從監管視角談我國金融穩定協調機制的構建

摘要:全球經濟一體化、金融自由化和金融創新的發展帶來了世界范圍內的金融混業經營。我國在分業經營的法律框架內實現了實質上的混業經營格局，這要求我國在金融監管體制模式選擇上做出適當調整，以適應金融混業經營發展的需要。在金融監管體制發生改變前，我國的監管機構間協調合作機制應根據實際情況加強金融監管機構間的協調合作，以便有效化解金融風險。

關鍵詞:金融監管;協調合作;模式選擇

中圖分類號:F822.0 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)05-0050-05DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.05.13

一、我國金融監管及監管協調合作機制的現狀

金融監管曾經是中國人民銀行的重要職能之一。隨著國內金融業的不斷發展和金融機構的多元化，金融監管職能逐漸從中國人民銀行中分離出來，由專業的金融監管機構承擔專門的金融監管職能。金融監管職能從中央銀行中分離有利于實現金融宏觀調控與金融監管的專業化，但與此同時，金融監管協調合作則迫切成為一個必須加強的制度和體制層面的工作領域。

(一)我國金融監管存在的問題

自1992年、1998年和2003年我國證券業監管、保險業監管和銀行業監管職能分別從中國人民銀行分離出來，由中國證券監督管理委員會(以下簡稱“證監會”)、中國保險監督委員會(以下簡稱“保監會”)、中國銀行業監督委員會(以下簡稱“銀監會”)承擔。在實行分業監管體制下維護我國金融系統的穩定方面取得了明顯的監管成效，但也存在著如下不足之處。

1.各金融監管主體存在明顯的局限性

我國分業監管體制是嚴格意義上的分業監管，三大金融監管主體各負其責，業務交叉較少，這種現象在地市一級表現尤為突出，因此在監管上存在著明顯的差異性和局限性。一是銀行、證券、保險三大金融主業分別由一個監管機構監管，容易出現監管死角和政出多門，影響了實際監管效率。如銀行信貸資金流入股市問題，僅靠銀監會監管，沒有證監會的配合，監管存在縫隙和漏洞。二是隨著金融機構業務邊界的模糊，提供類似金融產品的金融機構由完全不同的主體監管，不同的監管機構在監管方式和監管目標方面存在差異。銀行監管是為了保護存款者的利益，而證券監管則是為了保護投資人的利益。假若商業銀行是上市公司、證監會的監管銀行，其目的是為了保護銀行股東的利益;而銀監會對商業銀行的監管目的是為了保護存款者的利益。在這種情況下，兩監管主體之間就存在監管摩擦。三是證監會和保監會在絕大多數的地級市沒有設立分支機構，上級監管機構更多采取的是非現場監管方式，基層證券業和保險業違規操作以及上報假報表、假數據的現象比較普遍，而中國人民銀行、銀監會既無代理監管職責，又缺乏健全的業務溝通機制。

2.部門和利益集團可能各存偏心

根據公共選擇理論，政府及相關部門并不總是社會正義的代表者，當監管主體之間出現潛在沖突時，某些部門也會在“私心”驅使下采取一些有利于本部門而有損于其他部門乃至整個金融體系的利益的行動，其具體表現為不同監管主體爭奪監管對象和內定監管權力。

3.金融監管水平仍不高

與英、美、德等發達國家相比，目前我國的金融業監管無論從監管人員素質、監管理念，還是從監管手段來看，都與發達國家存在相當大的差距。高級監管人員的缺乏尤為突出，在自身監管職責范圍內監管水平仍不高，因此監管協調還是理論意義上的。

4.金融法制尚不健全

我國金融監管立法和實踐還存在嚴重的脫節現象，各監管主體的職責與分工不明確，突出反映在對金融控股公司的監管上。近年來許多不規范的實行多元化經營的金融控股公司大量出現，但在我國法律體系中金融控股公司至今還沒有合法地位，也沒有明確應由哪個部門機構監管此類公司，這必然會引發各監管機構的矛盾，導致重復監管與監管真空并存，并引發監管機構之間的摩擦和責任推諉。

5.金融監管體制透明度不高

我國金融監管體系不完善、法律依據和監管程序不夠透明。充分透明的金融監管體制才能保證監管機構本著實現金融體系的穩健和金融市場規范運行的根本宗旨實施有效監管，從而避免非必要和非正當的監管行為;充分透明的金融監管體制也是國際金融監管協調合作的前提要求之一。

(二)我國金融監管機構間協調合作的現狀

2000年9月中國人民銀行曾與證監會、保監會建立監管聯席會議制度，但由于當時綜合經營趨勢尚不明顯，監管協調問題并不急迫，聯席會議制度難以發揮監管協調的實質性功能。

2004年6月，銀監會、證監會和保監會三方簽訂了《在金融監管方面分工合作的備忘錄》(簡稱“備忘錄”)，建立了銀監會、證監會、保監會共同參加的監管聯席會議機制，提出了針對金融控股公司的“主監管人”理念，即“對金融控股公司的監管應堅持分業經營、分業監管的原則，對金融控股公司的集團公司依據其主要業務性質歸屬相應的監管機構，對金融控股公司內相關機構、業務的監管按照業務性質實施分業監管”。對于產業資本投資形成的金融控股集團，“備忘錄”原則性地提出“在監管政策、標準和方式等方面認真研究、協調配合、加強管理”。此外，“備忘錄”還提出銀監會、證監會、保監會應與財政部、中國人民銀行密切合作，共同維護金融體系的穩定和金融市場的信心。由此可見，“三會”之間的監管聯席會議機制為金融監管機構之間的信息共享提供了便利。但從本質上看，這種機制只是現行分業監管體制下，加強監管機構之間相互溝通的權宜之計，不具有強制性，因此還不是制度意義上的金融監管協調的長效機制。[1]

2003年中國銀監會從中國人民銀行分設以后，由中國人民銀行貨幣政策部門與金融監管機構之間的內部協調轉變成中國人民銀行與金融監管機構之間的外部協調，在新的監管體制下建立監管協調合作機制的需求更為迫切。在銀監會分設后，中國人民銀行與金融監管機構之間的協調更多的是以“一事一議”的方式。如2004年以來，在對高風險金融機構的處置和市場退出上，中國人民銀行與證監會配合，妥善處置了一些如南方證券、漢唐證券、閩發證券等高風險證券機構;與銀監會、證監會合作，妥善處置了具有金融控股公司性質的德隆系風險。再如在一些跨市場、跨行業的交叉性金融業務上，由中國人民銀行牽頭，會同銀監會、證監會研究制定了《商業銀行設立基金管理公司試點管理辦法》，推動試點商業銀行發起設立基金管理公司;中國人民銀行牽頭，會同財政部、證監會、銀監會等積極推動信貸資產證券化試點工作，制定《信貸資產證券化業務試點工作管理辦法》等。盡管如此，到目前為止，中國人民銀行與金融監管機構、國務院其他有關部委之間，在涉及高風險金融機構的處置上，在針對金融控股公司或交叉性金融工具這類涉及跨市場、跨行業監管的問題上，依然采取“一事一議”式的非制度化安排。但此種“一事一議”式的非制度化安排與及時、果斷處置高風險金融機構的要求，與推動金融創新、提高金融業效率的金融改革和發展要求相差甚遠。因此，銀監會在《中國銀行業監督管理委員會關于制定〈提高銀行監管有效性中長期規劃〉有關情況的報告》中提出，“銀行監管機構與其他相關部門的職責劃分不夠明確。如在對國有金融機構和金融控股集團的監管、對部分交叉性金融產品和金融業務的監管以及對高風險金融機構的處置等領域還存在模糊地帶”，希望“建立銀監會與國內其他相關部門的有效協調合作機制，推動國內監管機構之間的多層次、多渠道的實質性合作，加強對銀行業、證券業、保險業交叉業務和金融控股公司的統一協調監管”。[2]

二、我國金融監管機構穩定協調的制度設計

為了維護金融體系穩定和國家金融安全，考慮到金融混業經營趨勢與分業監管的現實情況，我國監管機構間協調合作機制應以防范化解系統性金融風險，維護宏觀經濟和金融體系穩定為首要目標;為了提高監管效率，考慮到在一些交叉領域監管機構職能邊界難以明確界定等因素，我國監管機構間協調合作機制應以加強監管協調，降低監管成本，防止監管真空，提高監管效率為次要目標。根據我國具體國情和我國當前金融經營、監管體制的現實，筆者認為當前可考慮如下設計方案。

(一)設立國務院領導下的金融監管協調合作委員會

新修訂的《中國人民銀行法》第九條規定“國務院建立金融監督管理協調合作機制，具體辦法由國務院規定”。[3]筆者建議根據法律規定，盡快建立國務院領導下的金融監管工作協調組織，由國務院牽頭，中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會等部門參加，定期就金融宏觀調控政策、金融監管政策和金融運行中的重大問題進行磋商，并以國務院規章的形式確定其組成部門和工作職責。對于法律沒有明確、存在明顯邊界模糊和職能交叉的重大事項通過簽署諒解備忘錄、部門聯合發文等形式進行明確和細化;對確實難以明確界定和劃分的事項，應明確通過聯合實施、合作監管等形式加強協調合作，避免監管重復和監管真空。對單個金融機構流動性風險、跨市場關聯風險、交叉金融工具風險等，應建立金融穩定日常監測制度和重大風險應急決策處置制度。

(二)建立由人民銀行牽頭的金融穩定協調委員會

建立國務院領導下的金融穩定協調委員會可以從更高層次協調解決金融運行中的問題，既可以提高效率，又可以防范風險。但如果每個行業的問題都由國務院牽頭研究，不但無法提高效率，反而形成了相關部門不承擔責任，大事小事都由國務院決定的局面。因此，國務院可以授權中國人民銀行牽頭建立金融監管協調委員會，參加單位有銀監會、證監會、保監會，必要時財政部、國務院法制辦等機構可作為后補委員參加。由中國人民銀行為主席單位，負責召集、組織各項協調合作事項，其他單位為委員單位，對于涉及其他監管機構的協調合作事項，可以提請主席單位研究解決，可建議召開金融監管協調合作委員會會議，委員單位應按照中國人民銀行的要求完成有關問題的研究。選擇中國人民銀行作為牽頭單位主要基于以下考慮。

1.中國人民銀行牽頭建立監管機構穩定協調機制具有天然優勢

從國際上看，作為金融體系的“監護人”，中央銀行在維護金融機構穩定方面具有不可替代的作用。中央銀行維護金融機構穩定有兩個其他機構不具備的特殊條件:一是其具有最后貸款人職能;二是其負責支付結算體系的安全高效運行。作為銀行的銀行，各國中央銀行大都承擔最后貸款人職能(歐元區成員國的央行除外)，中國人民銀行也不例外。作為金融機構的最后貸款人，中國人民銀行承擔著對有關金融機構流動性監控、救助有問題金融機構以防范系統性金融風險的職責。其要實現維護金融穩定的目標，就必須了解金融機構特別是高風險金融機構的實時狀況，與金融監管機構共享重要信息。另一方面，如果多個金融監管機構同時施以監管，既可能導致監管重迭問題，提高監管成本，還可能在跨行業、跨市場地帶造成監管真空。因此，有必要在中國人民銀行、其他有關部委以及金融監管機構之間建立監管機構間協調合作機制。由此，建立中央銀行與有關部委、金融監管機構之間的監管協調合作機制勢在必行，并且以維護金融穩定、防止系統風險為己任的中國人民銀行在這一機制中發揮監管牽頭人或監管協調人的作用。

2.中國人民銀行具有建立監管機構穩定協調機制的法律依據

《中國人民銀行法》第九條明確提出，“國務院建立金融監督管理協調合作機制，具體辦法由國務院規定。”第三十五條規定，“中國人民銀行應當和國務院銀行業監督管理機構、國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制。”《中國人民銀行法》第三十四條規定，“當銀行業金融機構出現支付困難，可能引發金融風險時，為了維護金融穩定，中國人民銀行經國務院批準，有權對銀行業金融機構進行檢查監督”。[3]《銀行業監督管理法》第二十九條規定，“國務院銀行業監督管理機構應當會同中國人民銀行、國務院財政部門等有關部門建立銀行業突發事件處置制度，制定銀行業突發事件處置預案，明確處置機構和人員及其職責、處置措施和處置程序，及時、有效地處置銀行業突發事件。”[4]在中央機構編制委員會辦公室編制的《關于中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制調整意見的通知》中，將“防范跨市場風險，維護金融體系穩定和國家金融安全”作為中國人民銀行應強化的職責，并將“負責金融控股公司和交叉性金融工具的監測”作為中國人民銀行金融穩定局的職能之一。[5]

巴塞爾委員會在1997年頒布的《有效銀行監管的核心原則》中特別強調，“對銀行組織的有效監管是穩健的經濟環境的一個關鍵組成部分，這是因為銀行體系在支付及組織分配方面發揮著重要的作用”;“有效的銀行監管，作為公共產品不能完全由市場提供，它與有效的宏觀經濟政策結合在一起構成一個國家金融穩定的關鍵因素”;“監管的目標是保持金融系統的穩定性，以降低存款人和金融體系的風險”;“銀行監管僅是促進金融市場穩定性的一部分”。[6]大量的法律依據奠定了中國人民銀行作為協調合作機制牽頭人的基礎。

3.中國人民銀行已發揮了金融監管協調牽頭人的職能

事實上，中國人民銀行受國務院委托已發揮了監管協調牽頭的作用。2004年，德隆集團風險爆發，該風險涉及銀行、證券公司、保險公司、信托公司、租賃公司、企業等眾多金融機構和實業公司，面對錯綜復雜的風險和維護金融、社會穩定的問題，國務院決定由中國人民銀行牽頭處置德隆集團風險問題。按照國務院的指示，中國人民銀行與銀監會、證監會合作，妥善處置了德隆系的證券公司、信托公司和租賃公司的風險，制定了《個人債權和客戶證券交易結算資金收購意見》(以下簡稱《收購意見》)，保護了中小債權人的利益，維護了社會穩定，同時，《收購意見》也已成為我國存款保險制度和證券投資者保護制度出臺前解決處置金融機構個人債權的基本政策依據。[7]2005年國務院批準的《國家金融突發事件應急預案》，明確了人民銀行在金融機構突發事件中的職責:包括召開緊急會議研究金融機構突發事件的處置方式，制定處置方案，必要時提請啟動應急預案等。[8]

4.中國人民銀行在金融穩定協調機制中的角色定位

《中國人民銀行法》第二條規定，“中國人民銀行在國務院領導下制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定”。[3]中國人民銀行在金融監管協調中的角色，其核心和出發點應是維護金融穩定，防范系統性金融風險。目前，中國人民銀行與有關金融監管機構之間在現場檢查、風險預警、信息共享、突發事件應急處置等方面尚未建立正式的制度性安排。出于維護我國金融穩定、防范系統性金融風險的考慮，建立金融監管協調合作機制，制定相應的金融監管協調法規，明確中國人民銀行在其中的職責已迫在眉睫。

三、當前構建金融監管穩定協調制度的重點

當前我國金融監管協調的工作重心應注重加強對金融控股公司和交叉性金融產品的監管。

(一)加強對金融控股公司的監管協調合作

金融控股公司是指在同一控制權下，完全或主要在銀行業、證券業、保險業中至少兩個不同的金融行業提供服務的金融集團。按照此定義，盡管我國現行法律法規尚未明確規定有關金融控股公司的法律地位，但實際上已存在幾種類型的金融控股公司或準金融控股公司:第一類是非銀行金融機構控股類金融控股公司，如中信集團、光大集團和平安集團等;第二類是國有商業銀行在國外設立或在國內與外資合資設立投資銀行，如中銀國際、中金公司和工銀亞洲等;第三類是實業公司控股金融，如山東電力集團、海爾集團、泛海集團等。

1.金融控股公司主要存在的風險

(1)制度性風險。制度性風險，在國外也稱為法律風險。由于我國的金融法律框架是以分業經營、分業監管為基礎制定的，現行的金融法律如《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》對跨行業、跨市場金融工具和金融控股公司都沒有明確的法律定義。在我國經濟體制的轉軌過程中，金融機構所提供的服務(體現為金融產品)具有過渡的性質，在法律關系上表現為法律定位不清，致使金融機構面臨制度性風險，為金融穩定留下諸多隱患。

(2)高財務杠桿風險。金融控股公司股權結構十分復雜，有些母公司、子公司、孫子公司之間互相持股，因此在金融機構資本充足問題上隱藏很大風險。由于整個集團公司的資本充足率存在被重復計算的可能，控股公司的實際資本具有放大效應，從而加劇了整個公司的資本脆弱性，控股公司結構可能在整個集團層次產生過度財務杠桿的風險。

(3)不正當的關聯交易風險。表現為實業公司類控股公司，利用上市公司、證券公司和商業銀行之間的關聯交易，在股票一級市場圈錢，在二級市場上操縱價格獲取暴利，同時利用商業銀行貸款購買上市公司股票并控股，使股價保持在較高水平，再利用股票質押從商業銀行獲得更多貸款，用更多的借款購買更多的公司股票，控制更多的上市公司，使其股價保持在高位，形成銀行融資-購并-上市-再購并-銀行再融資的循環，鏈條越來越長。由于從起點到終點都是銀行融資，一旦某個環節出了問題，整個資金鏈條將全部崩潰，金融風險將被嚴重放大。

(4)財務信息披露風險。由于金融控股公司在不同行業從事業務，各行業的會計準則存在很大差別，如信托業的財務會計制度與銀行業有很大不同，同等規模的流動資產對于兩類機構穩健性的影響存在極大差別。這種狀況既不利于經營管理層及時、準確地掌握各公司的會計財務信息，也增加了監管機構監管的難度。

2.金融控股公司的監管協調合作對策

(1)完善有關跨行業、跨市場金融工具和金融機構法律、法規。金融立法的主旨并不是要消滅所有的金融風險，而是要將金融風險控制在金融監督管理者可容忍的范圍和金融機構可承受的區間內。從我國金融業現實情況看，出臺專門有關金融控股公司的特殊法規需要較長時間。但金融監管的現實要求對《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》、《公司法》、《證券投資基金法》、《銀行業監督管理法》、《中國人民銀行法》等進行相應的修改、完善，對其中限制金融控股發展、對不同行業監管規定有沖突的條款應加以修訂、完善。重點對不同金融機構之間交易活動，特別是涉及關聯交易、內部交易的有關條款進行嚴格規范，通過金融控股公司的發展逐步制定《金融控股公司法》。

(2)建立監管聯席會議機制，可以避免出現監管真空與重復監管。目前我國施行銀行、證券、保險三方的“監管聯席會議機制”在協同監管方面起到了一定的作用，但由于聯席會議的級別不高，在涉及混業經營及交叉領域監管如何協調等方面沒有明確的法律法規，實際上只是用一種“會簽”的方式增加部門間的溝通。監管聯席會議機制在應對由于市場連通所帶來的系統風險時將面臨能力和權限上的不足，為此應借鑒國外金融監管委員會的做法，建立以中央銀行為核心的金融監管委員會。

(3)構建統一監管信息平臺，有效解決信息不對稱問題。金融監管目前主要以事后監督為主，缺乏必要的前瞻性和預警性。通過金融監管協調合作委員會構建統一監管信息平臺，對整個金融市場進行實時監控，既可以提高中央銀行貨幣政策決策的科學性，增強金融監管的針對性，又可以避免銀行業、證券業、保險業分業統計可能產生的信息不充分的問題，有助于各監管機構充分掌握所監管對象的情況。

(4)全面加強對金融控股公司的監管。一是加強對金融控股公司資本充足率的監管。要通過合并報表剔除不可自由轉移的資本，計算資本充足率;對于參股金融機構及非金融機構，可通過資本剔除的方式計算資本充足率。二是要求金融控股公司建立嚴格的防火墻制度。只允許采取控股公司形式，不允許采取事業部制;金融控股公司子公司的董事長、高級管理人員不得兼任;存在利益沖突的部門建立信息防火墻，人員、經營場所等不得交叉。三是督促金融機構建立全面風險管理，強化內控制度建設。要加快市場風險管理技術的研究，盡快建立風險管理模式，實現風險的數量化管理，提高識別、計量、監測和控制市場風險的能力。

(5)加強金融市場基礎建設和誠信建設。要做好包括會計準則、透明度，財務監管以及會計事務所、律師事務所、評級機構等中介服務質量等方面的基礎工作，通過強化基礎工作有效防止跨市場新產品的道德風險。誠信是市場經濟的基石，在金融領域尤其如此。近年來資本市場出現的信用危機不僅危及到券商的生存，也影響到貨幣市場和保險市場。如果不能很好地解決市場建設問題，將會導致誠信危機向整個金融領域蔓延。

(二)加強對交叉性金融產品的監管協調合作

隨著我國市場經濟的快速發展和國際化水平的不斷提高，跨行業、交叉性金融產品和金融衍生工具等金融新產品不斷被引入。銀行、證券和保險交叉經營的趨勢越來越明顯，銀行、證券公司和保險公司紛紛建立全面合作關系。同時，各金融企業不斷拓展金融服務的產品覆蓋面，創新金融服務手段，探索發展多種理財業務，在現有分業經營政策框架內發展代理業務，金融產品創新層出不窮。這些產品多是跨行業、跨市場和代理理財品種，涉及銀行、證券、保險業及實體企業，涉及同業市場、國債市場、資本市場、商品市場等不同市場。

1.叉性金融產品的主要風險

(1)制度性風險。如前文所分析，由于我國的金融法律框架是以分業經營、分業監管為基礎制定的，現行的金融法律如《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》對跨行業、跨市場金融工具和金融控股公司都沒有明確的法律定義。就金融產品而言，往往是分不清債權產品與委托、信托產品的法律關系，導致出現眾多的制度性風險。

(2)流動性風險。交叉性金融工具的使用，使金融機構面臨的流動性風險更為復雜。美國次貸危機就是交叉性金融產品導致出現流動性風險的最好例證。

(3)利率市場化風險。隨著利率市場化的推進，特別是存款利率上限的放開，基金收益率的波動將會引致資產組合的比價輪動效應，導致存款負債產品出現利率攀比風險。當基金收益率持續、顯著地高出存款利率一定空間時，社會公眾將會調整資產組合，促使存款持續地向基金轉化，而流動性壓力將會迫使商業銀行不斷地提高存款利率，以控制存款持續滑坡而產生的流動性缺口，從而可能導致市場利率的扭曲。

2.交叉性金融產品的監管協調合作對策

推動金融產品和機制創新，合理引導資金流向，不斷拓寬金融媒介的寬度，有利于貨幣市場、資本市場、保險市場協調發展，達到分散金融風險的目的。同時，應對交叉性金融產品的風險加以控制，最大限度降低交叉性金融產品的破壞性。可以采取對金融控股公司監管協調合作類似的對策來加強對交叉性金融產品的監管協調合作。

參考文獻:

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