大部制改革下的我國政府公共服務職能重塑

摘要大部制改革并不僅僅是政府機構的加減，其關鍵在于明確政府職能，提高行政效率，降低行政成本。本文旨在學習西方政府公共職能的經驗與模式，進而探索我國大部制改革中具有可行性的公共職能部門重塑的實踐形式。

關鍵詞大部制 公共服務職能 重塑

中圖分類號:D63文獻標識碼:A

所謂“大部制”即為“大部門體制”，即為推進政府事務綜合管理與協調，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。特點是擴大一個部所管理的業務范圍，把多種內容有聯系的事務交由一個部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。①

政府職能與政府機構規模息息相關。政府職能決定政府機構規模，而政府機構規模又反映政府職能。因此政規模的大小是大部制機構改革的關鍵點，而政府規模的大小，又決定于政府職能。在大部制改革的具體方向上，有專家表示，大部門體制是一種“大職能、寬領域”的政府事務綜合管理體制，它將整合職能和管轄范圍相近、業務性質雷同的政府部門，消除機構重疊、政出多門的弊端。大部制則是側重改變政府職能機構繁多、職能交叉的現象， 通過減少機構數量， 降低各部門協調困難，使政府運作更有效率， 更符合市場經濟的宏觀管理角色定位， 徹底塑造公共服務型政府。因此， 實行大部制改革， 要緊緊圍繞轉變職能這個核心， 通過合理整合職能和部門， 糾正政府作為中的“越位”與“缺位”，從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用， 更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，進而實現公共服務的民主化和社會化，實現管理功能上的“小政府、大社會”。

從十二屆三中全會到十七大，政府無一例外地都堅持和強調了服務理念，構建“服務型的有限責任政府”。強化社會管理和公共服務職能，建設服務型政府是政府轉型最基本的價值取向。在政府多個職能轉變中，本文重點對公共服務職能的重塑進行框架式的描述。政府的公共服務職能可以概括為:(1)為經濟和社會發展提供法律、政策與信息服務。(2)為市場發育和發展提供制度與環境服務。(3)為公民生活提供安全與保障服務。(4)服務于科教文衛等社會公益事業。(5)服務于扶貧濟困、救災搶險、防治疫情等社會危急管理。公共服務職能的重塑不可能一蹴而就，為此，政府需要采取一些綜合配套措施來推進行政理念和政府職能的轉變。首先，建立從 管理主體的“一元”向“多元”轉變的公共管理方式。公共管理與服務要求社會公共事務的多元共治，提倡公共管理與公共服務的社會化和市場化。其次，創造各類市場主體公平競爭的環境，激發市場和社會參與解決公共問題的積極性。最后，確立第三部門作為管理主體的合法地位。

在我國政府公共服務職能重塑過程中，可以借鑒西方發達國家的經驗與模式。英國、法國等國的大部委一般專司決策權，只負責制定宏觀政策，而執行通常由派出機構、專業化的執行局或由中介組織來運作。英法兩國發育成熟的社會自治使得公民可以根據自愿原則組織起來， 提供公共服務和處理公共事務， 自發形成一些社團或協會滿足特殊公共需求。如法國通常是政府決策，而由派出機構執行決策;英國則成立了專業化的執行局來執行政府決策，同時還依靠第三部門參與政策執行。例如，英國的大文化部體制就是將一些具體職能交由給非政府的公共文化機構即各類藝術委員會來執行。按照與政府保持“一臂之距”的原則，這些中介組織獨立運行，與政府文化行政主管部門不存在行政領導關系。這種管理體制不僅保證了政府工作的高效運作有時甚至能夠事半功倍。②

德國采用新掌舵模型——被視為政治代議機構議會加強對行政的影響和控制的方式和途徑， 與傳統的投入導向的預算不一樣， 產出導向預算有利于議會提高檢查行政機構的能力。重塑組織間關系和政府與外部環境的關系， 通過市場化和外包的方式提供公共服務和建設公用設施。③

日本創立獨立行政法人組織。由于公共事務的龐大與復雜性，原本由政府組織負責的公共事務，經執行后，被普遍認為不適合再以政府組織繼續運作，而牽涉的公共層面，又不適合以財團的形式運行，故有“行政法人”的設置。與財團法人最大的不同是，行政法人的資金來源是國家的預算，并且不再以國家考試的方式進用人員，杜絕公務人員缺乏創新、只求無過的心態，組織采合議制，設有董事會與監事會，定期召開會議，讓領導與執行專業化，也保障專業人員的權益，提高行政政策的實施效率。目前已行政法人化的組織，日本有宇宙航空研究開發機構等組織。④

在學習西方發達國家大部制改革下政府職能整合的經驗與模式中，可以摸索出強化我國政府的公共服務職能，具有實際可操作性的服務機制。一是要建立以公眾為導向的服務機制，使服務者按照被服務者的意愿提供服務。二要營造政府與市場與社會互動的協作提供機制，逐步擴大競爭性服務，不斷提高公共服務的市場化和社會化程度。三是要發展中央政府與地方政府、地方各級政府以及政府各部門之間的公共服務分工協作提供機制，提高服務的效率。四要建立健全以政務公開制度為基礎的“陽光服務”機制，防治服務不公、服務錯位以及損害公眾利益的行為發生。

具體而言，公共服務社會化在實踐中主要采取以下形式:(1)政府業務合同出租。合同出租即把政府的(下轉第96頁)(上接第92頁)一些工作任務推向市場。私營企業的競爭獲勝者與政府主管部門簽訂合同，前者完成任務并達到合同規定的標準，后者支付合同約定的報酬。(2)以私補公，打破政府壟斷。即用說服、宣傳表彰、政策優惠等手段鼓勵和吸引私人資本投入到原來由政府包攬的事業中，如中小學教育、社會保險、退休保障、廉價住宅建設、醫療服務等領域，彌補政府財力和服務能力的不足。(3)建立政府部門與私營企業的伙伴關系。非固定的伙伴關系與合作則采取核發許可證時提出一些附加條件等形式，要求私營公司提供特定的社會服務。在公共服務機構之間引進市場競爭機制，期望“顧客主權”能形成對公共機構的壓力。推行公民參與管理，并借用“市場檢驗”方法，定期廣泛征求公民對公共服務的滿意程度。(4)公共服務社區化。具體措施如鼓勵各社區建立公益事業如養老院、殘疾人福利中心等;政府機構如社會工作部門出面組織鄰里互助、街道聯防等進行社會服務或控制犯罪活動。公共服務社會化無疑提出了一個在維持一定職能和服務水平的前提下實現政府機構和人員削減的有效途徑。(5)大部制改革后，我國政府主要職責也應當是對各項事務進行宏觀管理與決策，將一些具體執行權轉給第三部門。第三部門可以承擔起政府與社會聯結橋梁的職能，使政府、社會與市場緊密相連，共同完成各項公共服務職能。

注釋

①什么是大部制.人民網，2008-02-29.

②倪星.英法大部門政府體制的實踐與啟示[J].中國行政管理，2008(2).

③王勇兵.德國地方政府治理及其改革與創新[J].中國行政管理，2006(10).

④行政法人.http://baike.baidu.com/view/1997681.htm

參考文獻

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[2]倪星.行政組織理論[M].北京:高等教育出版社，2007.

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[4][英]約翰?格林伍德，戴維?威爾遜.英國行政管理[M].北京:商務印書館，1991.

[5]婁成武，鄭文范.公共事業管理學[M].北京:高等教育出版社，2002.

[6]何增科.公民社會與民主治理[M].北京:中央編譯出版社，2007.

[7]倪星.英法大部門政府體制的實踐與啟示[J].中國行政管理，2008(2).

[8]王勇兵.德國地方政府治理及其改革與創新[J].中國行政管理，2006(10).