農村互助擔保:形式創新與制度缺陷

[摘要]區別于政策性擔保的行政性和商業性擔保的盈利性，互助擔保憑借內生的信用聯合，天然具有信息對稱、成本低和風險小的優勢，在農村得到了迅速發展，有效緩解了金融瓶頸制約。文章結合山東省農村互助擔保的發展與創新，介紹、分析了當前普遍推行且卓有成效的三種組織形式及運作:“農戶自助”、“農戶+企業”、“農戶+中介”，指出推進農村小額信貸發展務必使互助擔保在風險約束、資格認定以及牽制、退出等制度方面做出改進，實現與銀行信貸制度的有效銜接。

[關鍵詞]農村金融;互助擔保;信用缺失

[中圖分類號]F327 [文獻標識碼] A[文章編號] 1673-0461(2010)01-0055-04

[收稿日期]2009-08-31

[作者簡介]郭琪(1978-)，女，山東鄒平人，經濟學博士，就職于中國人民銀行濟南分行，主任科員，助理研究員，研究方向為財政稅收理論與政策、貨幣政策與宏觀調控。

作為“金融減貧”運動的主要手段，小額信貸憑借其門檻低、數額小的優勢滿足了農村地區分散、生產規模小、貧困農戶的資金需求，在推行初期得到了迅猛發展。也正是由于門檻低，一方面，農戶信用缺失使得農業生產的高風險和低收益導致貸款違約率日漸提高;另一方面，由于缺乏事前擔保，信貸機構無法對農戶形成可置信威脅，形成的損失也無法得到有效補償。因此，農村金融機構逐漸由謹慎放貸到不敢放貸，弱化了小額信貸的支農效果。繼續推行小額信貸的關鍵在于提高農戶信用水平以及改善農戶抵押擔保狀況。但由于我國現行政策規定，農村土地歸集體所有，農民用來與銀行進行信用交換的經濟剩余有限，因此農戶在沒有自己權屬資產的情況下難以依靠自身的力量提高擔保水平。轉變傳統觀念，創新擔保形式，整合農村可用擔保資源，有助于實現小額農貸自身的升級擴張和外部的良性循環。

一、擔保理論進展及評析

上世紀70年代以來，隨著西方國家利率市場化進程的相繼完成，日益嚴酷的銀行競爭迫使其尋求利率以外的新要素，擔保開始被重視和廣泛應用。Akerlof(1970)最早指出擔保是消除金融借貸關系中信息不對稱的有效機制之一。[1]Barro(1976)從融資交易成本角度提出，擔保品的轉讓與貸款者對擔保機制的追索權是促使借款者履行貸款合約的機制核心。[2]Besanko和Thakor(1987)認為擔保的有效性與市場結構有關，在完全競爭信貸市場中擔保可以充分發揮作用，而在壟斷條件下只有當擔保的價值足以使銀行貸款沒有風險時，擔保才會有效。[3]Boot和Thakor(1994)認為借貸雙方在長期業務交往中建立起來的信貸關系本身就是一種擔保資源，關系越長，貸款的擔保要求就越低。[4]當然，擔保機制也存在弊端，在信息不對稱下，高額擔保所帶來的負面的逆向選擇和道德風險會超過正面的激勵效應，導致擔保要求的提高使風險上升，回報反而減少，形成高風險借款者對低風險借款者的擠出(Stiglitz，Weiss，1981)。[5]

具體到農村信貸市場，由于小額信貸面對群體的弱質性和信貸資源的有限性，在嚴重的信息不對稱和高交易成本下，傳統的專業擔保難有用武之地。一是政府出資和參與組建的政策性信用擔保機構，由于股權主體——政府的政績意識、短期目標和官本位思想，易導致實際運作的行政化傾向，同時會增加農戶或農村中小企業主惡意逃債的動機，成為政府財政負擔(胡士華，2006);[6]二是由企業或個人出資組建、完全市場化運作、以盈利性為目的的純商業性的信用擔保機構，由于規模小、缺乏資本金補償機制，金融機構普遍對擔保機構的承擔風險能力心存疑慮，業務開展有限(戚桂林，2004)。[7]基于此，王傳東、王家傳(2006)指出以政策性、互助性擔保為主建立融資擔保體系是必然選擇，并構建出“政府組建政策性擔保重點扶持農村龍頭企業，龍頭企業發起互助擔保帶動農戶”的框架體系。[8]巴勁松(2007)認為互助擔保天然具有信息搜集成本、監督成本和交易成本的優勢，互助會員間的連帶責任和一致利益可使政府在有限資源條件下的信息不對稱治理達到最優。[9]彭江波(2008)提出農村中小企業因具有相同或相近的成長歷程、類似的產業基礎和密切的溝通經歷，在組織內生、信息內化、利益連帶和降低成本方面具有無可比擬的優勢，是一種可持續的、能夠實現與銀行信貸制度對接的制度安排。[10]

從上述研究的結論看，帶有救助性和互助性的擔保機制可以對農村分散的擔保資源做符合信貸制度要求的重新整合，在各個潛在經濟主體間實現信用與合作的有效銜接(李虹，2006)，[11]從而實現信息對稱和交易成本降低的一體化，更好地耦合農村發展進程中的弱質性，具有明顯的外部效應。因此，從浙江蕭山推出第一個互助擔保的案例，該模式在農村地區得到了迅速推廣和發展，運作形式不斷創新，有效緩解了農村擔保瓶頸。

二、互助擔保模式在山東農村的實踐與探索

應2007年《物權法》和2008年“中央一號”文件“推進農村擔保方式創新”的要求，山東省各地方政府和金融機構積極探索富有地方特色、適合地方經濟狀況和發展水平、體現文化傳統和認知習慣的農村互助擔保新模式，其中比較典型的有農戶自助合作、龍頭企業與農戶合作、中介服務組織(行業協會、農業合作社)與農戶合作等形式。

(一)基于農戶自助合作的擔保模式

自助合作擔保模式是在經濟對等、彼此信任、完全自愿的基礎上，由少數沒有直系親屬關系的農戶組成聯保小組，各成員互借“信用頭寸”向第三方貸款，并監督還款情況，形成連帶責任關系，從而實現信用轉嫁和契約關系的替代。農戶自助合作擔保模式的創新，突破了傳統擔保方式的“被動”格局，最大限度實現了體制內擔保作用形式的多元化與擔保動能的擴張，有利于交易費用的節約與信用的提升(李虹，2006)。[11]首先，自助合作擔保的“集合效應”突破了既有限額的控制，放大了授信額度倍數，實現了資金的“隨用隨取”。例如在濱州市惠民縣李莊鎮的農戶自主合作擔保中，農村信用社根據成員狀況對聯保小組確定最高授信額度，在授信額度內，各成員可以隨時從農村信用社取得自有額度或組織最高額度的貸款，并可周轉使用，農信社給予擔保組織成員免收或少收借款公證費等優惠條件。其次，自助合作擔保作為一種群體信用契約方式，各成員在確認對方資信狀況前提下，承諾責利相連、風險共擔，極大地降低了信貸資產風險;并且自助合作擔保成員進入的事前篩選機制和自動匹配功能有利于克服逆向選擇，防止高風險客戶的混入，成員數量較少便于形成較透明的信息溝通機制，增強內部牽制作用。

自助合作擔保作為一種嘗試，將那些不符合銀行信貸條件的單一弱勢群體通過合作實現了信用共享，使分散的信用個體集合成松散的信用聯合體，完成了與銀行信貸制度的基本對接，得到了銀行的初步信任，互助擔保成員在一定程度上解除了融資瓶頸，并共同、充分享受融資激勵給互助聯保體帶來的經濟增長。濱州市惠民縣李莊鎮的自助擔保，至今已發展了44個自助擔保組織，并涉及中小企業、個體業戶300多家，已成為一種廣為接受的擔保模式。

(二)基于龍頭企業與農戶合作的擔保模式

農民是市場中的弱勢群體，由于信息閉塞、技術缺乏，導致他們對迅速變化的市場反應不夠靈敏，再加之其承貸能力較差，開發項目和融通資金的難度較大。而農業產業化龍頭企業具有市場、信息、科技、資金等方面的優勢，利用“公司建基地、小額信貸扶植農戶進基地”這一行之有效的手段，一方面，可以使缺乏信息、技術、市場的農戶參與基地生產，為農戶創造發展機會;另一方面通過生產項目將農戶與公司捆綁，使抗風險能力強的公司成為農戶辦理小額農貸的信用擔保替代品，擺脫了小額信貸機構的后顧之憂，解決了農戶因抵押、擔保不足而無法獲得銀行貸款的現實問題。

臨沂市平邑縣“九間棚”農業科技園(下稱“公司”)與當地農戶就金銀花新品種繁育項目的合作有效建立了信用擔保的替代機制，實現了公司、農戶和小額信貸機構三者共贏目標的高效對接。該模式下，先由公司同基地行政村簽定三年金銀花繁育合同;基地行政村再與農戶簽定《育苗基地承包合同》，并有償提供育苗基地;合同農戶憑《育苗基地承包合同》向信用社申請貸款，所有貸款一律由公司提供擔保;農戶獲得貸款后，有償購取種苗，公司全程向合同農戶提供技術指導服務;待育苗成功后，公司按照前兩年低于市場價格，第三年等于市場價格的標準負責回收種苗，并分批扣收合同戶從農村信用社貸出的貸款，集中歸還信用社，期間的貸款利息由公司承擔。該模式使農戶獲得了發展機會和金融支持雙收益，在轄區形成的示范帶動效應繼而吸引了更多農戶參與基地項目，在幫助公司做大做強的同時，也有力推動了小額信貸業務的可持續發展。

(三)基于中介服務組織與農戶合作的擔保模式

在生產經營過程中，加工企業與農民始終是一種松散的雇用或單純的產銷關系，農村新型經濟合作組織的建立可以通過入股方式將農業生產的各個成員結合在一起，成員可在協議規定范圍內享受權利和履行義務，包括獲取市場信息、接受技術指導、參與團體銷售以及提供融資擔保支持等。農村新型經濟合作組織可以通過三種方式實現對成員的融資擔保支持:一是集團化信貸模式，即由農村新型經濟合作組織中實力最強的核心成員統一向銀行貸款，然后以預付定金等形式分解給其他成員使用;二是混合信貸模式，即由農村新型經濟組織統一與金融機構商定貸款期限、規模及對象，金融機構分別向經濟組織中的各個成員分別提供信貸支持;三是單戶信貸模式，即農村新型經濟組織的單戶成員分別向金融機構申請貸款。從而把龍頭企業的資金、銷售優勢和農戶的生產優勢融合在一起，為兩者的雙贏架起橋梁。煙臺萊陽作為全國第一批農業產業化發展示范市，農副產品加工一直是農民增收、地區發展的支柱產業。通過“銀社企”聯扶的模式，有效構筑了農業經濟主體與當地農村信用社雙贏的平臺，而且很好地協調了社員之間的貸款擔保。目前全市擁有專業合作社97個，社員2.6萬戶，帶動農戶11.2萬戶。此外，在菏澤鄄城、濰坊昌樂等地，該模式也得到了快速的發展，對于有效推進小額農貸發揮了積極的作用。

由此可見，在當前農戶可抵押資產較少且獲得渠道單一的情況下，互助擔保制度的創新與完善可以有效推動農村小額信貸的持續健康發展。據有關調查數據顯示，2002年～2007年，在山東省信用互助擔保發展較早和較快的六縣(市)中，互助擔保的貸款數量由1，412萬元上升為81，412萬元，占貸款總額的比重由66.8%竄升為92%，且對周邊的地區和經濟主體形成示范效應，被快速地學習、模仿和復制(彭江波，2008)，[10]山東農村地區“融資難、難融資”的困境在互助擔保的催化下逐漸冰釋、化解。同時，由于我國正處于由傳統農業向現代農業的轉變過程中，農業經營主體分化明顯，部分生產條件較好、技術水平較高、信息充分的農業主體開始規模化生產，甚至形成農業產業化鏈條，進入了現代農業經營階段;而一些生產條件惡劣，信息閉塞的農業生產主體仍維持在傳統的小農生產狀態。表1初步顯示了基于農戶個體稟賦差異和農戶金融需求差異的互助擔保適用性。

三、互助擔保模式的制度缺陷及發展障礙

盡管互助擔保在幫助農村弱勢群體實現信用自增強和自升級方面具有無可比擬的優勢，但作為一種發源于民間、發展于實踐的探索性事物，在農業自然風險、農戶信用風險以項目管理風險的約束下，其內部機制的不完善在不同程度上會對模式的作用效果和力度形成羈絆。

(一)風險約束機制缺失使集體失信的敗德行為對金融機構產生損失的集數效應

互助擔保的實質是通過單個信用的集合與捆綁，并在連帶機制下強制對互助成員形成利益約束。由于大多數互助組織是由需要貸款的經濟個體臨時組建而成，內生性使成員集借款人與擔保人于一身，在貸款中不僅承擔自己的貸款風險，還要承擔其他成員的貸款風險，一旦某一成員在道德風險下出現逆向選擇，就會殃及其他，進而出現多米諾骨牌效應，給所有成員帶來損失。由于當前互助擔保尚未建立外部風險約束機制，在監督和追索機制不健全的情況下，集體的失信就會對金融機構產生集數效應。同時，風險約束機制的缺失不能有效防范某些互助擔保成員以聯保貸款為幌子套取貸款的現象，從而增加金融機構風險隱患。

(二)組織成員資格認定面窄制約了互助組織的發展與壯大

互助組織對成員的進入規定一般有兩種:一是需求自發型，由彼此知曉、行業相近、有業務往來的經濟主體自發組成;二是機構推動型，由金融機構牽頭，對在金融機構存在良好存貸記錄的經濟主體牽線搭橋組成。上述方式通過發揮互助組織內的自我監督和約束作用，有效緩解了借貸過程中的信息不對稱和交易成本居高的問題。但是，兩種資格認定不可避免將部分資質較好但與金融機構缺少往來的新興主體，以及潛力較大但不為人知的后發主體排除在外，制約了擔保組織的發展與壯大。

(三)內部牽制和退出制度滯后不利于組織成員的穩定與可持續

由于當前的互助擔保處于探索和完善階段，往往過于注重信用捆綁升級的結果，而忽略了過程的制度約束，尤其是缺乏明確風險分擔的內部牽制制度，以及發生成員破產、失蹤、死亡等意外情況下的退出制度，容易產生糾紛和扯皮，不利于組織成員和擔保體系的穩定。例如濱州李莊自助擔保中，經濟個體在自發形成組織時，擔保成員間既沒有可資證明的保證契約關系，也沒有責任約束和權益維護的章程，僅靠道義和信任維系的關系隨時可以解散(李虹，2006)，[11]從而在不穩定預期下擾亂組織規劃和安排。

四、完善農村互助擔保體系的政策建議

綜上分析，互助擔保克服了政策性擔保抵押門檻高和商業性擔保收費高的缺點，通過信息內化實現了交易成本降低和信用升級，有效解決了農村小額信貸的主要羈絆，迎合了三農的資金需求。隨著建設新農村的步伐加快，互助擔保應結合《物權法》中對擔保抵押物的新規定，及時調整和應時完善，為小額農貸的推廣提供快捷、便利的融資對接。

(一)完善互助成員間的融資激勵與約束機制，避免道德風險和逆向選擇

一是嘗試建立有償擔保制度，例如成員押金貸款制，在發生逆向選擇時作為沉沒成本對經濟主體形成約束和對其他成員的補償。二是構建風險補償機制，通過設立風險基金、增加政府補貼、提供農業保險服務等方式，維護組織利益，穩定成員預期。三是從法律上完善剩余追索機制，有效遏制虛假聯保成員的套貸行為。四是以法律的形式明確互助擔保成員的權利義務以及進入退出要求，對成員的實力、資信水平、歷史記錄等方面進行全程監督，增強擔保體系的穩定性和可持續。

(二)鼓勵和扶持中介組織的建立與發展，培育龍頭企業，增強其在互助擔保中的紐帶作用

廣義上，互助擔保中的中介組織包括農村專業社、行業協會、龍頭企業等，它是互助擔保的發起者，不僅幫助金融機構完成信息篩選過程，降低成本，也為終端農戶和企業提供發展機會和技術支持，發揮著承上啟下的作用。要通過財政貼息、啟動資金、稅費減免等方式支持中介組織的發展，營造互助擔保發展的環境。

(三)加強配套制度改革，分散互助擔保組織的運行風險

一是完善農村地區政策性擔保和商業性擔保，對民間擔保組織進行市場化、商業化運作，對互助擔保形成有效補充。二是加大農村抵押擔保品的開發與利用，除了繼續探索以農業保險、土地經營權、應收賬款、倉單等用益物權抵押擔保外，根據地方經濟特色挖掘拓寬抵押資產范圍，例如棗莊市的鋼結構資產抵押就是很好的嘗試。三是加強信用村、信用戶建設，促使農村存量信用資源顯性化、標準化，增強農村信用交易的對接率。淄博市農村企業“金種子”計劃，濟寧市農村A級信用企業培育工程，在利用農村存量信用資源方面都取得了顯著的效果。

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Rural Credit Assurance: Organization Innovation and System Drawback

Guo Qi

(The Jinan Branch of People’s Bank of China， Jinan 250021， China)

Abstract: Credit assurance is different from the administration of policy assurance and profitability of Commercial assurance. With the endogenetic credit combination， it has the advantages in information symmetry， such as low cost and risk. Credit assurance lightens the restriction of rural finance. This paper introduces three kinds of credit assurance in Shandong province， and suggests that rural credit assurance must make improvement in restriction of risk， validation of qualification， etc.

Key words: rural finance; credit assurance; credit shortage

(責任編輯:張靜一)