青苗的補償費屬于種植地上附著物和青苗的農民個體所有，而土地補償費和安置補助費屬于農村集體經濟所有，其補償標準最低不能低于土地被征用前三年、平均年產值的十倍，最高不得三十倍。”這種征地標準應該是國家本著保障農民原有生活水平而制定的，但是農民的經濟利益并沒有像國家預想的那樣得到保證。

首先 征地補償面臨被克扣和被侵占的危險。補償標準的決定權掌握在地方政府手里，年均產值十倍和三十倍之間存在巨大的經濟差異，而決定農民地上附著物和青苗的價值的操作權也掌握在政府手里。這就有可能出現政府為了壓低土地開發帶來的前期成本而故意降低補償標準，以最低標準來補償農民。在個別地方甚至出現了政府強占農民耕地，克扣農民征地補助的情況，農民真正拿到手的經濟補償是非常少的。

其次，征地補償的方式和規定也存在不合理的地方。現有的補償發放方式主要有貨幣補償和招工補償兩種方式。采用貨幣補償方式，將對農民占用土地的補償費以貨幣的方式一次性的發放到農民手中。通過這種方式獲得的土地補償往往是當時農地的最低價值補償，今后土地升值的那部分價值與農民是無關的。并且，農民今后尋找工作的就業成本和各種經濟風險的成本都需要農民自己去解決，這就使農民的生活缺乏必要的保障和安全。而使用招工補償方式，地方接受企業往往賺取了政府的財政補貼卻并不給農民提供合適的工作崗位。最后往往還是需要農民自己去尋找工作。

由此可見，在征地過程中經濟利益的博弈中農民處于弱勢地位，其賴以生存的土地被剝奪但卻沒有得到合理的補償，在經濟利益上與政府存在沖突。

2.2 政府權力和農民權利的沖突

在我國，農村土地實行集體所有制，個人只擁有使用權。政府按照國家規定征用農民的土地，對集體和個體均進行經濟補償，是符合征地的基本規律的，只要嚴格執行并不會產生大的沖突。但是近年來因為政府征地引發的農民群體性事件卻時有發生。追根究底，這是因為在征地過程中存在政府強勢運用權力征收農民土地的現象，這嚴重侵害了農民的權利。

首先，對公益用地的使用監控不嚴。《土地管理法》規定，體現社會公共利益和國家利益的土地征用是采用劃撥方式進行的。但規定中對公共利益含糊其辭，而劃撥用地的規模，程序審查和補助辦法也缺乏明確的規定。顯然，運用劃撥的方式征用土地經濟成本相對較小。于是許多政府部門，甚至部分領導干部，在商業利益的驅使下，打著“公益用地”的旗號，先征地后倒賣，從中賺取大額經濟利潤。這導致實際公益用地比例很低，而絕大多數“公益用地”都被商用。農民的土地被占用了，但卻并不是為國家和社會做貢獻，而是成為個別人漁利的工具。他們的權利被上級政府的權力所打壓，農民的剝奪感由此而生，沖突不可避免。

其次，對征地的程序規定不合理。我國的《土地管理法》規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。而我國的土地流轉辦法卻規定，一切非農用地均先由政府對農地進行征用， 土地使用者再從政府取得土地使用權。因此，任何商業用途的用地都必須先將農業用地征收為國有土地，再從政府手里征得土地的使用權。這一方面，導致個別地方政府為了獲取商業利益，大肆征地囤地，破壞了土地的生產效益;另一方面，以農業用地的價值購買土地，卻進行商業用途，抹殺了土地的市場價值，農民獲得的補償很少，無法和政府一樣共享商業利益，這也使得許多農民產生了權利上的被剝奪感，沖突不斷。

可見，政府掌握更多的權力，當與農民存在利益沖突時，農民的合法權利就被犧牲，沖突成為農民選擇的必然手段。

2.3 由社會地位帶來的沖突

以政府為代表的征地主體，包括企事業單位、外資單位、中央機關等，處于社會的上層，掌握著豐富的社會資源，具有較高的認識水平;而以農民為主的征地客體，他們數量雖多，但在社會地位上與政府存在較大差距。但是這種差距并不是帶來沖突的根源。某些地方政府和個人，利用這種差距來實現征地過程的利益獲取，這才是沖突的根源所在。

首先，在政策安排上存在疏漏。在政府部門內部，對農民進行征地是一項龐大的社會工程，涉及部門眾多，而制定征地政策和規定的決策部門并不是實施征地方案的執行部門，他們無法掌握真實的征地信息，對征地過程中存在的問題也無法了解透徹，這就存在政策安排上的疏漏。而對于被征地的農民，他們更無法參與到征地的過程中，他們的意見很少被接納甚至是被排除在外的。這樣，在整個征地政策的安排上，農民的利益就存在被侵害的可能。農民由于不了解政策規定，無法知曉土地征用的渠道和具體方法，容易產生被排斥感，覺得土地被暗箱操作了，不滿情緒由此滋生，不加以控制將演變成大的沖突。

其次，在群體利益上出現沖突。如上文所說，作為征地主體的政府和農民處于不同的社會地位，其利益訴求也是不一樣的。雖然政府強調征地的公益用途，但現實是征來的農地大多數作為商用，用以追求商業利益。而農民是依靠土地生活的，土地對農民更像是一種基礎保障。土地被征收了，農民需要的不僅僅是經濟上的補助，更需要的是在社會保障上的衣食無憂。利益訴求上的不同必然導致兩個群體的沖突。

3 社會沖突視角下土地征用制度改革

沖突的存在是不可避免的，但是合理的利用沖突，建立沖突反饋的體制，就可以使其變成社會的安全閥。現存的農村土地征用制度存在著缺陷和不足，要解決這些沖突，必須摸清沖突的根源采取有針對性的措施。

首先，在現有的土地補償制度框架下，靈活的對征地農民的經濟利益進行補償。政府從保障農民利益的前提出發，提出了對征地農民的基本補償措施，但是因為各地的經濟情況和征地性質不同，基本的補償不能滿足農民的需求。因此，應下放部分權力給地方，在實施國家統一基本補償的基礎上，綜合考慮本地區的情況制定賠償標準。在賠償中，應牢牢把農民的利益放在第一位，爭取在征用地開發過程中給農民一部分福利優惠，避免農民的被剝奪感。

其次，組建失地農民的維權組織。為了幫助農民獲取更多的政策信息，維護其自身利益，應當就地組建失地農民自己的維權組織。幫助他們學習政策法規，提高個人認識能力;在出現問題時，幫助他們與當地政府進行有效協調，解決利益沖突;在征地過程中，將他們的意見及時傳達給(下轉第115頁)(上接第113頁)政府，讓政府了解農民最關心的問題，維護其合法權益，讓他們參與到征地補償的具體環節中去。

最后，完善農村征地制度，加強對征地過程的監管和控制。現有的制度在許多規定或措辭上都有模糊化的問題，應當對現有的農村征地制度進行完善，對各項規定進行嚴格的說明，細化征地過程的各項環節，使規定更具有可實施性和操作性。同時，應當加強對征地過程的監管和控制。一方面，在征地過程中應當嚴格申報程序，規定征地數量，避免因為追求商業利益帶來的盲目征地。另一方面，應當加強對關鍵職位上的官員的監控，杜絕權力腐敗和貪污浪費，保證國家的利益不受損害。

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