預算信息公開是提高財政透明度的重要途徑

[摘要]一個民主的、負責任的、有能力的、高效率的、透明的政府對經濟社會全面的可持續發展具有舉足輕重的地位。政府預算作為整個財政工作的核心和財政政策的主要工具，預算信息更是對整個預算過程預算管理的重要的載體。預算信息的公開可以強化政府的公共受托責任、推進依法治國與國際標準接軌，以及轉變政府執政理念，提高公民參與公共治理的積極性，是提高財政透明度和實現善治必要途徑。

[關鍵詞]預算信息;財政透明度;公民參與

[中圖分類號] F812.3[文獻標識碼] A[文章編號] 1673-0461(2010)01-0089-04

[收稿日期]2009-09-04

[作者簡介]蘭曉強(1981-)，男，河北青龍人，中央財經大學2008級博士研究生，

研究方向:公共財政;謝勝男(1985-)，女，湖南益陽人，河北大學2007級碩士研究生，研究方向:公共財政。

透明度的題目已經成為政治討論的主要問題，既是改革的主題又是改革的障礙①。近年來我國政府預算信息公開的力度逐步提高和公眾對此問題的關心程度也在不斷增強，2008年，財政部首次向社會公布2003年至2007年的全國財政決算數據，2009年3月20號財政部官方網站上正式公開2009年中央財政預算。這是財政部首次在全國人民代表大會批準預算草案后的第一時間將其向全社會詳細公開。同時在今年的政協會議上，政協委員蔣洪教授制作了一份各省市財政信息公開程度排行榜，這份報告中開列了全國31個省(市、自治區)得分及排名，這份排行榜的提案引起了廣大政協委員和社會媒體的廣泛關注。政府預算作為整個財政工作的核心，涉及的資金數目龐大、各部門之間的利益關系復雜，預算信息的公開是提高財政透明度的重中之重。預算信息的公開就是政府預算從編制、執行、到決算的信息都必須向權力部門、輿論部門和廣大人民群眾公開。政府預算的公開性是實現公眾民主監督權利的基礎和前提，政府預算信息公開的目的就是便于公眾對預算決策程序的參與和對預算過程及結果的監督，讓社會公眾對將要獲得的公共服務發表看法，與政府溝通，提高政府理財民主性、科學性和法治性。

一、預算信息公開概念及理論分析

預算信息具體包括預算管理體制、預算分配政策、預算編制程序等預算管理制度，以及預算收支安排、預算執行、預算調整和決算等預算管理信息。②預算信息公開應貫穿于政府預算管理的各個環節，涵蓋全部財政活動和準財政活動。所謂準財政活動是發展中國家和轉軌國家為了實現一些公共政策，具有政府活動性質并創造或消耗預算資源的準財政活動和預算外活動。預算信息公開具有三個層次:各級政府之間預算狀況及地方各級政府之間占有預算資源的政府間預算信息的公開;根據各部門所提供的公共服務量而占有的社會公共資源的部門預算信息公開;各級預算信息除涉及國家安全的秘密信息外應要向各級人民代表大會、審計部門、社會媒體、社會公眾公開，以發揮其對政府經濟行為的監督。

1.預算信息公開是強化政府公共受托責任的必要條件

根據公共財政理論，政府承擔著為公眾提供包括制度、秩序、物品和勞務的在內的公共產品職能。政府提供以上公共服務，本質上是公眾委托政府提供那些是私人部門不能通過市場提供的公共產品，可見政府實際上是一個國家或社會的代理機構，承擔著一種公共受托責任，提供公共產品。而同時居民需向政府納稅，這樣居民和政府之間及政府組織內部就構成了一個“委托—代理”關系。由于政府由眾多“經濟人”組成，他們追求個人和部門利益的動機與行為往往會違背委托人的意愿，從而產生了“逆向選擇”和“道德風險”問題。為了更好地解決“代理人”問題，只有依靠建立一套健全的政府公共權力的控制、約束、監督系統，運用嚴密和完善的財政經濟內外部監督機制，最大限度地緩解委托人和代理人的信息不對稱。那么預算信息公開就可以使公民及委托人及時獲得代理人的信息，打破政府部門信息壟斷，是有效地約束代理人行為的一個必要條件。

2.預算信息公開是依法治國的內在要求

依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。依法治國的基本要求是有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。預算信息公開正是依據憲法和相關法律保障公民知情權和監督權的內在要求。《中華人民共和國憲法》第二條規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。……人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”第二十七條規定:“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”同時《憲法》第六十二條的規定，全國人民代表大會“審查和批準預算和預算執行情況的報告”;《憲法》第九十九條規定，地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的預算以及執行情況的報告。 以上憲法當中的條文是對于人民享有預算監督權的的具體體現。人民要充分行使預算監督權必須首先具有知情權，知情權是指行政機關在實施行政管理的過程中，除法律規定的情形外，必須將其(包括工作人員)行政活動與結果及其有關材料公開于行政相對人及社會，讓其知曉和了解的權利。知情權作為一項國際社會普遍認同的基本人權和民主權利，是建立民主政治的基礎性權利，是民主社會的基石，也是現代法治國家的一個基本特征。預算知情權實現的必要條件之一就是預算信息的公開。可喜的是2007年4月發布并于2008年5月起正式實施的《政府信息公開條例》明確規定:各級政府的預算和決算報告是需要主動公開的“重點政府信息”，必須向公眾開放并提供便利的查閱條件。預算信息公開已經有了具體的法律依據。

3.預算信息公開是市場經濟國家的通行做法

預算信息公開最早開始于瑞典，現在已經成為市場經濟國家的通行做法，并引起了國際社會的普遍關注，國際貨幣基金組織(IMF)對財政透明度重要的衡量標準就是公眾應能獲得全面的政府財政信息。許多國家法律規定政府必須滿足公眾對預算信息的要求，除非這些信息涉及國家安全、外交關系等確需保密的特定領域。新西蘭于1994年開始實施了具有里程碑意義的《財政責任法案》，為財政政策和預算報告的透明確立了一套法定基準，要求政府正式履行公開財政績效信息的責任。此外，澳大利亞頒布了《預算誠實章程》，英國頒布了《財政穩定法典》等。這些法律中規定國家應采用多種方式及時向社會各階層發布預算執行中期報告、年度決算報告，以接受廣泛的監督和評價。報告反映的內容全面，包括預算的執行情況、預算執行結果偏離預期的主要原因，如經濟假設的變化、新政策、偶然事件、收入或支出的時間變化等，還有以前年度的對照信息。財政政策目標、財政規則、主要財政風險等在預算文件或其背景資料中加以反映，對于財政可持續性也定期予以公告。加拿大專門有一個基金會免費提供上述文件，任何有興趣的人都可以在互聯網查閱相關內容。意大利政府每年公開發行兩本預算書，一本是《預算法》，反映了政府收入、部門支出的全面情況，另一本是《預算法》的具體細化。

二、預算信息公開面臨的制約條件

1.一般預算編制的不完整為預算信息公開增加了難度

(1)未編制專門的稅式支出預算表。稅式支出是國家對特定納稅人和納稅人特定行為，通過規定專門法律條款，提供特殊稅收優惠而主動放棄的稅款。從國際上看，為了使社會居民享有對稅式支出的知情權、監督權，把稅式支出控制在符合經濟原則與倫理原則的合理范圍和幅度內，許多國家都把稅式支出范圍、類別、規模、結構和稅式支出方式等內容，通過編制稅式支出預算表，依照法定程序報經議會審批，從而提高了稅式支出透明度。就我國來看，由于我國到目前為止還沒有編制專門的稅式支出預算表，導致人們無法掌握我國稅式支出的范圍、類別、規模、結構更具體情況，從而降低了我國預算透明度。

(2)財政超收分配未經過民主表決程序審批。財政超收收入是指依法征收的年度財政收入超過預算安排的年度財政收入部分。從國際上看，由于依法審批的預算方案中未包括財政超收部分，為了保證預算支出的合法性，財政超收收入不允許當年使用。如加拿大采取按比例返還納稅人的做法，還有一些國家規定財政超收收入必須結轉到下個預算年度的財政收入中。我國2007年以前，財政超收收入的安排使用由政府自行決定，只需將執行結果報告給人大，財政超收分配的這種“先斬后奏”方式，降低了這部分資金使用的透明度。2007年以來，雖然財政超收收入的安排使用要事先向人大預算工作委員會匯報，但除了人大常委會之外的其他人大代表并不具有知情權，這部分資金使用的透明度仍然不高。

2.《政府信息公開條例》立法層次不高，預算信息公開的不具體

《政府信息公開條例》是由國務院常務會議通過的，只是一部行政法規。而《中華人民共和國保守國家秘密法》，則是第七屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過的。《中華人民共和國保守國家秘密法》立法層次高于《政府信息公開條例》，當兩者發生沖突時，應以《中華人民共和國保守國家秘密法》為準。《保守國家秘密法》第十條第一款規定:“國家秘密及其密級的具體范圍，由國家保密工作部門分別會同外交、公安、國家安全和其他中央有關機關規定”。按照現行《保守國家秘密法》，政府信息中哪些信息是秘密，是由政府自身來確定的，換言之，政府信息哪些需要保密是由行政權力來決定，為政府部門拒絕公開信息提供合法的借口。《政府信息公開條例》第十條規定，縣級以上各級人民政府及其部門主動、重點公開的政府信息里，其中一項是“財政預算、決算報告”。預算來說，是指送交人大的預算草案的公開，還是指人大通過的預算的公開呢?如果是預算草案，是在送交人大的同時就向社會公開，還是在人大開會期間公開?是部分公開，還是全部公開?是粗線條公開，還是詳細公開?諸如此類，《政府信息公開條例》并沒有進一步的明確說法，不同的公開方式，效果截然不同。

部分地方現行的預算信息公開只是報賬式公開，但這是遠遠不夠的。廣東省廣州市首次在網上公開年度“賬本”，114個政府部門的2009年部門預算近日開始均上網公開，供公眾免費查閱、下載。③但仔細研究，就發現實際意義微弱——公開是公開了，但只是報賬式公開;至于支出明細還是語焉不詳。廣州市委辦公廳的“支出預算總表”中，只簡單羅列行政運行、專項服務、專項業務、事業運行等幾項，而預算總額達到9548.83萬元。特別是公款招待、公車消費和公費出國這“三公”消費，在預算支出中就找不到相應蹤跡。報賬式公開的特點就是這樣的，只公開愿意公開的一部分，且這一部分也只是很籠統的一筆糊涂賬，不過是為了告訴公眾，為了辦公事，不小心又花掉了多少錢，無論花得是否合理，大家務必埋單而已。

3.政府和公眾觀念上的差異造成預算信息供求雙方缺乏互動

由于我國長期的實行高度集中政治經濟體制，“政府處于權威地位，大眾服從于這種權威”的觀念在預算信息供給者政府內部根深蒂固。在這種觀念的引導下，在保密性給政府本帶來的利益的激勵下，政府在運用財政資源時，對財政資源的公眾來源是漠視的。另外，其實在任何社會和國家里，政府內部的官員政客都有強烈的造成政府與公眾之間信息不透明的意愿。預算不透明為官員和政客的尋租、腐敗制造了安全的屏障，為決策失誤提供了比較可靠借口。由于現在官員升遷和政績考核機制的缺陷造成的政府官員的短視，在位的官員自己的腐敗成本由下一屆的官員來承擔的僥幸心理，仍然有很強的激勵造成預算的不公開。作為預算信息供求的另一端，即作為信息需求者的大眾，政治參與意識和民主意識還不強。作為普通大眾，尤其是作為占我國人數最眾多的農民，民主意識還比較淡薄，獲取信息的能力有限，他們更愿意直接關注的不是政府信息的公開，而是自己的生活狀況的改善。預算信息供求雙方缺乏良性的互動，最終會造成政府預算信息公開流于形式。

三、突破難點的對策

1.完善預算編制制度，為預算信息公開創造條件

(1)編制全口徑預算，實現政府全部收支公開化。為了體現政府預算的完整性與公開性要求，體現社會成員對政府預算的知情權與監督權，我國不僅需要把所有政府部門財力納入預算管理，還需要把政府應集中分配而未參與分配的部門財力納入預算管理。為了實現政府集中行使財權和統一支配財力的財政管理目標，我國有必要在健全分口徑預算編制的基礎上，通過編制全口徑預算，對政府及其所屬部門的全部收支加強預算監督和管理，通過實現政府全部收支公開化，提高政府全部收支的預算透明度。從當前來看，一是需要把未納入預算監督管理的預算外資金納入預算管理，二是需要把國家應分享的國有及國有股份企業的資本收益納入預算管理，三是不僅要公開一般預算內容，還必須公開全口徑預算內容。

(2)建立稅式支出預算控制制度，提高一般預算公開性。針對我國在稅式支出存在的范圍界定不合理，稅式支出行為不規范和稅式支出信息公開不完整等問題，為了使人們能夠掌握我國稅式支出的范圍、類別、規模、結構等更具體情況，通過加強人們對稅式支出的監督，控制我國稅式支出的范圍和規模，規范各級政府的稅式支出行為，我國應在借鑒國際成功經驗的基礎上，結合我國實際，編制符合我國國情的稅式支出預算表，通過依照法定程序報全國人代會會審批，提高了我國稅式支出透明度。

(3)完善國家預算的跨年度結轉制度，提高財政超收收入使用的公開性。盡管我國自2007年以來，增強了對財政超收收入使用上的事先審批管理，但由于其履行報批程序過程中的公開范圍小，僅僅體現了有限范圍內的公開性，不利于提高超收收入使用的社會透明度，也不利于真正加強對財政超收收入使用的監督和管理。有鑒于此，我國應借鑒其他市場經濟國家的成功經驗，把財政超收收入全部結轉下年度中安排支出，通過接受全國人代會審批，提高我國財政超收收入使用的公開性。

(4)從報賬式信息公開走向監督式信息公開。報賬式信息公開體現并落實的，是最高決定權屬于特定機構、部門以及個人，堅決杜絕群體監督，他們有隨意揮霍的自由，而公眾有必須埋單的義務。公眾所期待的預算信息公開是監督式信息公開，即要將每一元、一角、一分錢的具體用途如實告訴給公眾，請公眾監督使用得是否合理。但凡被發現有絲毫的藏污納垢，公眾有權拒絕支付，并可追究、問責當事部門與人員。監督式信息公開體現并落實的為一切權利屬于人民，于是必須提供最詳細、完備的信息供公眾審核，以決定支持或反對、允許執行或不允許執行。

2.加強法制建設，增強對政府預算信息公開的約束力

政府預算的本質屬性是法定性，建立健全財政法律體系有利于保證對政府信息公開的約束力，我國現行的《預算法》當中沒有關于預算信息公開的專門條款，建議修改《預算法》具體做法是在這次新修訂的預算法中，在總則中增加一條:預算原則上必須公開，各級政府必須將編制的預算草案預先公之于眾，接受查詢、質詢、征求意見;審查通過的預算法律文本必須及時公之于眾，接受社會監督。如涉及某些國防開支認為必須保密的，預先向同級人大常委會作出書面申請以做例外個案處理，并保證預算執行、預算調整及決算的公開透明。為了增強預算信息公開的法律依據，應當將政府信息公開條例提升到法律層次。目前已頒布的政府信息公開條例，法律層次較低，屬于政府行政系統頒布的條例，對政府行為的約束力不強，而且應當修訂增加預算信息提供和披露方面的規范性內容，包括完善預算報告的內容，擴大預算信息的公開范圍，規范預算信息公開的程序和方式等。

3.預算信息的供求雙方轉變觀念，實現雙方良性互動

公共財政的本質要求政府要強化公共受托責任，提高服務意識，主動向社會公開預算信息。依托“金財工程”，通過政府門戶網站、報刊、廣播、電視等公共媒體，以及新聞發布會、政府公告等便于公眾獲取信息的方式，做到經常性工作長期公開，階段性工作逐段公開，臨時性工作隨時公開，涉及群眾切身利益的事項及時公開，逐步建立起完善的財政預算信息披露制度。同時要建立預算信息公開績效評價體系，把其作為官員政績考評的一項內容，落實預算信息公開的責任追究制度，對沒有按照法律規定提供信息的政府責任人追究其法律責任。著名法學家耶林在《為權利而斗爭》中曾說過，“主張權利是公民對社會應盡的義務”。同理，主張預算權利也是每個公民對社會應盡的義務。對于預算權利這種公共領域的權利，假如每個公民都抱著“搭便車”的想法，總希望靠其他人的努力來讓自己坐享其成，那預算公開就會出現所謂“公用地悲劇”，永遠只是“紙面上的權利”。隨著經濟的發展，公民自身的經濟狀況的好轉，公民主張權利的意識也會不斷增強，深圳公民的公共預算之旅④已經開了先河，今后越來越多現代公民已意識到而且也會爭取我們共同的權利。

[注 釋]

①斯蒂格利茨，財政學的新視角:近期的成就和未來的挑戰，經濟體制改革，2004年第1期。

②國際貨幣基金組織.財政透明度手冊[M].北京:人民出版社，2001。

③http://news.163.com/special/00013S0C/guangzhoubudgetzt.html。

④從2006年起，在深圳市公民吳君亮、李德濤、萬宇涵向十幾個中央部委、十幾個地方政府提出了查看預算案的申請。一次次的失望之后，今年5 月27日，他們終于看到了深圳市政府的2008年度部門預算草案;10月27日，衛生部向他們公布了一份接近完備的本級部門預算。在新中國的歷史上，這兩次回應都是第一次。

[參考文獻]

[1]國際貨幣基金組織.財政透明度手冊[M].北京:人民出版社，2001.

[2]劉恒，等.政府信息公開制度[M].北京.中國社會科學出版社，2004.

[3]蘭曉強，王劍.行為約束視角下預算自由裁量權問題研究[J].河北經貿大學學報，2009，(5):34-37.

Budget Information Disclosure: An Important Way to Improve Financial Transparency

Lan Xiaoqiang1，Xie Shengnan 2

(1.College of Public Finance， Central University of Finance and Economics，Beijing 100081， China;

2.College of Management， Hebei University，Baoding071002， China)

Abstract: A democratic， responsible， capable， efficient， transparent government plays a decisive role in the economic and social sustainable development. Government budget is the core of whole finance work and the main instrument of fiscal policy， and budget information is an important vector to the entire budget process. Budget information disclosure， firstly， can strengthen the government’s public accountability; secondly， promoting the rule of law with international standards; third， changing the government’s concept of governance; as well as improving citizen participation in public governance initiative. That is the necessary means to improve financial transparency and achieve good governance.

Key words: budget information; financial transparency; citizen participation

(責任編輯:張積慧)