海南省財政支出規模與結構的分析

摘要:控制財政支出規模，優化財政支出結構，一方面能夠促使地方政府有針對性地提供公共物品及服務，使其更好地滿足社會共同需要;另一方面能夠對地方經濟增長與社會公平產生積極顯著的影響。因此，有意識地控制財政支出規模、完善財政支出結構是財政主體最重要的職能之一。文章以海南省財政支出規模及結構現狀為依據，對海南省財政支出規模、結構中存在的問題進行分析，并提出相應的調整優化財政支出對策。

關鍵詞:財政收入;財政支出;GDP;經濟建設費;社會文教費;行政管理費

中圖分類號:F822.0 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)05-0023-05DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.05.06

近年來，海南省憑借其自身特有的優勢開辟出了一條健康環保的經濟發展道路，并隨著國際旅游島建設上升為國家戰略，海南省的發展呈現出與世界接軌，更加活力、開放的大趨勢。海南省財政支出作為其政府調控地區宏觀經濟的重要手段之一，在城市基礎建設、保障民生、促進經濟良好快速發展等方面起到了十分重要的作用。本文的研究目的在于通過計算分析海南省財政支出規模、結構現狀，與歷年全國財政支出狀況進行對比，明確其財政支出的優劣勢，針對海南省財政支出范圍、各項支出比重等方面提出適當的建議，并作為實踐的理論參考。

一、財政支出理論概述

1.財政支出

地區財政支出作為地區資金的分配活動，在地區經濟建設和社會管理方面發揮了十分重要的作用。所謂“財政支出”，是指政府為提供公共物品及服務，將通過各種形式籌集的財政收入進行分配和使用的過程，它是整個財務分配活動的第二階段。財政支出可以確保國家、地區職能的履行，政府經濟作用的發揮，在市場經濟社會中可以支持市場經濟的形成和壯大。[1]

2.財政支出相關概念界定

衡量財政支出的范圍、力度及效果一般從支出規模、支出結構兩個方面考察。財政支出規模反映政府經濟活動的范圍和對經濟生活、社會生活的干預程度。當社會有效需求不足時，可通過增加財政支出擴大社會總需求;當需求過大時，可以通過減少財政支出抑制社會總需求，以實現供求均衡，促進經濟的穩定增長。財政支出結構是指各類財政支出占總財政支出的比重，它直接關系到政府動員社會資源的程度，從而直接或間接地影響社會經濟結構各個方面，包括社會總供需結構、產業結構、社會事業各個方面構成等，其對市場經濟運行的影響可能比財政支出規模的影響更大。在經濟發展的不同階段財政支出的側重點不同，所以應隨經濟發展而不斷調整，進行優化財政支出結構。[1]

3.財政支出指標體系設定

財政支出規模通常用下面幾個指標來反映。(1)財政總支出，是指政府在一定時期內安排的資金絕對量;(2)財政收入對支出的預算約束，是指財政支出在一定程度上必須以收入為基礎，公共收入是支出的來源，收入的規模和增長速度決定了支出的規模和增長速度;(3)財政總支出占地區生產總值的比重，是對財政支出規模進行動態分析、橫縱向比較的重要指標，反映出地區政府的宏觀調控能力;(4)人均財政支出，說明個人的收入水平及財政支出負擔;(5)財政支出彈性，是指財政支出增長率與地區生產總值之比，表示財政支出增長對地區生產總值增長的敏感程度;(6)財政支出邊際傾向，說明地區生產總值每增加一單位的同時財政支出的增加數，該指標從絕對數角度衡量財政支出規模與經濟發展水平之間的關系。[2]

財政支出結構指標主要有:(1)經濟建設費，它是一種生產性支出，為私人部門的經濟活動提供必要的外部條件，可提高私人的產出能力，但過多的經濟建設支出就會排擠私人部門支出，并與私人部門爭奪有限的社會資源，阻礙經濟的增長;(2)社教文衛費，其形成了政府對人力資本的投資，從理論而言，它可以提高勞動者的素質與技能，推動生產率的發展，因此社教文衛支出的增加可以對經濟增長產生正面的影響;(3)國防費，該支出可滿足全體社會成員對于安全的消費需要，是保衛國家安全及形成和平建設環境所不可或缺的支出;(4)行政管理費，是一種純消耗性的支出，增加政府消費性支出能擴大社會總需求，提高現有生產能力的利用，進而提高利潤率，對經濟增長產生具有一定的拉動作用;(5)其他，包括政策性補貼支出、債務利息支出、專項支出等。[3]

二、海南省財政支出規模現狀

本文將以表1，表2的數據為依據，用上述6個指標來反映海南省財政支出規模。

1.財政總支出狀況

從絕對總支出規模來看，根據表1的數據，海南省財政支出絕對規模在2004-2006年間穩步提升，2004年財政支出1272006萬元，2006年升至1745366萬元，增長1.37倍。但2007-2008年內，海南省財政支出大幅度擴張，僅2007年的財政支出就比2006年增長了1.41倍，2008年更是達到3579708萬元的最高水平，2006-2008年3年間海南省財政支出增長2.05倍。與我國財政總支出相比，2004-2006年，其增長幅度為1.42倍，說明此3年間海南省財政總支出規模增幅與同期全國增幅水平相適應，并未出現大幅度不可控制的波動。2006-2008年，其增長幅度為1.55倍，海南省財政支出明顯快于全國財政支出水平，這從一定程度上反映出海南省經濟從2007年開始轉熱，大量的城市建設、民生工程等都需要政府的積極投入，但相關部門應警惕政府支出“越位”問題，嚴格控制支出規模，防止資源浪費的現象發生。

從相對總支出規模來看，根據表2的數據，2004-2006年3年間，海南省財政支出占GDP的比重一直維持在16%-17%之間，而2007年該比重猛然升至20.04%，2008年繼續追加3個百分點，達到23.09%。同期與我國經濟發展大省廣東省(10%左右)相比，海南省財政支出占GDP的比重嚴重偏高。這一方面反映出海南省在我國屬于欠發達省份，與經濟發達省份尚有較大差距，許多經濟產業，例如熱帶農業、教育、醫療等都還需要政府的較大扶持，否則將出現發展嚴重滯后的狀況，另一方面放映出海南省政府應主動擬定逐步縮小政府干預范圍的政策，鼓勵私人經濟依靠自身力量參與市場競爭。

2.財政收入對支出的預算約束狀況

根據表1數據可計算得出，2004-2008年海南省財政收入以26.24%的年平均增長速度高速遞增，但還可以發現其財政赤字并未因此縮減。相反，海南省財政支出量在此5年間均超過相應的財政收入量，分別創下約70.2萬元、82.6萬元、92.7萬元、136.9萬元、213.1萬元的財政赤字，并有逐年加劇的趨勢。這說明財政收支的增長速度不相一致，反映出兩方面的問題:一是財政支出的范圍。5年來海南省不斷擴大的財政赤字，在一定程度上預示了海南省決策部門應關注其財政支出范圍，嚴控政府在主導經濟發展時的越位現象。明確在社會主義市場經濟條件下，各種經濟事項在政府與市場間的合理分配，并以此作為提高財政支出績效的依據是十分重要的。海南省政府相關部門應盡量避免政府“包辦經濟”，確保市場在資源配置中的基礎性地位，防止私人部門經濟活動遭遇衰退與擠出，應努力促進市場與政府之間形成相互補充，協同發展的局面。二是財政支出的棘輪效應。所謂棘輪效應，是指由于消費習慣的不可逆性，在短期內易于形成隨著收入增加而向上調整的消費流，難于形成隨著收入減少而向下調整的消費行為。[1]從上述數據分析可發現，海南省財政支出以超越其收入的速度大幅度提升，這需引起相關部門的高度警覺，一方面要防止由于財政收入的突然性緊縮所可能帶來的慌亂，另一方面要防止從心理上形成擴大財政支出的預期，避免“滾雪球”的現象出現從而形成越來越龐大的財政赤字。

3.人均財政支出狀況

表2數據顯示，海南省人均財政支出從2004年的1578.40元/人升至2008年的4191.70元/人，5年間平均增速度27.66%，尤其是僅2008年1年內就增長了1.44倍。這說明海南省個人財政支出負擔在迅速擴大，公民不得不為各種公共事務的財政支出承受越來越重的賦稅壓力。這預示相關部門應密切關注不同收入層次的公民能夠承受的賦稅壓力，注重調節賦稅結構及比例，促使財政稅收能夠更加合理化、公平化，同時政府部門應重視民生工程的財政投放，真正做到“取之于民，用之于民”。

4.財政支出對GDP的彈性及對GDP的邊際傾向狀況

通過對表2海南省財政支出對GDP彈性數據的逐年比較，可發現其財政支出對GDP彈性由2004年的0.10猛增至2005年的1.13，經過2006年的小幅回落后又飛速上揚至2008年的1.49。這表明海南省財政支出增長對地區GDP增長的反應程度由不敏感轉為敏感，這可能與海南省近年來經濟高速發展有關。由于經濟向暖，需要財政加大力度扶持地區基礎設施建設，因而海南省公共財政支出彈性較大。

財政支出對GDP的邊際傾向是從相對數的角度衡量財政支出規模與經濟發展水平之間的關系，它反映了GDP每增加1單位的同時公共支出的增加值。從表2中的數據可看出，海南省歷年財政支出對GDP的邊際傾向均小于1，但呈逐年遞增趨勢，其數值由2004年的0.016陡然上升至2008年的0.34，其間稍有起伏。這說明近年來海南省每增加1單位的GDP所需財政支出的增加量在不斷擴大，即海南省地區經濟增長對地方財政的依賴程度逐年攀升。這可能是由于海南省的民間投資及進出口貿易在經濟發展過程中欠活躍，消費力量亦不充足，因而政府需要通過大量的財政支出來拉動GDP的增長，這也是經濟欠發達地區發展經濟的一個必經階段。海南省相關部門應積極調整策略，使財政支出更加適應經濟的穩定增長，同時大力倡導民間經濟體參與到海南省的經濟發展過程中。

三、海南省財政支出結構現狀

本文將以表3的數據為依據，用上述4個指標來反映海南省財政支出結構。

表3數據表明，從2004-2006年，海南省財政支出各項指標均保持穩定，其經濟建設支出比、社教文衛支出比、行政管理支出比分別穩定在25%-27%之間、39%-40%之間、20%-21%之間。2007-2008年較2004-2006年發生了較為明顯的變化，經濟建設費顯著縮減，社教文衛得到了長足的發展，說明了海南省經濟發展政策在這兩年內進行了合理的調整，并產生了不錯的效果。本文將按照財政支出的用途來對財政支出結構進行分項。

1.經濟建設費

表3數據顯示，2004-2006年，海南省經濟建設支出占財政支出比例雖然有逐步下調趨勢，但始終維持在大約25%的高位上，2007-2008年，經濟建設費所占比例得到了明顯的控制，由2006年的24.9%下降至2008年的14.9%，降幅達近10個百分點。與世界發達國家地區的該項指標比重(5%-10%)相比差距逐步縮小。一方面說明了海南省的經濟發展將長期處于成長階段，市場經濟基礎配套設施亟待完善，許多幼稚產業尚不能脫離政府支持，集中有限的財政支出強化國民經濟的關鍵領域和重要產業可取得較顯著的效果;另一方面說明了海南省政府已經將“逐漸弱化市場干預”列入地區經濟發展長遠規劃中，對某些企業的財政扶持及優待政策應明確時間期限，鼓勵企業依靠自身力量積極參與市場競爭，通過技術革新促進產業結構優化升級，繼續嚴格控制經濟建設支出范圍，避免其可能出現的“越位”現象，防止資源浪費及效率低下。

2.社教文衛費

社會保障是現代社會實現公平的基本要求，也是保障穩定的重要支柱。隨著經濟發展水平不斷提高，公眾對公共福利的種類、層次、效果也有了更高的要求。表3數據顯示，海南省的社教文衛支出在總支出中是最大的一個項目，2004-2006年，該指標一直穩定在39%上下，2007、2008年海南省的社教文衛事業得到了進一步重視，指標顯示已經達到50%以上，與世界發達國家的社教文衛支出水平(35%-50%)相當。與全國其他大省相比，海南省一般預算收支規模小。然而，海南省在全國率先免除中小學義務教育階段雜費、率先完成農村中小學D級危房改造、率先實現農村低保、提前一年免除農業稅、提前兩年實現新型農村合作醫療全覆蓋。這一系列的措施說明海南省政府十分重視社會的共同利益和長遠利益，從根本上保障公眾的社會權益將會為經濟的長期穩定發展創造良好條件。圖1進一步凸顯了海南省的社教文衛支出內部結構，科學及社會保障支出明顯不足。科學技術與教育一樣能夠促進勞動力素質的提高，可以間接決定一個地區的經濟發展進程，海南省政府相關部門需要引起重視，積極改善財政支出內部結構。

3.國防費

國防建設是指根據國家安全利益需要提高國防能力的各方面建設，它是國家建設、地區建設的重要組成部分。我國的國防建設主要由國防部統籌安排，各地區的國防經費主要依靠中央財政統一劃撥。由表3可知，海南省的國防支出一直都維持在低位水平，這與我國大陸其它省份的情況大體一致，地區國防規模及國防實力的提升主要依靠國家扶持，自身的國防財政支出僅起配套輔助作用。

4.行政管理費

表3數據顯示，2004-2008年，海南省的行政管理支出比例一直維持在20%左右，遠高于發達市場經濟國家(10%左右)，這需引起政府部門的高度重視，這與過多的行政管理支出與政府部門機構龐大、人員冗雜、辦公開支繁重、甚至灰色支出等問題有著密切的關系。同時，過多的行政管理支出會對其他用途的財政支出產生“擠出”，不利于財政支出的合理分配，導致財政支出對公共事業的基礎性作用無法充分發揮。海南省政府應著力于政體改革，精簡行政機構，嚴格控制財政供養人員，引入有效的政府公務員準入考核機制以及政府用品統一采購機制，壓縮行政經費，達到摒棄權利勾結、提高服務質量的目的。

四、結論與建議

財政支出是影響經濟增長與社會公平的基礎性因素之一，它所產生的影響既體現在總量上，又體現在結構上。通過以上實證分析，筆者得出以下結論并提出幾點對策建議。

1.進一步明確規范財政支出的職能和范圍

按照市場經濟的一般理論，政府財政應以滿足社會公共需要為標準參與社會資源的配置，政府財政支出范圍必須以社會公共需要為標準來界定和規范。屬于社會公共需要的領域和事務，財政才能提供資金支持，并且主要通過介入“市場失效”領域進行改善市場環境，達到公平與效率的目標;而對于不屬于社會公共需要的事務和領域，應逐步推向市場，由市場機制去調節。從以上規模的分析可得出，海南省財政支出規模存在明顯的逐年擴大的趨勢，并不斷導致越加劇烈的財政赤字，這應引起海南省政府相關部門的高度重視，政府過多的參與市場調控會削弱私人經濟部門參與市場競爭的積極性，導致市場資源配置低效率。海南省財政支出范圍需要得到嚴格控制，首先要做到合理運用“赤字政策”，對財政支出的預算要進行考核，明確各項事務的輕重緩急;對于度過幼稚期的私人企業應鼓勵其自力更生，通過技術更新而不是一味依靠政府的財政扶持參與市場競爭;對于財政收入，政府部門應考慮不同收入背景的公民所能承擔的稅收壓力，不能因為大面積的財政支出，而將財政收入壓力轉嫁到公民身上。其次，隨著市場經濟的推進和經濟的發展，財政需要著力強化那些代表社會共同利益和長遠利益的社會公共性開支，而逐步縮減政府部門的消費性公共開支，促進民生工程的發展，實現更加有效的宏觀調控。[4]

2.進一步優化財政支出結構

各項數據顯示，海南省的財政支出結構雖有其合理性，但仍需得到進一步優化。首先，海南省的社教文衛支出占財政總支出的比例與發達國家水平基本持平，特別是教育在海南省得到了充分的重視與發展，但仍可發現，科學、衛生、社會福利等的財政投入稍顯欠缺。一方面可能需要調整行政管理費、經濟建設費支出來平衡科學等公共事業的發展，通過加大基礎研究、高新技術研究和農業科技研究的投入，使財政科技支出結構得以優化，并達到增強地區綜合競爭力的目的;另一方面還應當注意調動私人部門的積極性，而不應僅僅限制于由政府來承擔。其次，在當前經濟環境條件下，海南省政府對經濟建設的投入額對于一個發展中國家的省份而言，屬于合理范圍，但從長期來看，海南省政府應當逐步削減經濟建設費比重，政府投資要加快從不屬于社會公共需要的領域抽身，把更多的公共資源用在真正社會公共需要的領域。再次，海南省政府應當深化政府機構改革，嚴格控制行政管理開支，杜絕浪費現象。雖然各種行政管理支出在一定程度上促進了經濟增長，但其并不具備生產性，而且還會影響到生產性支出的投入，從而制約經濟的長期發展。通過以上分析可知，過于龐大的“上層建筑”是政府部門競爭機制運作不暢的最好印證，行政人員“自我膨脹”必然會造成巨大的開支浪費。因此，政府部門應加強自我調控的力度，精簡機構，規定最高行政開支限額，對人員編制和政府采購均實行統一編制、統一管理，提高公共行政管理開支的支出效益。[5-6]

3.進一步提高財政支出的績效

提高財政支出績效是財政管理的重要目標。長期以來，海南省財政支出管理普遍存在預算約束軟化、支出監督缺乏、項目安排失控、投資效益不高等問題，這與財政支出管理觀念陳舊、管理方式落后有著直接關系。從上述分析可看出，財政支出中特別是行政管理支出的問題較為嚴重。海南省相關部門應從以下兩方面著手提高其財政支出績效:一是政府內部各部門應統一財政投資制度、投資重點，避免重復浪費，同時逐步消除財政支出評價方法各異、工作不規范、約束力不強的各類情況;二是為了提高財政投資的管理水平，使有限的資金創造更多的經濟效益，財政部門應加大公共產品投資力度，注重民生工程的實施，縮減由政府部門提供的私人產品，適度放手才能調動私人部門的積極性，并提高財政支出績效。

4.建立財政支出績效評價體系

對支出的決策過程、使用效果、成本-效益的分析會直接影響到財政支出的科學性與民主化，進而決定公共財政支出的績效水平。海南省建立財政支出績效評價體系可從以下幾方面考慮:首先，從目前財政支出績效評價研究成果看，無論是國內的湖北恩施試點模式，還是國際的世界銀行、澳大利亞、英國模式，多以行業標準、計劃標準、歷史標準或經驗標準作為績效評價的對比標準，因此海南省相關部門可以多借鑒各城市的成功模式及經驗;其次，在確定績效指標后應進行科學測算，并增強政策制定的透明度，保證各指標能真實有效的反映財政支出水平情況，增加政府財政決策的權威性;最后，建立規范的財政信息系統，通過各部門的同力配合，確保財政數據得到及時更新，并使之具備完整、合理、有效性，同時必須實現數據的多方共享，為民主化、科學化的決策奠定基礎。

參考文獻:

[1]從樹海.公共財政支出分析[M].上海:上海財經出版社，1999.

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[4]鄭建新，柯永果.公共財政再分析[J].財政研究，2002(6).

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