重構我國復式預算體系

[摘要]復式預算概念引入我國已有幾十年的歷史，試編復式預算也已有十多年，但從實踐來看，我國現行復式預算依然存在許多問題。因此，有必要重新審視我國復式預算制度，構建與市場經濟條件下公共財政相適應的復式預算體系。

[關鍵詞]復式預算;制度;路徑

[中圖分類號]F812.3[文獻標識碼] A [文章編號] 1673-0461(2010)01-0067-04

[收稿日期]2009-06-05

[基金項目]國家社科基金項目《我國預算的統一和分類管理研究》(07BJY143)。

[作者簡介]何志浩(1977- )，男，湖北仙桃人，中南財經政法大學財稅學院博士研究生，廣東技術師范學院財稅系講師，研究方向:財稅理論與政策。

復式預算作為一種預算管理組織形式，是在單式預算的基礎上發展]變而來的。它是指在預算年度內將全部政府預算收支按經濟性質歸類，分別匯編成兩個或兩個以上的預算，以特定的預算收入來源保證特定的預算支出，并使兩者具有相對穩定的對應關系，從而大大擴展了政府預算管理功能，進一步強化了政府管理經濟的職能。[1]我國試編復式預算已有十多年歷史，但從實踐來看，我國現行復式預算依然存在許多問題。因此，有必要重新審視我國復式預算制度，構建與市場經濟條件下公共財政相適應的復式預算體系。

一、我國推行復式預算制度的理論與實踐溯源

(一)我國推行復式預算制度的理論依據

現代國家政府職能具有雙重性，表現在維持社會穩定、確保國家機器正常運行、抵御外來侵略的社會管理者職能和彌補市場失靈、調控宏觀經濟穩健運行的經濟管理職能。我國是以生產資料公有制為基礎的社會主義國家，國家既是政權組織，又是全民所有制生產資料所有者的代表，從而政府具有社會經濟管理者和國有資產所有者雙重經濟職能。我國社會主義財政是國家實現社會管理和經濟建設雙重職能的保障，一方面，既要為保證國家機器正常運轉、發展社會事業和提高人民生活籌集和分配資金;另一方面，又要直接參與生產建設并對經濟活動進行宏觀調整。財政職能的內容決定著預算工具的形式，這為我國實行復式預算制度提供了現實基礎?？偠灾袌鼋洕鷹l件下現代國家政府的雙重職能，是我國實行復式預算制度的基本理論依據。

(二)我國推行復式預算制度的法律和政策依據及實踐

中華人民共和國成立以來至1991年以前這段時期，與傳統的統收統支的財政管理體制相適應，我國政府預算一直采用單式預算編制方法。隨著我國市場經濟體制的不斷深化和政府職能的轉變，原來的單式預算已不能適應時代的需要。因此，改革傳統的預算制度，借鑒西方預算管理模式的國際經驗，建立符合中國國情的復式預算制度就成為一種必然。1990年12月，黨的十三屆七中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃的建議》， 最早作出了國家預算在“八五”期間實行復式預算的決定。為了適應社會主義市場經濟體制的要求，1991年4月9日七屆人大四次會議提出:“國家預算實行復式預算制度，把經常性預算與建設性預算分開，經常預算堅持不打赤字，并略有結余，強化財政預算約束。建設性預算的差額，可以通過舉借內債和外債來彌補，但要保持合理的債務年規模和結構。”1991年10月21日，國務院發布的《國家預算管理條例》第26條規定，“國家預算按照復式預算編制，分為經常性預算和建設性預算兩部分”。根據《國家預算管理條例》規定，從1992 年起，國家預算按照復式預算的形式編制。這是我國預算管理體制的一項重要改革。為了使我國的復式預算制度更適應市場經濟發展的要求，1993年11月14日，中共十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，指出要改進和規范復式預算制度，“建立政府公共預算和國有資產經營預算”。1994年3月22日，八屆人大二次會議通過的《中華人民共和國預算法》第二十六條規定:“中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制，分為經常性預算和建設性預算兩部分” 1995年11月2日，國務院第三十七次常務會議通過了《預算法實施條例》，其中，第二十條規定，“各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。復式預算的編制辦法和實施步驟，由國務院另行規定?！盵2]

這一切都表明，我國實施復式預算制度，早已具備了必要的法律和政策依據，并進行了逐步的探索和實踐。由財政理論界和實務部門進行的從“單式預算”轉向“復式預算”的改革探討和實踐，大致經歷了三個發展階段:第一階段是從“單式預算”發展到“雙元預算”(經常性預算和建設性預算);第二階段是從“雙元預算”發展到“三元預算”(公共預算、國有資產經營預算和社會保障預算);第三階段是從“三元預算”發展到“多元預算”(政府公共預算、國有資本經營預算、社會保障預算和其他預算)。

從實踐來看，復式預算體現了新時期我國政府的雙重職能:“一要吃飯、二要建設”，基本反映了政府財政活動，增強了政府財政的透明度。[3]復式預算制度的建立，標志著我國財政預算從計劃經濟時代的“保障供給”型向社會主義市場經濟條件下的“政府宏觀調控”型轉變，也就是政府財政預算不再是以消費性為主，而是要體現政府公共服務職能，“彌補市場缺陷”，為國民經濟總體服務。

二、重構我國復式預算制度的路徑

現行復式預算制度存在的問題，就是我國新型復式預算制度改革的重點。建立和推進復式預算制度改革已經成為我國各級政府和財政預算部門面臨的重要課題。按照市場經濟的要求，進一步改進和規范現行我國復式預算制度，建立符合中國國情的復式預算體系勢在必行。

(一)建立復式預算體系的目標模式

為了全面準確反映政府的活動范圍和方向，進一步轉變和拓寬國家財政職能，增強國家財政宏觀調控能力，強化預算約束，根據中國的國情，借鑒國外實行復式預算的經驗，可以構建以政府公共預算、國有資本經營預算為雙主體，社會保障預算、財政投融資預算為補充的四式復式預算體系。具體內容初步如下:

1.政府公共預算

政府公共預算，主要反映政府以社會管理者身份取得的收入，用于滿足政府基本職能包括維持政府活動、保障國家安全以及政府作為資源配置的主體， 為社會提供公共服務、維護社會秩序、發展各項社會公益事業的支出。政府公共預算按《預算法》的規定，堅持收支平衡，結余可以轉入國有資本經營預算和社會保障預算。

政府公共預算收入主要包括:稅收性收入;城市水資源費收入;排污費收入;教育費附加收入;國家預算調節基金收入;中央經常性補助收入中的稅收返還收入;原體制補助收入;轉移支付補助收入等。政府公共預算支出主要包括:公共部門的公共性項目投資;地質勘探費;支持農村生產支出;支援不發達地區支出;城市維護費支出;公共部門的事業費支出;國防支出;行政管理費支出;武裝警察部隊支出、公檢法支出;價格補貼支出;對外援助支出;教育費附加支出;總預備費和其他支出等。

2.國有資本經營預算

國有資本經營預算，是國家以國有資產所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配(用于經濟建設及國有資產經營的支出)而發生的各項收支預算。各級財政部門為國有資本經營預算的主管部門，各級國有資產監管機構以及其他國有企業監管職能的部門和單位，為國有資本經營預算單位。預算支出按照當年預算收入規模安排，不列赤字。

國有資本經營預算收入主要包括:公共預算結余轉入收入、政府投融資預算結余轉入收入;國有企業、國有獨資公司實現的稅后利潤;國有控股、參股的股份有限公司、有限責任公司分配的稅后凈利潤中，由國有股份分享的股息、紅利和股利;轉讓國有企業產權和國有獨資公司、股份有限公司、有限責任公司的國有股權所得收入;行政、事業單位轉讓國有資產變現的凈收入以及其他按規定屬于國有的資本收益和資產處置收益;政府專項資金的撥轉;國有產權交易收入;資本性基金收入、投資基金收益;其他收入等。國有資本經營預算支出主要包括:根據產業發展規劃、國有經濟布局和結構調整、國有企業發展要求，以及國家戰略、安全等需要，安排的資本性支出;用于彌補國有企業改革成本等方面的費用性支出以及其他支出。

3.社會保障預算

社會保障預算是指國家在維護社會穩定、保障公民生活、實施扶貧救助及各項社會保障基金投資運營活動中的收支預算。社會保障預算按收支平衡、略有節余的原則編制，其結余資金可按規定結轉下年使用，但不得用于彌補政府公共預算赤字。

社會保障預算收入主要包括:一是社會保險收入，主要是單位和個人的社會保障繳款;二是政府公共預算的轉撥收入，主要是指政府從公共預算中劃撥的主要用于社會救助和社會福利的社會保障資金收入;三是社會保障基金投資收益及利息收入;四是國內外捐贈收入、彩票發行收入等其他收入。社會保障預算支出主要包括:一是社會保險支出，包括養老保險支出、醫療保險支出、失業保險支出、工傷保險支出和生育保險支出等;二是社會救濟支出。包括自然災害救濟支出、貧困救濟支出、城鎮職工最低生活保障支出、鰥寡孤獨生活保障支出、殘疾人救濟支出等;三是社會福利支出，包括各項老年人福利支出、醫療保健支出、殘疾人福利支出等;四是社會優撫支出，包括革命軍人轉業退伍安置支出、死亡傷殘撫恤支出等;五是社會保障事業費支出，包括社會保障行政機構和經辦機構的管理費、業務費、專項費支出等。

4.財政投融資預算

財政投融資預算是政府為強化宏觀調控功能，實現特定領域內的社會經濟政策和政府職能，以信用方式有償籌集和使用部分財政資金和其他可利用資金從而彌補財政建設性資金的不足的各項收支預算。作為一種制度安排，財政投融資預算在政府的宏觀調控方面有其重要的作用，全面反映政府以有償形式組織的包括融資規模、資金來源、資金運用、投資收益等收入和相應支出安排。

財政投融資預算收入主要包括:國庫券收入;商業銀行購買財政專項債務收入、回收貸款及利息收入;國外借款收入;社會保險基金購買專項債券收入;財政周轉金存儲及利息收入和郵政儲蓄收入等。財政投融資預算支出主要包括:彌補國有資本經營預算差額支出;社會公共建設性投資(貸款)支出;大型基礎設施投資(貸款)支出;國庫券還本付息支出、國外債券還本付息支出;歸還商業銀行借款的本息支出;歸還國外貸款本息支出;政府其他借款支出以及財政以有償使用的形式安排的支出。

(二)重構復式預算制度的具體措施

實行復式預算制度對于加強財政管理、促進經濟發展是有益的。但是，實行復式預算制還只是預算管理形式的變化，并不能通過實行復式預算就可以解決財政困難和新形勢下預算體制的深層次問題。要使其真正發揮應有的作用，還需要相應的改革措施與之配套。

1.科學界定現代政府職能

按照社會主義市場經濟的要求，切實轉變財政職能，調整和優化支出結構，逐步建立公共財政的基本框架。要實現這個目標， 僅靠從形式上建立復式預算， 還遠遠不夠， 更重要的是解決財政職能“越位”與“缺位”的問題，即在實際工作中，切實樹立公共財政觀念，使政府財政逐步退出競爭性及經營性領域，讓市場成為社會資源基礎配置力量，政府主要通過制定經濟政策來引導市場經濟穩定、健康、持續地發展。政府也應該積極履行經濟管理職能，而這一職能主要是通過資源配置職能、收入分配職能、宏觀調控職能和經濟監督管理職能來實現其目標。

2. 完善復式預算管理制度

(1)修訂預算科目，做到科學、細化，性質和用途明確。對現行的預算科目修訂， 既要考慮資金的用途，又要考慮資金的性質。主要是增列一級預算科目，科學界定每一科目的內涵，從而有利于歸類反映財政分配的性質，便于界定復式預算體系中各分預算的界限，使復式預算編制在內容上更準確，在形式上更規范。[4]

(2)確立復式預算的法律審批制度。人大審批復式預算，以法律的形式加以規定，保證復式預算編制的強制性，而且要注重從整體上和結構上對財政資金分配進行審查，看其是否符合黨和國家的方針政策，是否依法理財、依法治財。

(3)進一步規范復式預算的編制程序。第一，預算編制的啟動時間應當適當提前，以便預算編制部門有足夠的時間進行調查研究和論證，使預算編制盡可能地符合實際。在必要的時候可調整預算年度，提高預算編制的科學性，適當延長預算編制和審批時間，可考慮對財政年度進行調整，將預算年度由目前的歷年制改為跨年制，以消除預算編制、審批和執行的時間差。同時，推行多年滾動預算模式。應考慮編制3至5年的滾動預算，這樣既有利于資金供給主體長期分配行為的形成，有利于國家公共財政支出戰略目標的實現。第二，堅持“ 定量”和“定性”相結合的原則。一方面，要建立預算編制的“定量”體系。例如，收入方面，要按稅種確定稅基;支出方面，應按各部門的“三定方案”確定其人員、級別、職務數額，制定各項支出的標準。另一方面，預算編制中還應考慮“定性”因素:國民經濟和社會發展計劃、黨和政府年度工作的主要方向和目標、物價指數、地區差別、利率、稅制和財務制度的變化、各部門的工作性質和任務，等等。

(4)擴大復式預算管理范圍。建立預算內外統管機制，盡快規范預算外資金的管理和使用，并逐步將其納入預算的管理范圍;實行綜合財政預算，加強收入繳款和支出撥付協調，打破預算內外資金界限，初步實行了綜合財政預算將預算內外資金均作為政府可支配的財政資源，統籌安排部門的支出。

3.深化部門預算改革

(1)完善定員定額管理體系。人員支出按照國家和省出臺的工資政策，按編制內實有在職職工、離退休人員人數逐人測算。將財政應負擔的個人經費全部列入年初預算。

(2)完善日常公用經費定額管理體系。一是明確日常公用支出范圍。二是合理調整日常公用經費定額標準。三是采用單項定額與綜合定額相結合的方法。單項定額是對每一項具體開支分別制定的指標額度。綜合定額是把幾項單項支出定額合并制定的指標額度。四是逐步探索建立實物費用定額管理機制。實物費用定額是按照規定的實物配置標準制定費用的指標額度。隨著行政事業單位資產清查和資產配置制度等一系列加強管理的制度建立及措施落實，要逐步建立資產管理與預算管理、實物定額與費用定額相結合的機制，探索對日常公用經費中的辦公用房運轉和維護費、公務車輛交通費、辦公設備購置和維修費等，試行實物費用定額管理。

(3)建立預算項目庫，進一步加強項目經費預算管理。項目庫是對項目進行規范化、程序化管理的數據庫系統。區分不同類型項目，根據政府政策和目標重點，對項目進行分類和優先排序管理。結合試編中期項目支出計劃，逐步實現項目滾動管理。所有項目支出均實行項目庫管理。每個項目都分解到具體開支項目，凡到不了具體項目的資金不能列入部門預算，沒有明細支出內容的項目不能立項。各項支出應有詳細的立項依據和測算過程，并按要求體現在項目庫中。每年對項目庫的項目進行清理整合，取消了一些安排多年，且已執行到期的項目;整合歸并了一些沒有實質意義的零散項目，統籌兼顧，保證重點;調整部門內部及部門之間的項目結構，調整項目節約的支出以及增長部分的支出主要用于重點支出。[5]

(4)建立健全部門預算績效考評制度。財政部門組織對部門預算開展績效考評試點工作，檢查部門“花了哪些錢，錢花得怎樣;辦了哪些事，事辦得怎樣”，評價部門支出取得的績效，并將考評結果作為今后年度部門預算安排資金的重要依據。

4.實行零基預算，加強預算約束，規范預算追加

為了增強復式預算編制的科學性、公開性和透明度，應改變以往“基數加增長”的支出核定辦法，按照“個人部分按實際，公用部分按標準，專項經費要清理”的原則，打破各部門、各單位的基數，一切從零開始，摸清家底，根據實際情況重新核定各項開支項目、開支標準。在預算執行過程中，嚴格執行《預算法》，加強預算約束，規范預算追加，杜絕亂開支出口子。[6]一方面完善預算編制、執行的制衡機制。在基本支出和項目支出預算向規范、科學、合理化改進的同時，要強化預算約束，樹立“先有預算，后有支出，按預算花錢辦事”的觀念。要結合決算和審計工作，加強對部門預算執行情況的檢查監督，督促部門支出行為中加強預算約束。另一方面規范預算追加。預算一經同級人民代表大會通過，就具有法律效力，必須嚴格執行。未經有權機關批準，任何人不得擅自變動和調整追加預算，使核定的預算指標真正成為有約束力的剛性指標，維護復式預算的嚴肅性和權威性，規范預算管理。

5.改革現行國庫制度

參照國際通行做法，結合我國具體國情和管理要求，我國現代國庫管理制度建設的基本框架是:按照政府預算級次，建立財政國庫單一賬戶體系;所有財政性資金都逐步納入各級政府預算統一管理，收入直接繳入國庫或財政在指定的商業銀行開設的單一賬戶，主要財政性支出由財政國庫支付機構從單一賬戶直接支付到商品或勞務供應者;相應建立支付管理機構、管理信息系統和監督檢查機制。這項制度具體包括建立集中收入制度和集中支付制度兩方面的內容。在建立集中收入制度方面，一是要清理取消各種收入過渡賬戶，將預算收入納入國庫，集中收繳。二是將各種政府性基金和預算外收入逐步納入預算，實行國庫單一賬戶管理;暫時作為預算外管理的資金，一律納入財政專戶管理。三是建立財政、稅務、國庫和銀行相聯系的信息系統，健全收入監繳和規范退庫制度。在建立集中支付制度方面，所有的財政支出都要通過預算安排，在基本不改變現行資金申請撥付程序，不改變預算單位資金使用權限、會計核算和財務管理職責，不影響部門正常用款的前提下，改革財政資金的撥付方式，通過國庫單一賬戶體系運作，將主要開支項目的資金直接支付到商品或勞務提供者。四是進一步加強包括“金財工程”等在內的政府財政管理信息系統建設，確保國庫集中收付制度在信息化基礎上運作。

6.改革預算會計制度，建立政府財務報告和審計制度

實行權責發生制政府會計，建立與國際接軌的政府財務報告和審計制度。這要求設計規范的政府財務報告編制準則，并正確設定政府會計的核算范圍。比較完整的政府財務報告應當包括現金流量、資產負債等方面的信息，就其內容來看，不僅應包括預決算情況的信息，還應包括國有資產方面的信息、社?；鸱矫娴男畔⒌?，以保證政府財務報告信息的全面性、真實性和可比性。為保證政府財務報告信息的可靠性，需要建立與之配套的審計制度。在國外，政府財務報告需經過獨立審計部門的審計批準方可遞交國會和向公眾披露，我們也應建立有制約力的審計監督制度。[7]

[參考文獻]

[1]王金秀，陳志勇.國家預算管理(第二版)[M].北京:中國人民大學出版社，2007.

[2]上海財經大學公共政策研究中心. 2003中國財政發展報告:重建中國公共預算體系研究[M].上海:上海財經大學出版社，2003.

[3]焦建國. 建立復式預算體系:意義、緊迫性與目標模式[J]. 中央財經大學學報，2003，(6):20-23.

[4]賈 康.部門預算編制問題研究[M].北京:經濟科學出版社，2004.

[5]李麗娟，王健. 論進一步完善復式預算制度:構建雙元預算體系的設想[J].財金貿易，1997，(4):42-44.

[6]李海波.試論我國的復式預算[J].財經研究，1996，(3):35-37.

[7]袁星侯.西方復式預算制度的啟示[J].決策與信息，2006，(3):18-20.

Reconstruction of the Double-entry Budget System in China

He Zhihao1，2

(1.Department of Public Finance and Taxation，Guangdong Polytechnic Normal University，Guangzhou 510200，China;

2.Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430060，China)

Abstract: It is decades since the concept of double-entry budget was introduced to China and it is over a decade since double-entry budget was conducted. In practice， double-entry budget still has many problems. Therefore， it is necessary to re-examine the double-entry budget system in China and construct a double-entry budget corresponding to public finance system in market economy.

Key words: double-entry budget; system; path

(責任編輯:張靜一)