統籌治理:城鄉經濟社會一體化新方向

“城市污染農村的氣和地、農村污染城市的菜和水”，這種環境保護上的惡性循環，成為統籌城鄉發展中的突出矛盾和亟待解決的問題。

國際經驗表明，工業化中期階段，在消費結構快速升級的帶動下，產業快速升級，傳統農業加速向現代農業轉化，農民階層快速分工分業分化，是工農關系、城鄉關系快速變遷的時期。既面臨著實現工農關系、城鄉關系的協調、從根本上解決“三農”問題的重大歷史機遇，也面臨著工農差距、城鄉差距進一步擴大、解決“三農”問題難度加大的嚴峻挑戰。統籌城鄉發展的改革需要新思路、新突破。

環境治理和保護方面的城鄉差距，既是我國城鄉二元結構的重要表現，也是城鄉二元體制的結果。改革開放以來，隨著工業化、城鎮化、市場化的發展，環境保護資源不合理配置，“大樹進城、污染下鄉”。一方面，有限的環保資源主要被配置在對城市、工業污染的控制上。工業污染源的控制和城市污水、垃圾處理廠的建設，城市基礎設施的進一步完善，公共綠地面積增加，城市植被覆蓋率提高，城市環境質量明顯改善。另一方面，由于長期的投入不足和重視不夠，農村環境治理和保護大大滯后，環境治理和保護的城鄉差距繼續拉大。全國4萬多個鄉鎮，絕大多數沒有環境保護的基礎設施，60多萬個行政村絕大多數污染治理尚處于空白狀態。農村環境保護技術滯后于農村經濟發展的需要;落后的農村經濟制約了對環境保護的需求。加之城市污染物向農村轉移，農村環境污染問題更加突出。“城市污染農村的氣和地、農村污染城市的菜和水”的惡性循環為表征的環境保護上的城鄉二元結構呈現出擴大和蔓延的趨勢，成為統籌城鄉發展中的突出矛盾和亟待解決的問題。

城鄉環境治理保護的“二元結構”，既抑制了農業、農村的發展，反過來又使城市發展缺乏環境容量，城鄉的發展都受到制約。“工業反哺農業、城市支援農村”是統籌城鄉發展的重大戰略。農業的基礎性、弱質性決定了工業和城市必須對其補貼、支持。但是，農業和農村不只是單向地、被動地接受補貼，以工補農、以城帶鄉與工農互促、城鄉共榮是一個量變到質變、相互推移的良性循環過程。環境保護的外部性和外溢性決定了城鄉統籌才能實現環境保護可持續發展。農村的環境治理和保護不僅關系到農村的發展，也直接關系到城市和全社會的發展。不保護好農村生態環境，最終受傷害的不僅是農民，更是全社會所有成員。農村環境治理與保護必須要城鄉“一盤棋”，用統籌城鄉的思路和辦法來治理保護農村生態環境，加快改變農村包括環境治理和保護事業發展滯后狀況，縮小城鄉在環境治理和保護等方面的差距。

統籌城鄉環境保護治理，需要從以下方面著手:

城鄉環境保護規劃一體化。盡快改變農村環境保護規劃尚是空白的狀態，制定農村環境保護規劃，并與區域環境保護規劃相連接。建立農村環境保護與產業、行業、區域發展環境保護協調發展機制。在制定和推進產業、行業和區域發展規劃時，尤其在上新的建設項目時，嚴格執行農村環境保護規劃。

建設農村環境保護新的投融資體制。從改革城鄉環境保護投入二元體制著手，改變農村環境保護和管理無投入、污染防治無經費、社會參與無政策的狀況。在加大農村環境保護政策投入的同時，加大農村環境保護的資金投入。通過政府財政預算列支，設立專項資金保障;通過建立農村環境保護基金等社會參與農村環境保護等途徑和形式，建立健全“政府投入為主、社會積極參與、農村力所能及參與”的城鄉環境保護投融資一體化的新機制。

環境保護機構城鄉一體化。我國環境保護實行屬地管理制，機構只下設到縣一級，廣大農村沒有環境保護機構。隨著城鄉一體化進程，城市的工業由城市向農村擴散、延伸，環境保護行政機構和職能也應當向下延伸、匹配。探索建立鄉鎮、村、組三級農村環境管理機構并明確鄉鎮環境管理機構的工作重點主要是對原有的小工業園區、未進入集中發展區的中小企業、農村生產型加工企業、畜禽養殖業，以及自備飲用水源的環境管理。

環境監測城鄉滿覆蓋。在農村鄉鎮、流域主要點位和斷面，都應當設立大氣質量監測站、水環境監測斷面、生態環境網格監測點、集中式飲用水監測點，地下水網格監測點，形成農村環境質量監測監控網絡，及時反映農村環境質量及變化。

構建資源節約、環境友好、氣候安全的現代農業生產體系。大力推廣節約資源和保護環境的農業技術，因地制宜發展養殖廢棄物、秸稈、廢棄農膜、廢棄菌類培養基綜合利用的農業循環經濟。遵循“資源化、減量化、無害化、生態化”的原則，加強廢棄物綜合利用。

發展清潔生產，科學施肥，合理用藥，保證食品安全。實施化肥農藥減量、增效、控污技術。調整化肥農藥使用結構，從源頭控制種植業污染的發生。大力推廣使用商品有機肥、有機復合肥、作物專用肥、生物肥等高效肥料，引導鼓勵農民增施有機肥。大力開展以稻田保護性耕作和測土配方施肥技術為主的農業節水、節肥、節藥、節種清潔生產。積極開發應用生物農藥，推廣病蟲害綜合防治技術，采取合理輪作、選用抗病品種、利用殺蟲燈等措施減少農藥使用量，全面禁用高毒、高殘留農藥，從源頭保證食品安全。(作者系四川省社科院學術顧問)