保增長目標下地方籌資機制的探討

摘要:在金融危機的背景下，我國政府及時出臺了總額4萬億元的經濟刺激計劃，以期實現“保增長、擴內需、調結構”的戰略目標。關于在此保增長的“一攬子計劃”中，如何解決資金來源問題倍受關注，國家發改委于2009年5月下旬正式作出了詳細的解釋。本文從地方籌資角度探討了保增長目標下籌資的渠道和方式，并分別就制約機制和激勵機制提出了一系列可行的措施。

關鍵詞:增長目標;地方籌資機制;制約機制;激勵機制

中圖分類號:F812.0 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)02-0079-04

一、引言

在金融危機的背景下，我國政府及時出臺了總額4萬億元的經濟刺激計劃，以期實現“保增長、擴內需、調結構”的戰略目標。國務院新聞辦在新計劃公布后召開的一次新聞發布會上就明確，至2010年底，中央將通過1.18萬億元的投資，帶動社會投資約4萬億元的規模。2009年3月“兩會”上的國民經濟和社會發展計劃草案報告文末《關于對4萬億元投資的說明》解釋，從2008年四季度至2010年底，中央政府擬通過增加中央基建投資、中央政府性基金投資、中央政府其他公共投資和災后重建投資等，安排1.18萬億元投資，加上地方配套和社會投資，形成4萬億元的投資規模。2009年5月下旬，國家發改委正式地詳細解釋了4萬億元新增投資計劃的資金來源情況(見圖1)。而我國應對金融危機遠遠不止4萬億投資計劃，地方大規模的投資計劃顯然具有必要性和合理性。

通過投資促進經濟增長一直是我國經濟建設的理論基礎。事實上，地方政府之間的投資競爭是我國改革開放后取得經濟快速增長的一個重要原因。在金融風暴背景下，從2008年底中央投資計劃所需要地方配套的資金及地方報出的18萬億計劃看，保增長的關鍵在于保投資，而保投資的關鍵在于切實解決投資所需要的資金籌措與落實。如此龐大的投資計劃，如何解決資金來源問題倍受關注，地方政府在保增長目標下只有確保地方融資到位，才能落實全國保增長戰略。因此如何充分、合理地理順和拓展資金的籌措渠道，統籌安排各投資項目的籌資方式，同時地方政府怎樣順應市場化進程需要、把握產業結構調整契機來提供多方位融資支持，這是實現地方經濟乃至全國經濟迅速走出金融危機陰影并實現持續健康、快速增長的根本保障。

二、保增長目標下地方籌資的渠道和方式

(一)地方政府籌資

地方政府籌資一直占地方政府主導投資的重要地位。其主要包括一般預算、減稅、中央代發地方債、中央專項補助、“土地財政”五種籌資方式。

首先是一般預算財政資金，其是籌集財政刺激計劃資金的主力。近幾年來，地方政府財政得到大幅增長，全國地方財政收入從2000年的6989.17億元增加至2008年的37105億元，而地方政府財政在資金來源方面相對中央財政收入而言所占比重是逐步減少的。2000年中央政府的財政收入占52.2%，地方政府的財政收入是47.8%;而2008年中央政府的財政收入占54.1%，地方政府的財政收入占45.9%。目前各地政府財政收入由于金融危機導致經濟不景氣而難展前幾年的迅猛增長態勢，收入規模將有所收斂。

其次是減稅，這是一種政府的間接投資方式，通過結構性減稅，政府能夠引導社會資金向某些行業和領域轉移，有利于經濟結構調整和技術更新。如全面實行增值稅由生產型向消費型的轉變、努力實施出口退稅政策、提高營業稅起征點、取消和停止行政事業性收費等方法都是政府為地方企業減輕負擔的重要舉措。但這種政策的規劃制定權屬于中央，地方沒有自由度。

第三是地方債，《預算法》第二十八條中“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”一直被認為是地方債被限制的原因，但從另一個角度看，也是地方債發行的法律依據。隨著《2009年地方政府債券預算管理辦法》下發，中央代發地方政府債券，為地方政府籌資用于中央投資地方配套的公益性建設項目及其他難以吸引社會投資的公益性建設項目開辟了新途徑。地方政府在積極爭取地方債券的發行份額時應考慮未來稅收償債能力。

第四是爭取中央專項補助。該補助不包括在財政體制規定的正常支出范圍內，由中央財政根據特定用途，增撥給地方財政部門的專項預算資金。該資金近年來的投入領域包括城市建設、教育、醫療衛生、社會保障生態環境和新農村建設等。在金融危機背景下，中央專項補助側重于重大基礎設施和國有大型企業。該渠道下配套資金需求量比較大，所以各地方應以現有的項目為依托，以存量吸引增量，將現在的基礎設施和大中型企業中對于區域經濟發展具有重要意義、需要改擴建的項目進行篩選，盡力推介給國家有關部門，爭取成為中央專項補助的資助項目。第五是“土地財政”，該項資金目前已逐漸成為地方政府的主要籌資手段，其規模在一些地方已與一般財政預算并駕齊驅甚至超過一般財政預算，但由于土地資源的稀缺性以及中央18億畝耕地的紅線不動搖，其持續性比較差。

(二)銀行貸款

作為傳統的融資渠道，銀行貸款是此次財政刺激經濟計劃中的重要部分。目前，在適度寬松的貨幣政策下，各銀行2009年上半年的信貸規模擴大，但是否真正用于投資計劃或與投資計劃相關的實體經濟尚存疑議。[1]經濟尚不明朗，加上風險控制的壓力，銀行的信貸投放可能會出現惜貸現象，長期趨勢仍可能下行。地方政府在充分發揮金融信貸在促進經濟增長中的基礎性作用時，可以從一般金融信貸、農村金融信貸以及政策金融信貸等方面入手。但目前的一般金融信貸、農村金融信貸對社會資本特別是民間資本的整合能力不強，籌措方式較少，政策依據缺乏，國家開發銀行等政策性銀行對地方重大項目的連續性支持也有待加強。

(三)社會資本

我國居民儲蓄具有剛性，吸引資金富余企業參與地方投資是地方融資重點。從2009年上半年看，我國經濟回暖跡象明顯，股市從最低點1600點左右已漲逾3000點，股市、基金賬戶的開戶數有所回升，居民儲備有可能再次被撬動，地方企業也可能迎來發行股票、企業債券和產業投資基金等直接融資的大好時期。社會資本主要集中在一些優質國有企業和許多經營良好的民營經濟中，如何吸引這些市場主體參與地方經濟建設已逐漸成為中國經濟發展的最大動力。就當前形勢看，制造業的社會資本容量已基本飽和，而對于服務業，社會資本目前進入的不確定因素較多。所以，國家發改委在審批地方投資計劃涉及的項目時，要精心審查其順應產業結構調整的方向性和未來不斷發展的競爭力，否則富余社會資本也不愿進入投資計劃確定的項目。

(四)外資

金融危機后我國經濟基本面整體良好，4萬億元的經濟刺激計劃已成為外商直接投資關注的焦點。隨著中央政府的計劃細節出臺以及國家發改委對地方政府一系列投資項目的審批，只要政府把握好投資方向與投資項目，新外資進入的概率還是很大，而國內國際形勢也可能進一步推動“南資北上”、“東資西進”的趨勢，這無疑也是一次利用外資進行產業分布調整的新機遇。

三、保增長目標下地方籌資的制約機制構建

在保增長目標下，社會上對政府參與融資的作法多有指責，主要原因是繼續以投資促增長的發展模式一直被冠以“粗放”的名銜，政府對市場主體投融資行為過多干預，有悖市場化的改革方向等等。事實上，面對經濟危機，不論是哪個國家都需要政府對經濟干預，政府干預的目的不是破壞市場機制，而是維護市場機制。地方政府通過對投資項目和投資領域的科學分類，積極拓寬現有的資金籌措渠道，統籌安排不同投資領域的融資體系，以“投資項目——融資渠道”的制約機制保證政府與市場的邊界趨于清晰，避免政府投資“擠出”效應，發揮政府投資對民間投資的乘數作用。

(一)工業固定資產投資項目

一般而言，工業固定資產投資項目的屬性決定了其融資渠道以金融市場為主。工業固定資產在依賴傳統銀行貸款籌資的同時，還可積極扶持業績突出的工業企業發行長期企業債券或直接上市融資。根據政府在引導工業固定資產投資中的作用，可以將工業固定資產投資項目分為兩大類，一類是關系到國民經濟的命脈和未來工業發展的裝備制造業和高新技術企業的項目，另一類是對地方經濟增長起重要作用的中小企業的工業固定資產投資計劃。對于第一類工業固定資產，財政資金可以進入扶持和引導，具體政策如調整出口稅收優惠政策，對地方企業為開發制造國家重點發展的重大技術裝備和產品而進口的部分關鍵配套部件和原材料，免征進口關稅或實行先征后返，進口環節增值稅先征后返。對關系國計民生的大型國有裝備制造企業和國家重點建設工程所需的重大技術裝備技術改造項目，以及對結構調整和產業升級有重大影響的高新技術企業項目，通過設立工業發展扶持基金給予引導和支持。對于另一類企業項目可考慮的融資渠道主要有對內留存利潤融資、盤活存量融資、商品購銷融資、預收賬款融資、商業票據融資等，對外吸收創業投資、私募基金、金融租賃、產權交易以及民間小額貸款等。

(二)基礎設施和農業投資項目

基礎設施和農業投資項目一直是我國中央和地方政府履行經濟建設職能的主要內容，具體項目有鐵路、公路、城際輕軌等交通設施，工業園區、產業聚集區、開發新城區等基礎設施以及大型水利、農業基礎設施和文化體育設施等。根據商業銀行的一般授信原則，固定資產投資項目資本金的比例不得低于30%，項目債務性融資可達70%。在項目資本金融資方面主要包括地方政府財政籌資、政策性銀行的“軟貸款”籌資、企業自籌和社會投資。在項目債務性融資方面主要以商業銀行“硬貸款”為主，以企業債或公司債的發行為輔來籌措資金。從短期看，地方政府財政在基礎設施和農業項目融資渠道中的地位最為重要，是保增長最直接、最有效的方式。從長遠看，政府干預的經濟建設職能在市場經濟背景下正逐漸淡化，對于大型基礎設施項目，BOT(Build-Operate-Transfer)、TOD(Transit-Oriented-Development)、Reit(Real-estate Investment)、土地資源融資、整合資源融資等模式處于發展趨勢，農業固定資產投資項目則通過農村經濟合作組織采取多種措施來提高農業效率更為現實。[2]

(三)房地產投資項目

房地產項目可以分為商品房以及與民生相關的廉租住房和保障性安居工程。企業自籌和金融機構投資是商品房項目的主要籌資渠道，商業銀行對房產行業標準一般是自有資金不低于投資總額的35%，65%的資金可由房地產開發貸款及信托資金解決。與民生相關的廉租住房和保障性安居工程，具有公共產品屬性，其資金主要由地方政府財政安排。中央專項補助也是地方籌資的一項重要政策，積極爭取能減輕地方負擔，提高地方調控能力。

四、保增長目標下地方籌資的激勵機制構建

中央和地方刺激經濟的投資計劃中非政府財政資金仍是主力資金，“投資項目——融資渠道”的制約機制為地方政府主導經濟增長提供了符合市場化方向的資金來源。除了政府財政資金是政府可支配的財力外，如何通過融資支持策略整合和撬動非政府財政資金是實現保增長目標的重中之重。目前，地方政府可以從構建融資擔保體系，發展規范活躍的多種融資渠道，鼓勵金融機構創新融資方式等幾方面考慮激勵非政府財政性資金的融資支持。

(一)構建融資擔保機制，規避融資風險

各地區可以根據我國的具體情況和吸收國內外的成功經驗，建立分層次的擔保和再擔保體系。該體系下的具體模式為在區(縣)建立擔保機構、省(市)建立再擔保機構的縱向擔保機制，同時在基層建立復合擔保形式，如在政府出資建立的擔保基金基礎上的機構，商業性和社會團體與企業共同籌資建立的擔保機構，或是企業間互保。該模式在實際運作時，從職責分工上看，擔保機構利用熟悉本地實際的優勢確定扶持和擔保對象，再擔保機構不具體從事擔保項目的決策，重點關注經濟增長中的戰略需要，如對一些特殊項目或貧困及不發達地區的中小企業提供貸款擔保和再擔保。從擔保業務看，擔保機構在提供信用擔保的同時，可按一定條件自動取得再擔保機構的信用保證保險，以提高擔保機構資金放大倍數。從再擔保業務看，再擔保機構在要求擔保機構提供抵押物的同時，還適當收取利息或其它類似收入，以控制擔保機構隨意要求再擔保。該融資擔保模式的設計和運作，各級地方政府的大力支持尤為重要。[3]

(二)利用政策引導機制，規范并拓寬融資渠道

地方應大力配合國有銀行及股份制銀行同區域內企業簽署中長期貸款協議，可通過銀團貸款支持重大固定資產投資項目以分散風險。鼓勵地方金融機構通過兼并重組擴大經營規模，通過對外參股方式或直接在其它地區新設機構實現跨區域經營，更大范圍地吸收存款，整合全國資金資源。充分利用《關于小額貸款公司試點的指導意見》等金融體制改革的積極政策，建立專門化的中小企業金融機構，規范民間融資行為。可通過對城鄉信用合作社等改制建立商業性銀行，滿足地方企業多樣化、多層次的資金和金融服務需求。積極鼓勵地方企業成立互助合作的金融機構，加強共同發展和風險共擔的能力。切實加強與國家開發銀行等政策性銀行的溝通，采取有效措施鼓勵政策性金融業務的開展，確保政策性銀行對地方重大項目的連續性支持。在現階段還可推動地方企業風險投資企業基金的建立和發展，如設立產業投資基金、高新技術風險投資創業基金等，通過制定一些優惠政策，鼓勵各類風險投資基金擴大其品牌和規模，發展和完善產權交易市場以解決基金投資股權的轉讓困難問題，以此吸引投資者。

(三)支持授信擴大機制，嘗試多種籌融資品種

地方政府應支持商業銀行和城鄉信用社開展多種形式的信貸融資創新，擴大綜合授信、買方貸款、票據貼現融資以及應收賬款融資。擴大抵押資產的來源，允許地方企業以存貨、出口退稅單、專利知識產權、自然人財產、個人家庭房產、親友房產證等作抵押。積極借鑒上海、浙江等經濟發達地區的融資租賃經驗，創造條件發展適合本地區投資項目的創新融資方式。通過信用保險介入銀企借貸方式，提高地方政府引導信貸資金的可操作性，將企業部分信用風險和銀行承擔的貸款風險轉移到保險機構。

(四)提供利益誘導機制，加強政府與金融磋商合作

地方政府通過財政貼息等方式對需要扶持的地方投資項目發放免息或低息貸款，降低地方企業成本，提高企業競爭力。對國庫現金以協議存款方式存入銀行，限定協議存款與商業銀行的貸款配套用于地方經濟建設項目。將財政非稅收入、國庫集中支付、工資統發、公務支出銀行卡結算等業務，根據商業銀行在當前對本地區的經濟貢獻程度予以代理權的激勵。順應利率市場化改革，商業銀行對地方中小企業貸款利率可依據資金供求情況在更大范圍內自由浮動，杜絕民間個人非法游離融資，合理控制商業銀行對地方中小企業貸款的風險和管理成本。■

參考文獻:

[1]張培森.著眼我國未來經濟發展全面落實“保增長”宏觀經濟政策[J]，數量經濟與技術經濟研究，2009(6).

[2]王鐵軍.中國地方政府融資22種模式[M].北京:中國金融出版社，2006(9).

[3]秦志敏，趙治綱.全球金融危機下我國中小企業融資支持體系的探討[J].中國財經信息資料，2009(8).

Research of Local Funding Mechanism for keeping Developmental Goal

LIU Xi-an

(School of Economy， Zhongnan University of Economy and Law， Wuhan 430073， China)

Abstract:This study analysis the local economic subject’s channels or ways of raising capital for the central governmental capital spending plan to stimulate the economy and the local large-scale investment plan to follow current micro-economic policy based on the current strategic target of keeping development and expanding the domestic demand and adjusting the structure. According to the analysis， we put forward a series of feasible funding-raised measures from restriction mechanism and excitation mechanism respectively.

Key words: developing goal; local funding mechanism; restriction mechanism; excitation mechanism