城市功能分區(qū)與分區(qū)分類管理

一、城市功能分區(qū)的相關(guān)理論

（一）城市功能分區(qū)的涵義

城市功能分區(qū)是指按照城市的主導(dǎo)功能對(duì)區(qū)域進(jìn)行劃分，形成功能統(tǒng)一、相對(duì)獨(dú)立而又彼此聯(lián)系的功能區(qū)，構(gòu)成布局合理的有機(jī)整體。

城市功能分區(qū)往往是伴隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展而出現(xiàn)的，城市功能分區(qū)是各物質(zhì)要素在地域上的分化組合，因而與城市地域結(jié)構(gòu)形成也密不可分，但是，城市功能分區(qū)不是城市分區(qū)。城市功能分區(qū)強(qiáng)調(diào)區(qū)域主體功能的凝練和提升，如工業(yè)區(qū)、居住區(qū)、休閑娛樂區(qū)等，而城市分區(qū)更強(qiáng)調(diào)城市地域區(qū)片的劃分，如城市中心區(qū)、近郊區(qū)等。

（二）城市功能分區(qū)的理論發(fā)展

1.中國(guó)古代功能分區(qū)理論和實(shí)踐

中國(guó)古代城市對(duì)重要功能實(shí)行功能分區(qū)。早在《周禮·考工記》中就有“左祖右社，面朝后市，市朝一夫”的記載。《管子》創(chuàng)立較全面的古代城市功能分區(qū)理論。《管子·大匡》中說：“凡仕者近宮，不仕與耕者近門，工賈近市”。《管子·小匡》中說：“士農(nóng)工商四民者，國(guó)之石民也，不可雜處，雜處則其言嚨，其事亂。是故圣王之處士，必于閑燕，處農(nóng)必就田野，處工必就官府，處商必就市井。”提出非常明確的古代功能分區(qū)思想[1]。

最早的中國(guó)古代城市把墓葬區(qū)與居住區(qū)分離出來。古代都城把宮殿區(qū)、市肆、作坊區(qū)、倉庫區(qū)、王公貴族和平民百姓的居住區(qū)明顯劃分出來。隋以后的歷代都城，都秉承了宮城居中，市肆分設(shè)的原則。明清北京城則形成了宮城居中、左祖右社、衙署在朝前、市場(chǎng)居皇城外四方的功能分區(qū)格局。

2.西方現(xiàn)代城市功能分區(qū)理論

西方功能分區(qū)理論產(chǎn)生于產(chǎn)業(yè)革命后。工業(yè)革命興起，使城市中出現(xiàn)了工廠、鐵路樞紐等新的物質(zhì)要素。由于建設(shè)的無計(jì)劃性，往往是工廠、住宅、商場(chǎng)、倉庫等混雜相處，生活、生產(chǎn)無序而混亂，導(dǎo)致了瘟疫爆發(fā)和嚴(yán)重的污染事件。自19世紀(jì)末起，一些有識(shí)之士開始對(duì)現(xiàn)代城市的功能分區(qū)進(jìn)行探討，如英國(guó)E·霍華德的“田園城市”、法國(guó)T·加尼埃的“工業(yè)城市”等。1933年現(xiàn)代建筑國(guó)際會(huì)議擬訂的《雅典憲章》，提出城市應(yīng)按居住、工作、游憩進(jìn)行分區(qū)和平衡布置，建立把三者聯(lián)系起來的交通網(wǎng)，以保證居住、工作、游憩、交通四大活動(dòng)的正常進(jìn)行，使城市功能分區(qū)的思想更為明確。第二次世界大戰(zhàn)后，一些國(guó)家對(duì)重建被戰(zhàn)爭(zhēng)破壞的城市和新建城市都比較重視按照合理的功能分區(qū)原則來規(guī)劃和建設(shè)。

功能分區(qū)是現(xiàn)代城市規(guī)劃的基本原則之一。現(xiàn)代城市中一般有以下主要功能區(qū)：居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、倉庫區(qū)、對(duì)外交通區(qū)等；有些城市還有行政區(qū)、文教區(qū)、休養(yǎng)療養(yǎng)區(qū)等。城市功能區(qū)的劃分并不意味著機(jī)械地、絕對(duì)地劃分城市用地。例如，居住區(qū)主要布置各種住房建筑和生活服務(wù)設(shè)施，但也可布置一些不污染環(huán)境，貨運(yùn)量不大的工業(yè)企業(yè)；工業(yè)區(qū)主要布置工廠和有關(guān)的動(dòng)力、倉庫、運(yùn)輸?shù)仍O(shè)施，但也有必要設(shè)置一些生活服務(wù)設(shè)施，以及某些科研機(jī)構(gòu)等。至于市級(jí)行政機(jī)構(gòu)、高等院校、科學(xué)研究設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、大型體育設(shè)施等，一般可以相對(duì)集中地布置在獨(dú)立的區(qū)域或地段內(nèi)，有些也可以布置在居住區(qū)內(nèi)。

3.對(duì)功能分區(qū)理論與實(shí)踐的修正

隨著社會(huì)生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步(如電腦的應(yīng)用、高速交通的發(fā)展、環(huán)境污染的防治等)，城市功能分區(qū)的理論和實(shí)踐有了新的發(fā)展。1977年底國(guó)際建筑協(xié)會(huì)在秘魯馬丘比丘擬訂的《馬丘比丘憲章》，強(qiáng)調(diào)要努力創(chuàng)造綜合的、多功能的環(huán)境，不要過分追求嚴(yán)格的功能分區(qū)，以免損害城市各個(gè)組成部分之間的有機(jī)聯(lián)系。

巴西首都巴伐利亞是最典型的完全強(qiáng)調(diào)功能分區(qū)而構(gòu)建的一個(gè)精美城市。城市人為地規(guī)劃成行政、文化、商業(yè)、旅游、居住、體育等功能區(qū)。世界上沒有第二座被分割得如此清晰的城市了。所謂功能純化的地區(qū)如中心商業(yè)區(qū)，市郊住宅區(qū)和文化密集區(qū)，它們各自相互獨(dú)立，缺乏功能上的相互依托，關(guān)聯(lián)和支持，而且因可達(dá)性差而引發(fā)使用效率低下，實(shí)際上都是機(jī)能不良的地區(qū)。經(jīng)驗(yàn)證明， 功能分區(qū)既突出主導(dǎo)功能， 又具有綜合功能時(shí)才有生命力。

1970年開始建設(shè)的英國(guó)新城米爾頓·凱恩斯，不設(shè)置過分集中的工業(yè)區(qū)，而把工廠、行政、經(jīng)濟(jì)和文化管理機(jī)構(gòu)等有機(jī)地布置在居住地段附近，形成綜合居住區(qū)，并促進(jìn)了就業(yè)和居住的就地平衡。

對(duì)傳統(tǒng)功能分區(qū)理論進(jìn)行修正的典型理論是美國(guó)的“新城市主義”。“新城市主義”針對(duì)西方城市嚴(yán)格的功能分區(qū)理念，提出鄰里要保持多種用途和人口的多樣性。鄰里應(yīng)是緊湊的、步行友好的、混合使用的。分區(qū)強(qiáng)調(diào)一種用途，但市民、機(jī)構(gòu)、商業(yè)活動(dòng)的集中體應(yīng)當(dāng)融入在鄰里和地區(qū)的生活中，不要形成遠(yuǎn)離的、單一用途的綜合體。要復(fù)興傳統(tǒng)的功能復(fù)合的城鎮(zhèn)[2]。

二、北京城市功能分化與演變

北京等中國(guó)大城市的現(xiàn)代化進(jìn)程與西方城市現(xiàn)代化的進(jìn)程不同。中國(guó)多數(shù)城市經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城市功能相對(duì)單一，土地以混合利用為主的階段，到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后，城市聚集效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，城市功能隨著分化完善，城市功能分區(qū)重置的過程。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的土地混合利用

自1953年我國(guó)實(shí)行第一個(gè)“五年計(jì)劃”，北京市編制的城市總體規(guī)劃受到西方功能分區(qū)理論的影響，在城區(qū)之外的西北部設(shè)立了文教區(qū)，規(guī)劃建設(shè)了東郊、東北郊、南郊等工業(yè)區(qū)。但是由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“單位大院”的管理體制，這些功能區(qū)內(nèi)的工作用地和居住用地基本上是混合布置的。特別是在城區(qū)之內(nèi)，工作和居住用地一直是混合利用的。1958年前后，由于當(dāng)時(shí)城市建設(shè)重視生產(chǎn)設(shè)施、忽視生活設(shè)施和交通及市政基礎(chǔ)設(shè)施，為了減少交通和市政基礎(chǔ)設(shè)施的投入，規(guī)劃強(qiáng)調(diào)就近工作、就近居住，均衡布置公共服務(wù)設(shè)施，使城市土地利用混合狀況更加普遍。

（二）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的城市功能分區(qū)

城市功能分區(qū)是城市功能分化成長(zhǎng)在空間上的反映。自20世紀(jì)90年代以來，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)，城市空間演化進(jìn)入了一個(gè)空前活躍的時(shí)期[3]。北京和許多中國(guó)大城市的空間演化表現(xiàn)為城市建成區(qū)向外擴(kuò)展和城市內(nèi)部空間重整的雙重過程[4]。城市內(nèi)部功能調(diào)整，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的集聚效應(yīng)和土地級(jí)差地租規(guī)律，如工業(yè)用地外遷，商務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)功能進(jìn)入并替代原有功能，同時(shí)也推動(dòng)了建成區(qū)的向外拓展。城市內(nèi)部空間重整表現(xiàn)在城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)形成多核心模式（the multiple model），城市土地利用圍繞這若干核心進(jìn)行空間組織，形成功能相對(duì)獨(dú)立的功能區(qū)[3]。北京市自20世紀(jì)90年代開始對(duì)傳統(tǒng)商業(yè)街進(jìn)行升級(jí)改造，形成了王府井、西單和前門及崇文門商業(yè)區(qū)，中央商務(wù)區(qū)、金融街、中關(guān)村商務(wù)區(qū)、燕莎國(guó)際區(qū)、亞奧商務(wù)區(qū)等現(xiàn)代商務(wù)功能區(qū)。城市功能區(qū)的建設(shè)進(jìn)一步強(qiáng)化了城市的核心經(jīng)濟(jì)功能。

同時(shí)，首都政治中心、文化中心和國(guó)際交往中心的功能日益強(qiáng)化。在城市建設(shè)上表現(xiàn)在傳統(tǒng)的天安門廣場(chǎng)周邊及長(zhǎng)安街等國(guó)家政務(wù)功能區(qū)、故宮周邊及什剎海等歷史文化風(fēng)貌區(qū)的大規(guī)模整治，以及中華世紀(jì)壇周邊、奧林匹克公園等新興民族文化象征性功能區(qū)的規(guī)劃建設(shè)。

傳統(tǒng)功能區(qū)的優(yōu)化和擴(kuò)展，以及新興功能區(qū)的創(chuàng)立，成為北京城市建設(shè)的主導(dǎo)力量，使北京作為國(guó)家首都和現(xiàn)代化國(guó)際城市的功能日益完善。同時(shí)，功能區(qū)的調(diào)整、擴(kuò)展和建設(shè)，打破了原有的以居住為主的城市功能，為城市管理帶來新的挑戰(zhàn)。

三、城市管理分區(qū)的思想和實(shí)踐探索

（一）城市管理分區(qū)的內(nèi)涵

城市管理分區(qū)是指城市政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面的總體狀況，綜合考慮現(xiàn)有的土地、設(shè)施、空間和文化等各種資源條件，將城市劃分為幾個(gè)主導(dǎo)功能不同的區(qū)域，并通過分區(qū)管理來促進(jìn)城市功能的完善、保障城市運(yùn)行的效率、居民生活質(zhì)量的提升。

城市分區(qū)管理是城市發(fā)展到一定階段和擴(kuò)張到一定規(guī)模的必然選擇，是解決城市發(fā)展過程中功能混亂所產(chǎn)生的各種弊端的工具；也是傳統(tǒng)的單一化、“一刀切”管理模式向精細(xì)化、人本化管理模式轉(zhuǎn)變的手段。分區(qū)管理對(duì)城市發(fā)展的調(diào)控作用主要表現(xiàn)在：（1）調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；（2）實(shí)現(xiàn)城市功能的優(yōu)化配置；（3）保持區(qū)域的歷史文化特色。城市分區(qū)管理所追求的目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)的雙贏，促進(jìn)區(qū)域的功能優(yōu)化和特色塑造，其最終目的是增進(jìn)全體市民的福利。

（二）分區(qū)分類管理的探索

城市職能是城市管理的基礎(chǔ)，為了體現(xiàn)不同區(qū)域核心職能對(duì)環(huán)境建設(shè)的特定要求，建議以城市職能為核心劃分環(huán)境功能區(qū)，實(shí)行分區(qū)分類的標(biāo)準(zhǔn)化管理模式。這種方式既可以避免不切實(shí)際的“一刀切式”的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，也可以避免對(duì)非重點(diǎn)地區(qū)長(zhǎng)期忽視環(huán)境建設(shè)。

功能區(qū)劃定的依據(jù)主要包括：功能和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、人的活動(dòng)特點(diǎn)、設(shè)施特點(diǎn)、人文特征、環(huán)境特征等。經(jīng)初步研究，將全市劃分為城鎮(zhèn)地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和其他地區(qū)四類。在四類地區(qū)中再分別劃定不同類型的功能區(qū)。

城鎮(zhèn)地區(qū)可劃分為10類功能區(qū)：首都政務(wù)區(qū)，商業(yè)中心區(qū)，金融商務(wù)區(qū)，歷史保護(hù)區(qū)，交通樞紐區(qū)，文娛體育區(qū)，旅游景點(diǎn)，醫(yī)院、學(xué)校等人流密集區(qū)，公共休閑區(qū)，居住區(qū)等。

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)可分為5類功能區(qū)：已開發(fā)的居住區(qū)，未開發(fā)的居民點(diǎn)或村莊，商業(yè)中心和市場(chǎng)等人流密集區(qū)，休閑公園，倉庫、工廠等生產(chǎn)性區(qū)域等。

農(nóng)村地區(qū)——可分為8類功能區(qū)：村莊，農(nóng)田等生產(chǎn)用地，飼養(yǎng)場(chǎng)，商業(yè)等活動(dòng)中心，休閑農(nóng)園，旅游景區(qū)，自然景觀區(qū)，水源保護(hù)地等保護(hù)區(qū)。

分區(qū)分類管理是指根據(jù)區(qū)域的城市功能劃定環(huán)境功能區(qū)，按照不同城市職能對(duì)環(huán)境的不同要求，確定不同功能區(qū)的環(huán)境建設(shè)類型、目標(biāo)，確定相應(yīng)的環(huán)境設(shè)施的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)，制定相應(yīng)景觀建設(shè)規(guī)劃，實(shí)行差別化的分區(qū)分類管理，建立具有區(qū)域特色、滿足多元化需求、適應(yīng)不同發(fā)展階段的標(biāo)準(zhǔn)化管理模式。

編制環(huán)境功能區(qū)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃，劃定各類功能區(qū)的范圍，明確各功能區(qū)職能定位、城市景觀風(fēng)格特色、公共秩序管理和公共空間管理要求，財(cái)政支持力度要求，明確環(huán)境管理的重點(diǎn)和優(yōu)先秩序。編制功能區(qū)環(huán)境衛(wèi)生維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、成本費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。

總之，北京城市環(huán)境建設(shè)應(yīng)在遵循“環(huán)境優(yōu)先、服務(wù)均等、分區(qū)分類、和諧共治”原則下，堅(jiān)持城市功能區(qū)協(xié)調(diào)共建共管，并針對(duì)不同功能區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)及其對(duì)環(huán)境的要求，考慮環(huán)境現(xiàn)狀，分區(qū)分類制定環(huán)境建設(shè)與管理規(guī)劃。做到以人為本、因時(shí)因區(qū)而進(jìn)行高效率、人文化的環(huán)境建設(shè)與管理。

（三）分區(qū)分類管理要注意的問題

分區(qū)分類管理的核心是堅(jiān)持城市功能主導(dǎo)的管理模式。根據(jù)區(qū)域的主導(dǎo)功能確定管理的目標(biāo)和方式，是分區(qū)管理的核心，其主旨是使城市管理為完善區(qū)域的主導(dǎo)功能服務(wù)，為保障區(qū)域主體的高效工作或宜居生活服務(wù)，因此創(chuàng)建分區(qū)分類管理的模式是核心問題。城市管理是一個(gè)開放的系統(tǒng)和動(dòng)態(tài)的過程，分區(qū)分類管理包括全過程和多個(gè)環(huán)節(jié)，而不能簡(jiǎn)單理解為分類分級(jí)的考核。

城市功能形成和演變的過程表明單一功能區(qū)是特例。城市功能區(qū)有主導(dǎo)功能，但不是單一功能。有些商務(wù)功能區(qū)中有居住區(qū)，有些以居住為主的功能區(qū)中有相對(duì)集中的辦公區(qū)，而居住區(qū)中也有社區(qū)的商業(yè)中心和服務(wù)中心，特別是歷史文化旅游區(qū)與居住區(qū)、商業(yè)區(qū)的融合，使管理模式的確立比想象的復(fù)雜。關(guān)鍵是關(guān)注管理對(duì)象的區(qū)域特征，也就是區(qū)域工作和生活的主體的行為特征及對(duì)環(huán)境的需求。

本文所說的分區(qū)分類是在全市范圍內(nèi)的大分區(qū)、大分類。建成區(qū)與非建成區(qū)；辦公、居住、旅游、交通樞紐等不同類型區(qū)域的共性和特性，需要明確，并以此作為管理模式確立的基礎(chǔ)。至于不同區(qū)域管理的標(biāo)準(zhǔn)級(jí)別，則是相對(duì)次要的問題。

分區(qū)分類管理是優(yōu)化區(qū)域功能的動(dòng)態(tài)過程。北京市中心地區(qū)的功能成長(zhǎng)、分化的過程遠(yuǎn)未結(jié)束。功能分化的動(dòng)力機(jī)制既有市場(chǎng)力量、政府力量，也包括社會(huì)力量。分區(qū)分類管理包括了區(qū)域功能調(diào)整、優(yōu)化和環(huán)境整治，特別是有些區(qū)域的功能調(diào)整，要以主導(dǎo)功能和主導(dǎo)設(shè)施為核心，進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，依靠可動(dòng)用的資源，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)功能優(yōu)化，這是區(qū)域管理問題解決的關(guān)鍵。

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（責(zé)任編輯：文雪峰）