印尼新能源發展扶持政策的經驗與啟示

摘要:積極探索新能源發展是印尼政府防范能源危機、追求能源自立的戰略性選擇。經過幾年的努力，印尼在生物能源等新能源發展方面已漸成規模，形成了包括可再生能源發展戰略、能源保護政策和鄉村能源自立計劃等政策框架。在實際運作過程中，印尼政府從立法規范、產業投資政策調整、資金支持以及配套產業扶持方面扶持新能源的發展。本文主要介紹印尼新能源發展戰略的背景及其扶持政策的主要目標與基本框架，提出扶持政策的具體措施及其基本成效和面臨的挑戰，本文最后總結了印尼新能源發展與扶持政策對我國的啟示。

關鍵詞:新能源;戰略框架;扶持政策;啟示

中圖分類號:F416.2 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2009)11-0054-04

發展以可再生能源為主的新能源，減少對石油等傳統不可再生資源的依賴，是21世紀國際社會為應對全球氣候變暖以及能源危機而積極努力的方向。尤其是受2008年全球能源危機和國際金融危機的影響，各國對新能源的追求已提升至能源戰略高度。整體來看，發達國家在新能源發展方面走在世界前列，但也有一些發展中國家能準確把握能源發展方向，并采取一系列的推進措施。印尼在生物能源等新能源發展方面已漸成規模，并形成了較為完善的政策框架和配套扶持體系，其經驗值得我國借鑒。

一、印尼新能源發展戰略的背景

(一)新能源成為各國能源發展方向

從國際趨勢來看，安全、環保、經濟是今后能源業發展的方向，也是各國能源政策的最終目標。新能源開發利用受以下因素的推動:一是隨著環境壓力的不斷加大，注重可持續性、環保型的新能源開發利用已成為應對全球氣候變暖以及實現可持續發展的必然要求。二是在化石能源稀缺性凸顯和價格長期劇烈波動的背景下，保障可靠的、廉價的能源供給是人類面臨的重要挑戰，尤其是2008年上半年全球油價高漲迫使能源消費大國更加重視節能，向低炭、高效、環保的能源供應體系轉變已是必然趨勢。三是能源是經濟的發動機，能源的變革可以帶動經濟的變革。搶占新能源技術的制高點，是當前工業發達國家的戰略追求，2008年全球新能源總投資規模已達1300億美元。主要發達國家大力推動新能源，將給世界能源和經濟發展帶來深遠影響，可再生的新型能源取代傳統化石能源的主導地位已成為必然趨勢。

(二)印尼不可再生能源急劇減少

在化石能源方面，印尼已探明其潛在的天然氣儲量為165萬億立方英尺，煤炭儲量為187億噸，石油儲量為84億桶。按照2007年的產量水平，印尼煤炭資源可供使用75年，而石油和天然氣資源僅可供開采24年和61年。[1]印尼石油監管機構在2008年的報告中指出，印尼石油產量每年以8-10%的速度下降，如不能發現新的石油礦藏，石油儲備將在10年內用盡。以每年原油產量來看，印尼已從1991年最高的5.8億桶萎縮到2007年的3.58億桶。 隨著國內石油資源的日益緊張以及國內能源消費需求的持續增長，印尼已從傳統的石油凈出口國轉變為石油凈進口國。2008年原油價格飆升，對印尼國內造成了巨大沖擊，能源供應不足問題凸顯。

(三)印尼發展新能源的巨大潛力

據印尼能源與礦業資源部的測算，印尼新能源發展空間巨大，其中水電潛能為756.7億瓦，實際裝機能力43億瓦，利用率僅5.6%;地熱資源217處，潛能約270億瓦，實際開發8.07億瓦，利用率僅2.99%;小水電潛能5億瓦，實際開發0.84億瓦，利用率僅16.8%;生物質潛能498.1億瓦，實際開發4.45億瓦，利用率僅0.9%;太陽能卡能4.8千瓦/平米/日，實際開發僅800萬瓦;風能風速約為3～6m/秒，東部地區風速則超過6m/秒。

二、印尼新能源扶持政策的主要目標與基本框架

2003年12月22日，印尼政府出臺了“可再生能源與能源保護政策”，簡稱“綠色能源政策”。該項政策的理念是建立一種可持續能源供應與利用體制，鼓勵集約利用可再生能源、利用能效技術、營造節能型生活方式，最終實現國家可持續發展。

(一)印尼新能源發展的主要目標

印尼政府對可再生能源開發與保護的設想，是在可持續發展的框架內，實現高效、清潔、可靠和經濟上可擔負的能源供應與利用。2005年印尼政府頒布了《國家能源管理藍圖2005-2025》，規劃至2025年印尼初級能源消耗的規模將達到相當于30億桶石油的量，新能源在初級能源資源中的比重將超過13%。其中，生物能源(含生物柴油和生物乙醇)的比重將超過5%，地熱能源將超過5%。

(二)印尼新能源扶持政策的基本框架

1.可再生能源發展戰略

印尼可再生能源發展計劃可分為非商業性開發與商業性開發兩類。前者主要是政府推動實施的鄉村電力化計劃和鄉村能源自立計劃，[2]后者則以私人實體的投資開發為主，但政府會支持重大的新能源發展項目，如鄉村光伏發電項目。截至2009年初，印尼已推出新能源發展的五大項目:一是2005年實施的鄉村電力化計劃，以可再生能源工廠替代柴油機，以滿足農村地區的電力需求;二是可再生能源發電聯網工程，政府協助中小可再生能源發電廠與國家電力公司的電網聯網;三是綜合微水電發展;四是鄉村地區太陽能光伏電發展項目;五是2007年啟動的鄉村能源自立計劃;六是2008年1月開始與荷蘭政府合作的生物汽油開發項目。

2.能源保護政策

據印尼能源與礦產資源部估算，印尼各部門能源保護的潛力巨大，可節省10-15%的能源消耗，如獲得充分投資，則能省30%的能源消耗。印尼在能源保護政策框架的具體安排包括:首先，針對社會經濟所有部門進行公共意識宣傳。一是舉辦關于能源效率與保護的論壇，或在電視廣告中進行宣傳;二是通過印刷品、宣傳活頁等傳播信息;三是開展對建筑和工業部門的國家節能競賽;四是參與東盟的節能建筑最佳實務競賽。其次，提升社會經濟所有部門的能源保護能力。一是由培訓教育中心主持關于能源保護的培訓安排;二是由日本國際協力事業團(JICA)等國外機構提供能源保護的培訓。第三，成立能源保護清算所，提供能源保護活動的相關信息。第四，針對工業和建筑業的能源保護合作項目，由政府和國家電力公司提供資金，為工業和建筑業提供免費能源審計服務。第五，由政府和國家電力公司提供資金支持，引導家庭使用熒光燈，將街道照明由水銀燈改裝為鈉燈。第六，針對家庭的煤油向汽油轉換項目，由政府提供資金支持，向鄉村地區2000萬家庭派發高壓氣筒。第七，針對工業和建筑部門的能源管理者勝任項目，由政府出資設立能源管理人員認證制度以及勝任能力標準。第八，針對家庭的能效標志項目，將能效標志作為引導消費者能源消費的指引。

3.鄉村能源自立計劃

鄉村能源自立指一個鄉村擁有滿足部分或全部消費和生產性能源需求的能源供給能力。其標準分為三點:一是當地可提供的能源能力，印尼能源與礦產資源部的標準是能源自立鄉村的電力或燃料供應的60%以上應源自當地的可再生能源;二是通過能源供應項目及其配套措施推動生產性活動解決農村地區的貧困問題;三是通過創造就業崗位解決鄉村就業問題。2007年2月印尼正式推廣鄉村能源自立計劃，選擇200個鄉村作為試點，其中100個是以生物燃料為基礎的能源自立，100個是以非生物燃料為基礎的能源自立。該計劃目標是至2009年建立1000個以生物燃料為基礎和1000個以非生物燃料為基礎的能源自立鄉村。

三、印尼新能源發展持政策的具體措施

(一)通過立法形式規范國家能源保護和利用行為

為了鼓勵開發利用可再生能源和提高能效，印尼先后頒布了多條法律法規，其中包括稅收鼓勵政策、延緩繳納增值稅、對可再生能源和能源保護設備實行進口零關稅、免稅期和軟貸款等，并多次發出關于能源保護及能源推廣的中央政府文件。核心的政策法規包括:2003年12月22日出臺的“可再生能源與能源保護政策”，2004年2月國家能源礦產資源部頒布的《國家能源政策2003-2020》。為減少對化石能源的依賴，印尼規定自2005年起化石能源的使用量每年減少20%，并出臺生物柴油及生物乙醇的標準條例。2007年印尼頒布了《國家能源法》，旨在降低國民經濟對進口成品油的依賴，同時推廣天然氣、生物燃油、地熱、太陽能和風能等替代能源。

(二)進行能源投資政策改革與新能源商業化推廣

在國家投資方面，印尼政府努力實現使用自有資金進行能源開發，滿足能源的需求與供應。同時，財政部、能源礦產資源部和國企部等相關部門積極鼓勵私人部門和外資企業在符合印尼法律法規要求的情況下，更多地參與印尼能源項目的投資與開發。尤其是在興建獨立電站方面，印尼積極制訂透明的投資政策，使私營部門、合作企業、國有企業更有效地參與能源投資。為吸引國內外投資者，營造更好的投資環境，印尼政府在金融、貨幣與財政方面實行了鼓勵政策，如對參與可再生能源開發與能源保護的公司實行增值稅延期與減免，以及免除進口稅等。取消對可再生能源與能源保護設備的奢侈品稅，對可再生能源和能源保護開發投資中的工程部分實行無息貸款。

(三)多渠道拓展可再生能源開發利用的資金來源

開發利用可再生能源的初始投資成本相對較高，在商業化運作方面存在一定限制。印尼可再生能源開發利用的融資配套措施主要包括以下幾點:首先，爭取印尼政府的發展預算支持，此項預算資金由政府分配給能源礦產資源部、合作部、衛生部、技術評估與應用機構等政府部門，為其可再生能源項目提供融資支持。其次，一些政府機構的可再生能源項目可積極尋求雙邊或多邊捐贈、技術援助和軟貸款。第三，能源開發地區的地方政府提供財政收入支持，以及向海外申請海外援助貸款。第四，積極爭取關注環境問題，可再生能源發展和反貧困的國際機構或民間組織的支持，包括來源于世界銀行的全球環境基金、亞洲開發銀行和海外發展機構等提供的貸款資金服務。最后，鼓勵地方投資企業以及農村金融機構的項目資金予以支持。[3]

(四)進行原材料供應與產品推廣扶持

首先，為農民提供優惠政策，提高生物能源的生產和使用水平。為吸引農民種植生物能源所需的蓖麻、棕櫚、木薯和甘蔗等優質原料，由當地銀行向農戶提供低息或免息貸款，由廠商向農戶提供免費種子和化肥。另外，作物的收購價格提前通過合同訂購的方式確定下來，以確保農民的收益。其次，積極發展能源農園業。如印尼RNI公司擁有10家制糖廠，公司的農園每年為公司白糖加工提供大量的甘蔗，僅西爪哇5家制糖廠每天就要加工1.5萬噸甘蔗，產出的甘蔗渣通過再加工制成生物乙醇。第三，政府介入推銷生物汽油。2006年12月11日，印尼政府開始在雅加達推銷一種由95%高級汽油和5%乙醇混合而成的高級生物汽油。

四、印尼新能源扶持政策的基本成效與面臨的挑戰

(一)印尼新能源扶持政策的基本成效

1.對不可再生能源的依賴程度開始下降

雖然石油等傳統化石能源依然占據主導地位，但新能源比重已得到顯著提升。1970年，印尼的初級能源消費結構為石油88%、天然氣6%、煤炭1%、水電5%、地熱開發為空白。2007年，印尼的初級能源消費結構已經發生顯著變化，石油下降至49.7%，天然氣提高至19.2%，煤炭提高至27%，水電總量上升但份額下降至3%，地熱能源提高至1.2%。可見，隨著印尼可再生能源開發力度的加大，初級能源結構將進一步向新能源轉變。

2.對新能源的開發利用率逐步提高

2007年2月推出鄉村能源自立計劃后，印尼的可再生能源應用得到明顯提高。以生物質能為例，目前生物柴油年產量為19.235萬噸，生物乙醇年產量為253萬噸，生物燃料占工業化燃料應用的比重達5%。預計2010年，生物乙醇年產能將達到40億升，生物燃料總產量將達到50億升。可再生能源發電方面，截至2008年7月，印尼國家電力公司(PLN)已建成生物質能發電裝機容量96萬千瓦。鄉村能源自立發展方面，截至2008年7月，已實現123個鄉村能源自立項目。

3.推動了地方經濟的活躍發展

一方面，印尼的能源自立政策吸引了國內外的投資，2007年以來，印尼地方政府先后與中國、日本、巴西等多國企業合作，引進外資建成了水電、太陽能、生物燃油等項目。另一方面，能源自立計劃帶動了其他產業的發展，吸引了數以萬計的勞動力就業。如生物燃油項目的發展擴大了該類農作物的種植面積，進而提高了農業對經濟增長的貢獻。印度投資商在楠榜省投資建設的乙醇廠，推動木薯種植面積增加2.5萬至3萬公頃，為當地農民創造了大量的就業機會。

(二)印尼新能源扶持政策面臨的挑戰

印尼在可再生能源利用和能源保護方面面臨著多種挑戰:首先，可再生能源商業化開發利用的難度較大。可再生能源開發的投資費用較高，高投資成本與高生產成本使得可再生能源與傳統商業性能源在價格競爭方面處于不利地位。可再生能源的市場規模仍然有限，大范圍推廣應用前景尚不明朗。其次，印尼人力資源水平仍然很低，社會對新能源技術的吸收仍然很少，構建節能型文化存在客觀障礙。在有關可再生能源和能源保護部門條例的實施方面，政府機構仍缺乏緊迫感和相互協作意識。第三，新能源發展面臨巨大的資金支持缺口，如地熱能源的資金需求為1610億美元，巨大的資金缺口有待政府資金援助。第四，生物燃料的大規模發展擠占原有農作物種植并對原始森林資源造成破壞。2008年全球糧食危機使印尼飽受沖擊，且印尼的原始森林資源受破壞程度近幾年正逐漸加大。

五、對我國新能源發展與扶持政策的啟示

新能源和可再生能源發展是我國可持續發展戰略的重要領域，近年來我國陸續公布實施了《中國應對氣候變化國家方案》、《可再生能源法》、《可再生能源中長期發展規劃》、《可再生能源與新能源國際科技合作計劃》等法律法規，在新能源的具體發展政策方面，印尼的經驗對我國新能源發展與扶持政策有以下啟示。

(一)完善新能源產業發展政策

1.放寬和完善新能源市場準入

在確保國家能源總體戰略得以順利實施的前提下，建立完善的現代監管制度，減少政府行政干預，放寬新能源市場準入，引入競爭機制，鼓勵民營企業投資新能源產業。同時，加快國有能源企業的產權制度改革，大力發展混合所有制經濟，解決當前國有能源企業普遍存在的“一股獨大”、“內部人控制”、公司治理結構不規范等問題，完善國有資產管理體制，為跨地區、跨部門以及跨所有制的上下游一體化整合創造良好的條件。

2.政府應采取多種扶持政策

借鑒印尼的經驗，推動新能源發展最有效的手段是稅收鼓勵政策，包括延緩繳納增值稅、對可再生能源和能源保護設備實行進口零關稅、免稅期和軟貸款等。另一個政策手段是能源價格，在考慮環境成本的前提下，按照能源的經濟價值對能源價格征稅。同時，采用教育宣傳的政策手段，在實施可再生能源開發與能源保護政策過程中提高公眾的主觀能動性。

3.實行新能源商業化運作

一是建立合理的新能源價格形成機制。處于充分競爭的新能源產品應由市場供求關系確定其價格，并以市場的可接受程度作為價格管制的主要依據，通過稅收政策、環保折價、價格管制等措施，形成各種能源產品之間合理的比價關系。二是以市場化手段滿足新能源發展的資金需求。加大風險投資在新能源領域的融資規模，借鑒國外綠色證書交易模式在國內各省市之間建立市場化的激勵機制，調動資源豐富地區開發利用新能源的積極性，積極發展創新型融資產品，如與政府減排目標、能源價格等掛鉤的指數型債券，通過補償機制使新能源發展中的政策風險和市場風險得到有效規避。

(二)全面推動節約能源及提升能源效率

1.推動不同部門的廣泛參與

不同部門推廣不同的能效戰略。首先，對于工業部門而言:一是建立新設廠能源效率指標及審核制度;二是推動產業自發性節約能源;三是提升能源設備效率標準，提高電動機、鍋爐、冷凍空調等能源設備或器具的耗用能源效率標準，并建立檢測與執行體系;四是實施節約能源獎勵優惠;五是加強對工業部門節約能源技術服務。其次，對于運輸部門而言:一是提升車輛耗能標準;二是推動采用節能交通工具，包括推廣電動機車，研發關鍵技術，建立周邊使用環境并研訂相關法規，加速舊車輛的淘汰;三是推動燃油稅改革進程。第三，對于商業部門而言:一是提高用電器具效率標準，分階段提高空調、電冰箱、熒光燈與電動機等能源效率標準;二是強化建筑耗能指標;三是建立建筑節約檢測體系，制定建筑節約能源政策工具及獎勵辦法。第四，對于電力部門而言:一是提升發電機組效率;二是提升輸配電效率;三是實施需求管理措施。

2.加強能源科技發展

規劃并推動跨部門的能源科技工程研究發展計劃。加強新能源的開發與利用，包括太陽能、風能、水力等再生能源，廢熱、廢棄物能等回收能源，以及電動及瓦斯車輛、汽電共生、燃料電池等。重點推動太陽能光電、燃料電池、電動車輛、煤炭氯化發電等計劃，加強國際合作。

(三)積極參與發展新能源的國際合作

印尼經驗表明，參與新能源的國際合作，不僅是獲得新能源技術的有效途徑，也是解決部分新能源發展項目資金需求的重要渠道。建議制定可再生能源與新能源國際交流與合作技術指南，積極參與國際可再生能源與新能源技術規范標準的制定;與國外聯合建立先進技術應用示范項目，促進可再生能源與新能源技術創新;建立可再生能源與新能源國際科技合作基地，推進可再生能源與新能源規模化發展;合作培養從事可再生能源與新能源研究開發的高層次專業人才隊伍。■

參考文獻:

[1] Ratna Ariati.National Energy Policy and Recent Development in Indonesia，13th Energy Working Group Meeting Indonesia-Netherlands Maastricht[Z]. 2008.

[2] Maritje Hutapea.Energy And Climate Change In Indonesia， Workshop on Climate Change and Energy Bangkok[Z].2009.

[3]Hanan Nugroho.Financing Renewable Energy Utilization in Indonesia: Notes，World Renewable Energy Regional Congress and Exhibition， Jakarta[Z].2005.