關于擔保公司規范發展的若干思考

摘要:中小企業融資問題一直是社會各界高度關注的問題，各級政府及有關監管機構紛紛出臺各種策略。在大力改善中小企業融資環境的背景下，擔保公司的發展困境尤為引人關注。隨著中科智擔保公司危機事件的發生，擔保公司挪用保證金、違規擔保、涉足高利貸等問題逐一浮出水面，擔保公司的未來發展引起人們的關注和討論。筆者認為，外部環境的改善是擔保公司健康發展的基礎，但擔保公司能否健康持續發展更取決于自身的“內功”，內外并舉才是解決類似中科智事件的治本之策。

關鍵詞:擔保公司;規范發展;公司治理;監督管理

中圖分類號:F832.39 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)02-0075-04

在當前的經濟金融形勢和融資渠道格局下，通過規范發展擔保公司破解中小企業融資難題至關重要。而相關法律政策和監管體系的不完善使國內擔保公司長期深陷發展困境，存在擔保公司違規擔保、涉足高利貸等違規經營問題。這些問題的出現不僅僅是信用環境不健全、監督缺失等外部環境引起的，更大程度上是整個擔保行業尚未形成明確的營運模式，擔保公司自身定位和發展方向不清晰等內部因素所致。日前國務院下發的《國務院辦公廳關于進一步明確融資擔保業務監督職責的通知》(以下簡稱“《通知》”)雖在一定程度上有助于解決當前擔保公司面臨的監管缺失問題，卻不能從根本上解決上述問題。[1]從長遠角度來看，擔保公司能否健康持續發展取決于自身的“內功”和“內因”，內外并舉才是解決當前擔保公司發展困境的治本之策。本文在這一背景下從五個方面分析了影響擔保公司發展的因素并提出了相應的對策建議。

一、建立全方位監督體系，強化內外部監督

有力的準入監督和持續的業務監督是確保擔保行業規范、有序運作的前提和基礎。目前擔保公司面臨的發展困境很大程度上緣自監管缺失情況下擔保公司的違規違法經營，出現挪用保證金、違規擔保、涉足高利貸等情況。監管缺失是指監督職能分散于多個機構，缺乏一個主要的對口監管機構，從而形成“多頭監管”導致的監管缺失格局。目前，對擔保公司的監管涉及工商、經貿、商務、公安、財政、人民銀行、銀監會以及各地的金融服務辦公室等多個部門，每個部門都承擔了一定的監管職能，但缺乏系統性、針對性和有效性。規范和完善對擔保公司的內外部監督是促進擔保行業規范健康發展的當務之急，而《通知》的出臺有利于解決這一問題。需注意的一點是，《通知》明確由地方政府確定相應的部門負責擔保公司的設立審批、關閉和日常監督，但由于地方政府承擔著促進和扶持擔保公司發展，解決中小企業融資難題的職責，不可避免與其將要承擔的審批和監督職能產生利益沖突。為了解決中小企業貸款難，地方政府很可能會放松對擔保公司的準入審批，且目前地方政府缺乏一個較為獨立和專業的部門承擔這一職能。因此，《通知》的下發及擔保業務監管部際聯席會議制度的建立難以從根本上解決目前擔保公司的監管混亂、缺乏系統性和有效性等問題。

鑒于擔保公司從事的業務與商業銀行的信貸業務具有高度的關聯性和一致性，將擔保公司納入銀監會監管范疇應是解決擔保公司監管問題的根本之策。但由于目前仍不能將擔保公司納入銀監會監督體系，政府轉而采取監管部際聯席會議制度以及將審批監督權下放給地方政府。解決擔保公司監管的系統性、針對性、有效性問題關鍵在于明確現有各相關部門的職能，建立多層次、組合式監督。具體而言，針對擔保公司容易出現問題的主業變更、違規開展業務、與銀行合作問題、關聯交易以及公司治理等領域，充分發揮各相關機構如地方金融服務(或工作)辦公室、工商局、銀監會、股東等的相應監督管理職能，建立起“準入監督+工商監督+業務合作監督+股東監督+自律監督”的系統性、全方位監督體系。

一是準入監督。根據《通知》的要求，監管部際聯席會議(銀監會牽頭)負責研究制定促進擔保公司發展的政策措施及監督管理制度，地方政府需要指定相應的部門負責審批和日常監督。針對目前的現狀，聯系會議應盡快制定出臺《擔保管理辦法》、《擔保公司監督管理辦法》等制度，明確并規范擔保公司的準入條件、業務范圍以及審批流程等事項。地方政府應選擇對金融行業較為熟悉的部門負責擔保公司的設立審批，把好準入關，重點審查主要股東的資質，使擔保公司有個較高的起點;并在日常監督方面加強與當地銀監局合作，切實承擔擔保業務的監管職責。

二是工商監督。充分發揮工商局登記及年檢管理對擔保公司的監督約束作用。對于擔保公司主業蛻變，轉而從事中介業務、高利貸、非法廣告等違規行為，通過工商局營業執照年檢進行規范，對于超范圍經營者，吊銷擔保業營業執照。

三是業務合作監督。針對擔保公司主要通過與銀行合作開展業務的特點，延伸銀監會對商業銀行的業務監督，明確銀監會可以對與商業銀行開展合作的擔保公司的相關業務進行監督檢查，重點檢查經常出現“通過關聯交易騙取貸款”、“非法吸收存款”、“發放‘過橋’貸款”、“抽離資本金”等行為的擔保公司。對于違反《中國銀行業監督管理法》規定，變相吸收存款、發放貸款等行為，依法取消其與商業銀行開展合作的資格并追究法律責任。與此同時，督促商業銀行加強對擔保公司的合作監督，通過對擔保公司實施評級，從準入點控制擔保公司與銀行合作中可能出現的風險。

四是股東監督。充分發揮擔保公司股東的內部監督，對于擔保公司違反公司章程，將資金違規投向金融高風險領域、主業蛻變、抽離資本金、關聯交易、責任準備金提取不足等問題，通過完善公司治理，加強股東通過董事會向經營管理層的監督約束，并建立完善的制度體系，督促經營管理層依法、合規經營。

五是自律監督。建立地方性擔保行業自律組織，加強擔保公司在業務經營方面的行業自律，通過建立行業黑名單、實施經濟處罰以及將違規經營情況通報工商局、主要負責監督機構等措施規范擔保公司的業務活動。

二、明確所有權與經營權，完善公司治理

公司治理的完善是確保企業穩健經營、實現可持續發展的基礎。公司治理是股東大會、董事會、監事會及高級管理層之間相互制衡的一套組織架構及運行機制，公司治理的核心和本質是實現所有權、經營權和監督權的相互分離，相互制約，從而確保企業在風險可控下有效運轉。無論是政府財政出資的擔保公司，還是民營資本出資的擔保公司都存在所有權與經營權混淆，監督權缺位，公司治理缺失或形同虛設等問題。尤其是財政出資的擔保公司，該類公司總經理通常由政府任命或政府官員兼任，對其的考核仍采取對行政官員考核的做法，至于擔保公經營效率則與個人績效無關，從而造成擔保公司的高管層缺乏動力和積極性。此外，財政出資人對擔保公司還存在“行政干預”與“監督缺失”并存的現象。出于地方利益考慮，在某些情況下干預擔保公司正常的業務開展，使擔保公司承擔大量風險。由于國有企業普遍存在“所有者缺位”問題，財政出資人對擔保公司帶來經濟利益的約束與激勵不敏感，因而對擔保公司的合規性、資本增值等缺乏應有的監督，從而造成擔保公司內部必要的權力制衡和監督職能的喪失。

相對于財政擔保公司，民營擔保公司所有權清晰，激勵機制不存在太大問題。但由于所有權、經營權合二為一，缺乏必要的制約和監督，民營擔保公司在利益的驅動下更容易出現違規違法行為。即使是已成功引入外資的擔保公司，由于公司治理架構的不完善使外資股東缺乏行使監督職能的平臺，而現有董事會、監事會人員安排不合理也使外資股東代表的意見對決策沒有太大影響力。鑒于此，擔保企業必須將公司治理建設擺在首要位置，監管機構也應把公司治理監督納入監管范疇，指導和督促擔保公司加強公司治理建設。

三、堅持風險為本理念，提高風險管理能力

專業擔保機構經營存在著風險，且承擔風險連帶責任，風險為本的經營理念應是擔保公司經營管理中的首要理念。鑒于此，相關主管部門高度重視擔保公司的風險管理問題。2001年財政部出臺了《中小企業融資擔保機構風險管理暫行辦法》，[2]初步明確了擔保公司的業務范圍和風險撥備提取標準。2006年國務院辦公廳轉發發改委等部門出臺的《關于加強中小企業信用擔保體系建設意見的通知》，[3]要求擔保機構建立風險補償機制，抵御擔保業經營風險。但由于經濟上行周期的擔保公司普遍缺乏風險意識，并沒建立起完善的風險管理體系和內部控制體系，在經營過程中容易忽略風險管理，挪用客戶保證金、套取銀行貸款、直接發放貸款、為高利貸提供擔保、長期不計提撥備等高風險行為時有發生，這正是目前擔保公司陷入發展困境的直接原因。

因此，擔保公司必須堅持風險為本的理念，在風險管理上做到風險管理理念普及、風險控制流程清晰、風險管理體系健全、風險管理人才專業;做到風險識別、風險控制、風險撥備到位，并建立一系列規范的內控制度;建立健全風險識別、風險計量、風險監測以及風險控制等風險管理流程，實現全程、全覆蓋的全面風險管理;建立與銀行貸款流程相匹配的貸款“三查”、客戶信用等級評定等制度，以規范的制度、精細的管理防控風險，提高風險管控能力。與此同時，擔保機構還須做實撥備，按規定提取各項風險準備，夯實風險抵抗能力。

四、規范公司業務范圍，依法合規經營

擔保公司面臨的風險與金融機構開展貸款業務的風險相似，其應與正規金融機構一樣納入統一監管。目前我國擔保公司在監督管理上與正規金融機構不同，其相應的監管職能分散于多個部門，缺乏系統的外部監督，即使是日前下發的《通知》也未能從根本上解決這一問題。《通知》規定建立的擔保業務監管部際聯席會議由銀監會牽頭，但聯席會議只負責相關政策制度的制定，并不負責監管。銀監會是最專業、最有能力承擔擔保公司監管職能的部門，而《通知》卻將擔保公司的設立審批和日常監管職能交由各地政府確定部門負責。由于缺乏明確規定，必然造成不同地方選擇不同部門行使對擔保公司監督職能的混亂割據，為擔保公司的違規經營留下埋單。部分擔保公司在“寬松”的經營和監管環境下，出現了片面追求利潤最大化、違規經營等問題。

擔保公司要堅持以合規經營為前提，首先要注重業務范圍的合規。目前，部分擔保公司因擔保主業利潤率低，轉而介入高風險的高利貸和民間擔保行業。據新華社每日電訊記者披露:南通市有78家擔保公司，其中有70%不做信用擔保業務，而是靠變相吸收存款、發放貸款搞“錢莊”生意，為民間融資擔保牟利。[4]其為擔保公司帶來高額回報的同時也造成了風險的大量累積。因此，擔保公司需嚴格按照《中小企業融資擔保機構風險管理暫行辦法》第九條規定的業務范圍開展業務，有關主管機關應盡快出臺更規范的“擔保公司管理辦法”，以法規的形式進一步明確擔保公司的業務范圍。其次，注重資金管理的合規。在資金管理方面，加強保證金的管理和監管，避免保證金流向房市、股市等高風險領域。再次，加強與合作金融機構之間的行為合規管理。一方面，嚴格按照合作協議辦事，關注銀行客戶經理潛在的道德風險，避免商業銀行客戶經理的個人違規違法行為出現;另一方面，嚴格按照風險控制流程辦事，不一味追求業務量，為了拓展業務而放松風險審核標準。有關監管機構和行業自律組織應促使擔保公司樹立合規理念，加強對擔保公司的高管層的培訓和合規監督，并探索在擔保公司設立獨立的合規部門，從組織架構和管理流程上確保擔保公司合規經營。

五、警惕不當關聯交易，有效預防潛在風險

關聯交易是指具有關聯關系主體(關聯方)之間的交易，是公司運作中經常出現的，易于發生不公平結果的交易。目前擔保公司發生關聯交易的對象主要是股東單位和同屬相同控制人控制的企業，如同一企業向多家擔保公司入股或關聯企業湊足注冊資金成立擔保公司為自己向銀行貸款提供擔保。個別擔保公司利用復雜的關聯關系，用銀行貸款轉為客戶保證金，利用杠桿原理，放大擔保公司擔保貸款額度，使銀行和擔保公司都面臨了較大風險。由于關聯關系的復雜性，銀行在識別擔保公司的關聯交易時面臨很大困難，主要是對潛在風險認識不清，導致有時銀行對擔保公司的不當關聯交易的審查也會流于形式。

新《公司法》第21條第1款明確規定，“公司的控股股東、實際控制人、董事、監事、高級管理人員不得利用其關聯關系損害公司利益”。這一強制性規定，對不當關聯交易給予了禁止，其充分衡量了關聯交易可能存在的合理性與危害性，特別是在我國當前不當關聯交易日漸增多的情況下做出的一種切合實際的制度選擇。因此，從控制風險、健康發展的角度考慮，擔保公司應在內部建立關聯交易管理制度，從金額、比例、擔保手續、風險控制上規范關聯交易行為，避免為關聯公司套用銀行信用等不當交易行為的發生。從外部來說，監管機構應將關聯交易作為重點監督檢查領域，對檢查出存在不當關聯交易的擔保公司給予相應處罰，并可建立黑名單制度向商業銀行發布，限制其與銀行開展業務合作，從而促使擔保公司進行自我約束。對于屢查屢犯、情節嚴重的可停止其擔保業務資格。因此，相應的主管機關應從制度上明確擔保公司關聯交易的界定、內部管理要求、外部監督檢查以及對不當關聯交易行為的處罰措施等內容，為監管機構形式監督管理職能提供制度依據。

綜上所述，目前擔保公司發展陷入困境的原因，既有外部經營環境、信用環境以及監督環境不健全等因素，又有擔保行業和擔保公司自身營運模式缺乏、管理機制不完善、發展方向不清等內部因素。《通知》的出臺并沒有解決當前擔保公司面臨的一系列問題，特別是擔保公司監管問題。擔保公司應內外并舉才可規范健康地發展。■

參考文獻:

[1]國務院辦公廳.國務院辦公廳關于進一步明確融資性擔保業務監管職責的通知(國辦發[2009]7號)[Z].2009-02-03.

[2]財政部財金.中小企業融資擔保機構風險管理暫行辦法(財政部財金[2001]77號)[Z].2001-03-26

[3]國辦發.國務院辦公廳轉發發展改革委等部門——關于加強中小企業信用擔保體系建設意見的通知(國辦發[2006]90號)[Z].2006-11-23.

[4]鄧華寧.警惕高利貸公司以擔保為名義非法集資放高利貸[DB/OL].新華網http://www.js.xinhuanet.com/xin_wen_zhong_xin/2008-12/02/content_15073966htm.，2008-12-03.