基于“信息管稅”戰(zhàn)略的稅收管理創(chuàng)新

[摘要]推行信息管稅戰(zhàn)略是以信息化帶動稅收征管現(xiàn)代化的必然要求，也是我國稅收征管思路的重大變革。推行信息管稅戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)對包括稅收管理理念、稅收管理制度、稅收管理方式、稅收管理手段和稅收管理機制在內(nèi)的現(xiàn)行稅收管理整體框架進(jìn)行創(chuàng)新，逐步建立適應(yīng)信息管稅要求、符合我國實際的新型稅收管理框架。

[關(guān)鍵詞]信息管稅;風(fēng)險管理;《征管法》修訂;專業(yè)化管理;稅源一體化管理

[中圖分類號] F810.423[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673-0461(2010)01-0075-05

[收稿日期]2009-11-02

[作者簡介]董曉巖(1980-)，男，河南安陽人，東北財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)專業(yè)2009級博士研究生，就職于浙江省國家稅務(wù)局，研究方向:財政學(xué)專業(yè)。

當(dāng)前，西方發(fā)達(dá)國家的稅務(wù)機關(guān)在稅收管理工作中已逐步將稅收信息化的重點從數(shù)據(jù)處理轉(zhuǎn)移到了數(shù)據(jù)應(yīng)用方面，即通過數(shù)據(jù)分析提高納稅遵從度、改進(jìn)納稅服務(wù)并提高稅收管理和決策的科學(xué)性。在2009年全國稅收征管和科技工作會議上，國家稅務(wù)總局提出了要在稅收征管和科技工作中大力推進(jìn)信息管稅的工作思路，正是適應(yīng)世界稅收管理發(fā)展趨勢、符合我國稅收征管實際而做出的重大決策。信息管稅，就是充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，以解決征納雙方信息不對稱問題為重點，以對涉稅信息的采集、分析、利用為主線，加強業(yè)務(wù)與技術(shù)的融合，健全稅源管理體系，進(jìn)而提高稅法遵從度和稅收征收率①。從長遠(yuǎn)來看，信息管稅是稅收征管工作思路的重大變革，必將對稅收征管的思想觀念、制度機制、業(yè)務(wù)流程、組織機構(gòu)等產(chǎn)生重大影響。推行信息管稅戰(zhàn)略，必然要求對現(xiàn)行的稅收管理框架進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，推進(jìn)稅收管理的創(chuàng)新。

一、創(chuàng)新稅收管理理念

當(dāng)前我國稅收管理工作呈現(xiàn)出兩個基本特點:一是稅收管理可支配資源與稅收管理的高標(biāo)準(zhǔn)要求之間的矛盾異常尖銳。簡單地說，當(dāng)前稅收管理中存在著“一多一少”、“一高一低”兩大矛盾，即納稅戶多而稅收管理員少、稅收管理要求高而管理員平均素質(zhì)偏低，造成稅收管理疲于應(yīng)付、浮于表面，管理廣度和深度的拓展在很大程度上受制于管理資源的數(shù)量和質(zhì)量。二是粗放化的稅收管理方式阻礙了管理效能的提高和管理成本的降低。傳統(tǒng)的稅收管理方式基本上采用人海戰(zhàn)術(shù)，依靠稅收管理員“人盯人”的方式進(jìn)行管理，這種全面撒網(wǎng)、不分輕重的“牧羊式”管理方式對稅源的控管缺乏針對性，致使管理效率低下，征納成本居高不下。由此可見，當(dāng)前一方面是稅收管理資源的嚴(yán)重不足，另一方面則是既有的管理資源沒有得到優(yōu)化配置和高效使用，造成了稅收管理的高成本和低效率。降低稅收成本是稅收管理的重要原則，從古典學(xué)派的威廉·配第、亞當(dāng)·斯密、約翰·穆勒、官房學(xué)派的尤斯蒂、社會政策學(xué)派的瓦格納一直到現(xiàn)代財政學(xué)集大成者馬斯格雷夫，盡管其表述方式各不相同，但其稅收原則體系均無一例外地包含了降低稅收成本的思想[1]。在這種情況下，推行信息管稅戰(zhàn)略，必須創(chuàng)新稅收管理理念，突破傳統(tǒng)稅收管理思維的藩籬，積極探索和推行以稅收風(fēng)險管理為代表的科學(xué)有效的稅收管理方式。

風(fēng)險管理于20世紀(jì)30年代起源于美國，它是指各經(jīng)濟(jì)、社會單位在對其生產(chǎn)、生活中的風(fēng)險進(jìn)行識別、估測、評價的基礎(chǔ)上，優(yōu)化組合各種風(fēng)險管理技術(shù)，對風(fēng)險實施有效的控制，妥善處理風(fēng)險所致的結(jié)果，以期以最小的成本達(dá)到最大的安全保障的過程②。稅收風(fēng)險管理是風(fēng)險管理理論在稅收領(lǐng)域的應(yīng)用，通常是指納稅遵從風(fēng)險管理，即稅務(wù)機關(guān)以提高稅法遵從度和稅收征收率為目標(biāo)，通過對稅收風(fēng)險的預(yù)測、識別和排序，根據(jù)不同的稅收風(fēng)險制定不同的管理戰(zhàn)略，并通過合理的服務(wù)和管理措施規(guī)避、防范或處置稅收風(fēng)險的過程。稅收風(fēng)險管理的理念和方法強調(diào)優(yōu)化配置有限的征管資源，充分發(fā)揮信息數(shù)據(jù)的作用，通過風(fēng)險分析識別，定位管理中的薄弱環(huán)節(jié)，采取與風(fēng)險類別等級相適應(yīng)的應(yīng)對策略，實施有針對性的風(fēng)險控管。推行稅收風(fēng)險管理，應(yīng)當(dāng)針對不同納稅人制定不同的風(fēng)險管理戰(zhàn)略和對策，把有限的征管資源用于稅收風(fēng)險較大、管理最需要和最能增值的納稅人和領(lǐng)域。實施稅收風(fēng)險管理，要以信息化手段為依托，建立包括戰(zhàn)略規(guī)劃、風(fēng)險識別、風(fēng)險排序、風(fēng)險處置、風(fēng)險過程監(jiān)控和績效評價等環(huán)節(jié)的稅收風(fēng)險管理制度和管理平臺[2]。其基本流程如圖1所示:

其中戰(zhàn)略規(guī)劃包括確立稅收風(fēng)險管理的目標(biāo)使命、管理制度和工作機制;風(fēng)險識別即尋找風(fēng)險點和風(fēng)險源，建立稅收風(fēng)險管理的指標(biāo)體系，通過多渠道及時、完整、準(zhǔn)確地采集、掌握、分析稅源信息，從納稅人所處行業(yè)、企業(yè)規(guī)模、經(jīng)營狀況、管理水平等方面識別其稅收風(fēng)險;風(fēng)險排序即通過對不同納稅人風(fēng)險嚴(yán)重程度的評估，對納稅人按風(fēng)險從高到低進(jìn)行排序;風(fēng)險處置即根據(jù)風(fēng)險排序情況，對不同風(fēng)險程度的納稅人分別采取宣傳教育、納稅輔導(dǎo)、稅務(wù)審計(納稅評估)、稅務(wù)稽查等不同的服務(wù)和管理措施;同時，開展稅收風(fēng)險管理實施情況的過程監(jiān)控和績效評價，并據(jù)以對稅收風(fēng)險管理的戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，不斷提高稅收風(fēng)險管理的針對性和有效性。

二、創(chuàng)新稅收管理制度

當(dāng)前我國稅收管理的制度框架以《稅收征管法》及其《實施細(xì)則》為主體，包括稅收管理員制度、稅務(wù)登記、納稅評估、發(fā)票管理等一系列具體管理制度。其中稅收征管法自2001年修訂以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)生了廣泛而深刻的變化，稅收征管實踐也出現(xiàn)了諸多現(xiàn)行稅收征管法沒有解決的熱點、難點甚至盲點問題，稅收征管法的規(guī)定與稅收征管工作實際需要之間的矛盾日漸突出。推行信息管稅戰(zhàn)略，要對稅收管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，而創(chuàng)新稅收管理制度的立足點在于對稅收征管法適時進(jìn)行修訂，重點要解決以下幾個問題:

(一)體現(xiàn)稅收征管手段的規(guī)范化

重點是對納稅評估的法律地位予以明確界定。近年來納稅評估在我國稅收管理工作中的重要性與日俱增，但是納稅評估缺乏完整明確的法律依據(jù)，納稅評估本身方法不科學(xué)、程序不規(guī)范、結(jié)果處理隨意性大，同時納稅評估與日常檢查、稅務(wù)稽查的職責(zé)沒有清晰定位，三者的關(guān)系沒有科學(xué)理順，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)了“以評代查”、“以補代罰”等問題，不僅納稅人無法得到公平公正的對待，而且加大了稅務(wù)人員的執(zhí)法風(fēng)險。因此，在稅收征管法的修訂中，一是要確立納稅評估的法律地位，健全納稅評估制度，統(tǒng)一規(guī)范納稅評估的方法、程序和結(jié)果處理，明確納稅評估是對納稅人納稅申報質(zhì)量即申報真實性和準(zhǔn)確性的審核，將納稅評估作為稅源監(jiān)控的一項重要內(nèi)容，既是管理也是服務(wù)。二是要科學(xué)定位納稅評估與日常檢查、稅務(wù)稽查的職責(zé)，有兩種處理方法:(1)將納稅評估限定于案頭審核和稅務(wù)約談兩個環(huán)節(jié)，強化稅務(wù)約談的剛性，摒棄實地評估，凡是經(jīng)案頭審核和稅務(wù)約談?wù)J為有疑點需要下戶進(jìn)行調(diào)查核實的，一律移交稅務(wù)檢查環(huán)節(jié)處理;(2)取消日常檢查，將日常檢查的職能并入納稅評估，強化納稅評估的職能。根據(jù)我國稅收征管實踐，筆者傾向于贊同第一種方法，即保留日常檢查這個傳統(tǒng)征管手段，同時取消納稅評估的實地核查環(huán)節(jié)，從而形成納稅評估、日常檢查、稅務(wù)稽查三位一體的稅源監(jiān)控格局。

(二)適應(yīng)稅收征管工作的信息化

重點是解決電子申報資料的法律效力問題。隨著稅收信息化建設(shè)的迅猛發(fā)展，網(wǎng)上申報納稅方式因其方便快捷的特點被納稅人普遍接受使用，但現(xiàn)行稅收征管法沒有明確電子申報資料的法律效力，規(guī)定“納稅人采取電子方式辦理納稅申報的，應(yīng)當(dāng)按照稅務(wù)機關(guān)規(guī)定的期限和要求保存有關(guān)資料，并定期書面報送主管稅務(wù)機關(guān)”，這實際上否認(rèn)了電子申報資料的法律效力，給征納雙方都增加了成本。一方面，稅務(wù)機關(guān)必須投入大量的資源用于儲存納稅人各種紙質(zhì)申報資料，另一方面，納稅人在電子申報成功后再另行報送紙質(zhì)資料，額外增加了人力和物力支出。因此，在稅收征管法的修訂中，應(yīng)對電子申報資料的法律效力問題進(jìn)行明確，在從技術(shù)方面保證電子申報納稅的唯一性和不可更改性的前提下，規(guī)定根據(jù)電子簽名法或征納雙方認(rèn)可的方式，使用電子化簽名報送的各類電子申報資料具有與紙質(zhì)資料同等的法律效力。

(三)提高稅收征管措施的操作性

重點是解決第三方信息報告制度的可操作性，建立完善的稅務(wù)行政協(xié)助制度。解決征納雙方信息不對稱問題是信息管稅的重點。在我國當(dāng)前以納稅人自行申報為主的稅收征管模式下，稅務(wù)機關(guān)對納稅人申報納稅情況進(jìn)行審核監(jiān)督和風(fēng)險管理的主要依據(jù)來源于稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部的納稅人涉稅信息，而對于與納稅人應(yīng)稅行為有關(guān)的第三方信息，盡管在現(xiàn)行征管法中也規(guī)定了第三方信息報告制度，但此規(guī)定原則性較強，缺乏實際操作性，而且相應(yīng)的責(zé)任追究條款缺失，導(dǎo)致稅務(wù)機關(guān)缺少第三方實質(zhì)配合，實踐中獲取第三方信息難度極大，直接影響到稅源監(jiān)控能力的提高。因此，在稅收征管法的修訂中，應(yīng)提高第三方信息報告制度的可操作性，明確第三方的稅務(wù)行政協(xié)助義務(wù)，對應(yīng)向稅務(wù)機關(guān)提供涉稅信息的主體、內(nèi)容、時間、方式、法律責(zé)任等做出明確規(guī)定，建立較為完善的稅務(wù)行政協(xié)助制度。

(四)彰顯稅收征管執(zhí)法的人性化

與構(gòu)建社會主義和諧社會、建設(shè)服務(wù)型政府的要求相適應(yīng)，在稅收征管執(zhí)法中應(yīng)突出以人為本，彰顯人性化。重點可以從以下方面入手:一是引入申報修正制度，即納稅人進(jìn)行納稅申報后，在規(guī)定期限內(nèi)發(fā)現(xiàn)申報有誤的，應(yīng)允許納稅人進(jìn)行更正申報或補充申報。二是降低稅收滯納金負(fù)擔(dān)，可以考慮對滯納金設(shè)定一個上限，即滯納金達(dá)到一定數(shù)額或者達(dá)到所欠稅款一定的倍數(shù)時，不再加收滯納金，解決現(xiàn)行征管法納稅人因滯納金負(fù)擔(dān)過重而采取軟抗稅、稅務(wù)機關(guān)清繳滯納金難度大的問題。三是要明確區(qū)分逃稅、漏稅，降低處罰標(biāo)準(zhǔn)[3]。對于客觀存在的納稅人非主觀故意造成的未繳少繳稅款的行為，界定為漏稅，明確劃分其與逃避繳納稅款行為的界限，并承擔(dān)不同的法律責(zé)任。同時，對逃避繳納稅款的行為應(yīng)適當(dāng)降低處罰標(biāo)準(zhǔn)，一方面有利于減輕納稅人負(fù)擔(dān)、構(gòu)建和諧的稅收征納關(guān)系，另一方面可以適當(dāng)限制稅務(wù)行政處罰的自由裁量權(quán)，同時還可以解決現(xiàn)行征管法中“五倍處罰上限”的規(guī)定形同虛設(shè)的問題。

三、創(chuàng)新稅收管理方式

我國現(xiàn)行“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”的34字稅收征管模式形成于2003年，較原來的30字征管模式增加了“強化管理”的要求，強調(diào)稅源管理是稅收征管的基礎(chǔ)和核心，凸顯稅源管理在稅收征管工作中的重要地位[4]。作為強化稅源管理的載體，2005年我國開始推行稅收管理員制度，通過對以往稅收征管模式的揚棄，批判地吸收了傳統(tǒng)的“一員進(jìn)廠、各稅統(tǒng)管、征管查集于一身、上門收稅”的專管員管戶制度的優(yōu)點，著力解決30字征管模式下全面以管事替代管戶帶來的稅源管理“疏于管理、淡化責(zé)任”的問題。從實施效果來看，總體上說，稅收管理員制度并沒有完全達(dá)到預(yù)期的目標(biāo):一是“疏于管理、淡化責(zé)任”的問題并沒有得到有效解決。經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展帶來納稅戶數(shù)量急劇增加，同時以電子商務(wù)為代表的經(jīng)營方式創(chuàng)新、以金融創(chuàng)新為代表的經(jīng)營業(yè)務(wù)創(chuàng)新和以母子公司、總分機構(gòu)、連鎖經(jīng)營、總部經(jīng)濟(jì)為代表的企業(yè)組織形式創(chuàng)新等新興經(jīng)濟(jì)活動層出不窮，給稅收管理工作提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，僅靠稅收管理員傳統(tǒng)的單一管戶制度已不堪重負(fù)。二是稅收管理員制度在繼承專管員管戶制度優(yōu)點的同時，也在一定程度上保留了其權(quán)力過于集中、缺乏監(jiān)督制約的弊端，不利于從制度上預(yù)防腐敗和保護(hù)干部。盡管稅收管理員制度設(shè)定了雙人上崗、定期輪換等條款，同時明確規(guī)定“稅收管理員不直接從事稅款征收、稅務(wù)稽查、審批減免緩抵退稅和違章處罰等工作”，但實踐中在稅務(wù)系統(tǒng)簡并審批環(huán)節(jié)、下放審批權(quán)限的過程中，很多涉稅事項的審批實際上完全依賴稅收管理員的初審意見，后續(xù)的審批環(huán)節(jié)基本上流于形式，稅收管理員在日常稅源管理中存在較大的利用職權(quán)進(jìn)行尋租、謀取個人私利的操作空間。因此，推行信息管稅戰(zhàn)略，必須對稅收征管模式進(jìn)行完善，創(chuàng)新稅收管理方式，提高稅收管理的效能。

(一)針對“疏于管理、淡化責(zé)任”的問題，應(yīng)創(chuàng)新稅收管理員管戶方式，積極推行以專業(yè)化管理為主的分類管理

從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，專業(yè)化是社會分工的必然結(jié)果，也是提高生產(chǎn)效率的必然要求。亞當(dāng).斯密對專業(yè)化分工的研究是與效率緊密聯(lián)系的，他認(rèn)為分工的效果有三:一是增進(jìn)了勞動者的熟練程度;二是節(jié)省了變更工作所需的時間;三是促進(jìn)了機械的發(fā)明③。運用到稅收上，專業(yè)化管理就是稅務(wù)機關(guān)根據(jù)納稅人的實際情況、管理特點和管理要求進(jìn)行分類，通過建立一支高素質(zhì)的稅源專業(yè)化管理人才隊伍，優(yōu)化人力資源配置，探索實施以分行業(yè)、分規(guī)模和分職責(zé)管理為重點的稅源分類管理，達(dá)到加大管理力度和拓展管理深度的目的。在專業(yè)化管理的條件下，每個管理員都能專注于某一類納稅人的管理，從而能夠更細(xì)致、更深入的了解納稅人的基本情況，掌握更加全面的信息，提高管理的效率。在專業(yè)化管理的方式上，可以分行業(yè)或分規(guī)模管理，即在一定范圍內(nèi)打破地區(qū)界限，按照行業(yè)系統(tǒng)或經(jīng)營規(guī)模，設(shè)置稅收專業(yè)管理崗位，明確稅收管理員進(jìn)行稅收管理;也可以是分職責(zé)管理，即按照稅收管理的不同事項，劃分稅收專業(yè)管理職責(zé)進(jìn)行稅收管理。在管理機構(gòu)設(shè)置上，可以適當(dāng)參考美國稅務(wù)機構(gòu)的設(shè)置方式(見圖2)，其執(zhí)法與服務(wù)部門由小企業(yè)局、大中型企業(yè)局、工資和投資收益局、政府和免稅組織局以及犯罪調(diào)查局組成，其中前四個業(yè)務(wù)局按照服務(wù)對象(納稅人類型或規(guī)模)負(fù)責(zé)稅收管理和納稅服務(wù)，犯罪調(diào)查局專門負(fù)責(zé)調(diào)查涉稅違法案件，并與四個業(yè)務(wù)局保持密切合作。具體來說，應(yīng)由以劃片屬地管理為基礎(chǔ)設(shè)置機構(gòu)改為以專業(yè)化管理為基礎(chǔ)設(shè)置稅源管理機構(gòu)，如按規(guī)模設(shè)置重點稅源管理局和一般稅源管理局，在內(nèi)部按職責(zé)設(shè)置戶籍管理、納稅評估、催報催繳等專業(yè)化管理崗位，優(yōu)化人力資源配置，對不同機構(gòu)和崗位根據(jù)其管理難易程度、要求高低等特點配備適合的稅收管理員進(jìn)行管理，同時對不同類別的納稅人制定相應(yīng)的分類管理辦法。

(二)針對稅收管理員權(quán)限過于集中的問題，應(yīng)著力完善稅收管理員的監(jiān)督制約機制

可以從三個方面入手:一是完善制度辦法。規(guī)范稅收管理員的工作規(guī)程，按照“誰審批誰負(fù)責(zé)”的原則，落實審批責(zé)任制，上一環(huán)節(jié)對下一環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)，處于流程某環(huán)節(jié)的部門和人員的工作質(zhì)量和效率由后續(xù)部門和人員監(jiān)督考核，打造“無縫式”業(yè)務(wù)運營機制，合理界定申請、審批、檢查各環(huán)節(jié)的責(zé)權(quán)，建立責(zé)任追究考核制度。二是事前風(fēng)險預(yù)警。圍繞稅收執(zhí)法權(quán)中的廉政風(fēng)險，按照不同的涉稅審批類別查找全局的執(zhí)法風(fēng)險點，根據(jù)自由裁量權(quán)大小、易造成危害程度等風(fēng)險因素，把查找出的執(zhí)法風(fēng)險點劃分成若干個風(fēng)險等級，按照“高風(fēng)險崗位，高等級防范，高標(biāo)準(zhǔn)要求”的原則，對各崗位的執(zhí)法風(fēng)險采取動態(tài)跟蹤預(yù)警管理，對風(fēng)險系數(shù)高的崗位進(jìn)行重點監(jiān)控，實行執(zhí)法風(fēng)險管理和崗位預(yù)警，提高內(nèi)控機制的科學(xué)性、嚴(yán)密性和可操作性，最大限度地減少腐敗行為的發(fā)生。三是事后監(jiān)督檢查。開展稅收執(zhí)法檢查和執(zhí)法監(jiān)察，對各種執(zhí)法不規(guī)范行為，根據(jù)情況做出相應(yīng)的處理。

四、創(chuàng)新稅收管理手段

信息管稅的主線是強化信息的采集、分析和應(yīng)用。推行信息管稅戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)依托信息技術(shù)對稅收管理手段進(jìn)行創(chuàng)新:

(一)應(yīng)用信息技術(shù)加強稅務(wù)登記管理

稅務(wù)登記是稅收征管的初始環(huán)節(jié)，加強稅務(wù)登記管理是做好稅收征管工作的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前稅務(wù)登記管理環(huán)節(jié)的瓶頸就是信息共享問題，要以推進(jìn)信息共享和應(yīng)用為重點加強稅務(wù)登記管理。一是開展國地稅聯(lián)合辦理稅務(wù)登記，通過國、地稅部門間信息傳遞，實現(xiàn)納稅人辦理稅務(wù)登記“一地一次一證兩章”，即納稅人在國稅或地稅一方可以一次性辦結(jié)包含國稅、地稅兩個部門印章的一張稅務(wù)登記證。二是推進(jìn)部門間的信息共享，充分采集和應(yīng)用工商、質(zhì)監(jiān)、經(jīng)濟(jì)普查等部門的戶籍信息，通過開展數(shù)據(jù)比對，及時發(fā)現(xiàn)漏征漏管戶。三是加強稅務(wù)登記環(huán)節(jié)的制約。如通過稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部共享非正常戶信息，可以防止欠稅走逃的非正常戶法定代表人在異地重新辦理稅務(wù)登記;通過利用公安部門的公民身份信息查詢系統(tǒng)，可以核對稅務(wù)登記法人身份信息，防止不法分子利用虛假身份、證件從事涉稅違法活動。

(二)應(yīng)用信息技術(shù)加強普通發(fā)票管理

近年來，稅務(wù)系統(tǒng)通過推行防偽稅控系統(tǒng)，建立比對認(rèn)證機制，基本上堵塞了利用增值稅專用發(fā)票開展違法犯罪活動的漏洞，相對而言，在普通發(fā)票管理方面形成了稅收管理上的真空，少數(shù)不法分子有票不開、虛開代開、大頭小尾、不按規(guī)定開票、制售假發(fā)票等違法犯罪活動猖獗，嚴(yán)重擾亂了稅收管理和社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序。造成這一問題的原因可以部分歸結(jié)為消費者在商品購銷活動中索取和使用發(fā)票的觀念不強、企業(yè)逐筆開具發(fā)票的制度要求難以落到實處，但更為重要的原因是，現(xiàn)實中仍然存在大量手工發(fā)票，稅務(wù)機關(guān)及時準(zhǔn)確地獲取開票信息難度很大，致使發(fā)票驗舊售新流于形式，發(fā)票查詢和票表比對工作無法開展，沒有形成普通發(fā)票管理的“閉環(huán)”，從而給不法分子提供了可乘之機。實踐證明，“以票控稅”這種傳統(tǒng)的稅收管理方式存在嚴(yán)重弊端，但是在我國信用制度和支付體系尚不完善的情況下，又不可能完全摒棄發(fā)票這種管理手段，那么唯一的出路就是將“以票控稅”的重心逐漸轉(zhuǎn)移到“信息管稅”上來，以推行包括網(wǎng)絡(luò)發(fā)票和稅控收款機在內(nèi)的機器開票方式為突破，及時存儲和收集開票信息，深入開展票表比對和發(fā)票查詢，形成普通發(fā)票管理的“閉環(huán)”，從而有效遏制制售假發(fā)票、大頭小尾發(fā)票和非法代開發(fā)票行為的蔓延，同時稅務(wù)部門也可從中獲取稅收分析、納稅評估工作所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

(三)應(yīng)用信息技術(shù)提高納稅評估質(zhì)量

目前納稅評估主要還是采用以稅負(fù)率為主的指標(biāo)分析方法，對行業(yè)不同、規(guī)模不同、效益不同、技術(shù)先進(jìn)程度不同的納稅人采用籠統(tǒng)的一個稅負(fù)率指標(biāo)顯然是不科學(xué)的，容易變成以征收率征稅。從納稅評估的資料來源來看，納稅評估工作所必須的龐大數(shù)據(jù)源不夠完整，數(shù)據(jù)的真實性、準(zhǔn)確性也無法得到保證。在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部，由于征收、管理、稽查各部門之間協(xié)調(diào)不夠，信息系統(tǒng)分塊割據(jù)，數(shù)據(jù)不能統(tǒng)一共享，造成評估資源浪費。在稅務(wù)系統(tǒng)外部，信息傳遞渠道不暢，許多必要的資料特別是有用的第三方信息不能及時獲取。因此，推行信息管稅戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)以建立行業(yè)納稅評估模型為突破口，應(yīng)用信息技術(shù)創(chuàng)新納稅評估方法。浙江省國稅局在這一方面做了有益的嘗試，2007年以來，該局按照科學(xué)化、專業(yè)化、精細(xì)化管理的要求，通過典型調(diào)查，掌握行業(yè)稅收與經(jīng)濟(jì)規(guī)律，利用相同產(chǎn)品在一定時期內(nèi)相對穩(wěn)定的投入產(chǎn)出關(guān)系，根據(jù)企業(yè)的基本能源消耗、原材料成本、人力成本、費用等數(shù)據(jù)，搭建了186個產(chǎn)品(行業(yè))的稅源監(jiān)控評估模型，據(jù)以計算企業(yè)的銷售、存貨以及其它涉稅信息;同時開發(fā)應(yīng)用了“行業(yè)稅源動態(tài)分析監(jiān)控系統(tǒng)”，使稅源控管更具針對性，較好地解決了不同企業(yè)間的稅收公平問題，在強化稅源管理、降低涉稅風(fēng)險、實現(xiàn)稅收公平等方面發(fā)揮了重要作用[5]。

五、創(chuàng)新稅收管理機制

當(dāng)前的稅收管理機制有兩個基本特點:一是從橫向來看，稅收征管的各個環(huán)節(jié)相互脫節(jié)，稅收分析、稅源監(jiān)控、納稅評估與稅務(wù)稽查各環(huán)節(jié)之間業(yè)務(wù)銜接不順暢，沒有實現(xiàn)有機的聯(lián)動，嚴(yán)重阻礙了稅收征管整體效能的發(fā)揮;二是從縱向來看，多頭管理體制下“上面千條線、下面一根針”，上級稅務(wù)機關(guān)各項管理任務(wù)下達(dá)體現(xiàn)出無序性、分散性和隨意性，導(dǎo)致基層稅務(wù)機關(guān)疲于應(yīng)付、無所適從，降低了工作效率，加重了稅收管理員和納稅人的負(fù)擔(dān)。實際上，當(dāng)某個方面的管理要求得到強化而又沒有顧及到基層管理資源的配置情況時，就會沖擊其他管理事項的有序和有效，很多工作在基層就出現(xiàn)了明知做不到卻不能不做、即無法為而不得不為之的局面，基層工作反映出缺乏計劃性和協(xié)調(diào)性。因此，推行信息管稅戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新稅收管理機制，大力推行稅源一體化管理。

稅源一體化管理，就是通過明確界定稅收征管各層級、各部門、各環(huán)節(jié)的工作職責(zé)，建立和完善各部門之間橫向的綜合協(xié)調(diào)機制和各層級之間縱向的任務(wù)分配機制，加強稅收分析、稅源監(jiān)控、納稅評估和稅務(wù)稽查各環(huán)節(jié)之間的聯(lián)動，逐步構(gòu)建職責(zé)明確、信息共享、協(xié)調(diào)互動、統(tǒng)一高效的稅源一體化管理工作聯(lián)動機制，不斷提高稅收征管的整體效能，切實解決多頭管理體制帶來的基層國稅機關(guān)和納稅人負(fù)擔(dān)過重的問題。推行稅源一體化管理，重點是建立兩個機制:

一是要建立橫向的稅收征管各環(huán)節(jié)、各部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。包括:(1)各環(huán)節(jié)之間的聯(lián)動機制。通過稅收分析為納稅評估確定疑點、指明方向;通過納稅評估引導(dǎo)納稅人稅法遵從，為稅務(wù)稽查提供稽查案源;通過稅務(wù)稽查查處案件，打擊涉稅違法犯罪，并向管理環(huán)節(jié)反饋查處結(jié)果;稅源監(jiān)控通過對分析、評估、稽查反映問題的匯總歸納，進(jìn)一步改進(jìn)和加強日常管理，從而形成各環(huán)節(jié)之間相互聯(lián)動、相互配合、相互制約的稅源管理工作機制。(2)各部門之間的協(xié)調(diào)機制。應(yīng)加強綜合征管部門與專業(yè)管理部門之間的協(xié)調(diào)，發(fā)揮綜合征管部門的綜合協(xié)調(diào)作用，協(xié)同開展稅源管理工作。

二是要建立縱向的各層級稅務(wù)機關(guān)之間的任務(wù)分配機制。上級稅務(wù)機關(guān)對各部門擬下達(dá)的分稅種稅源管理工作任務(wù)，應(yīng)區(qū)分輕重緩急，合并重復(fù)項目，進(jìn)行綜合平衡，逐步實現(xiàn)管理員工作任務(wù)下達(dá)和結(jié)果反饋渠道的統(tǒng)一。基層國稅機關(guān)應(yīng)對需要管理員下戶進(jìn)行調(diào)查、核查、檢查的事項進(jìn)行清理和整合，對上級部署和自行確定的稅源管理工作任務(wù)進(jìn)行科學(xué)歸并，綜合考慮各個稅種的管理要求，力求一次下戶解決多個問題，避免涉稅信息重復(fù)采集和稅收管理員重復(fù)下戶，提高稅收管理的效能。

[注 釋]

①宋蘭《大力推進(jìn)“信息管稅”，全面提高稅收征管和科技工作水平》，在全國稅收征管和科技會議上的講話，2009年6月24日。

②閻春寧《風(fēng)險管理學(xué)》，上海大學(xué)出版社2002年版。

③亞當(dāng)·斯密《國富論》，華夏出版社2005年版，第9-11頁。

④資料來源:2007年全國納稅服務(wù)工作會議參閱材料。

[參考文獻(xiàn)]

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[5]黃瓊.對稅收管理創(chuàng)新的理性思考[J].揚州大學(xué)稅務(wù)學(xué)院學(xué)報，2008，(2):35-37.

On Innovation of Tax Administration Based on the Strategy of Managing Tax with Information Technology

Dong Xiaoyan

(Dongbei University of Finance Economics，Dalian 116025，China)

Abstract: It is the inexorable requirement for the modernization of tax administration to implement the strategy of managing tax with information technology. The strategy also implies significant innovation of the tax administration thoughts. To carry out the strategy， the whole tax administration frame， including tax administration idea， system， mode， measure and mechanism， needs to be innovated.

Key words: managing tax with information technology; risk management; revisal of the Law on Tax Collection and Administration; professional management; integrative management of tax source

(責(zé)任編輯:張靜一)