促進科技創(chuàng)新的財稅政策之思考

摘要 近年來，我國為促進科技創(chuàng)新采取了一系列舉措并取得了相應(yīng)成效，但科技創(chuàng)新在我國經(jīng)濟發(fā)展中的地位與其在市場經(jīng)濟發(fā)達國家的地位相比，還存在很大差距。科技創(chuàng)新涉及諸多方面，如科技管理體制、財政稅收制度、金融制度、知識產(chǎn)權(quán)保護制度等。其中，財稅政策由于具有引導(dǎo)性、規(guī)范性、程序性等特點，是一國促進科技自主創(chuàng)新有效的政策選擇，是建設(shè)創(chuàng)新型國家、促進科技創(chuàng)新的重要保障。鑒于此，從財稅政策的角度就如何促進我國科技創(chuàng)新進行了探討。

關(guān)鍵詞 科技創(chuàng)新;財政政策;稅收政策

中圖分類號 F812.0[文獻標(biāo)識碼] A 文章編號1673-0461(2010)02-0086-03

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實施科技技術(shù)規(guī)劃綱要增強自主技術(shù)創(chuàng)新能力決定》明確提出要建設(shè)創(chuàng)新型國家，把自主技術(shù)創(chuàng)新放在了國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，作為全面落實科學(xué)發(fā)展觀、開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化新局面的重要舉措。中共中央在關(guān)于國民經(jīng)濟發(fā)展的“十一五”規(guī)劃建議中指出:必須提高自主創(chuàng)新能力。要堅持把推動自主創(chuàng)新擺在全部科技工作的突出位置，堅持把提高科技自主創(chuàng)新能力作為推進結(jié)構(gòu)調(diào)整和提高國家競爭力的中心環(huán)節(jié)。十七大報告把“提高自主創(chuàng)新能力，建設(shè)創(chuàng)新型國家”作為貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和全面建設(shè)小康社會的一項重大任務(wù)。

一、財稅政策促進科技創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)及其主要方式

應(yīng)該看到，在科技創(chuàng)新過程中存在著“市場失靈”，這是由科技創(chuàng)新本身的特性決定的。首先，研究與開發(fā)活動所產(chǎn)生的信息具有準(zhǔn)公共物品的特征，所以在這些信息的使用中存在“免費搭車”行為，信息的生產(chǎn)者不可能將產(chǎn)品的全部收益據(jù)為己有，結(jié)果就會導(dǎo)致研究與開發(fā)活動萎縮，全社會的研究開發(fā)水平低于最適當(dāng)水平。其次，科技創(chuàng)新活動存在外部溢出效應(yīng)，即當(dāng)一個企業(yè)的創(chuàng)新活動完成后，同一行業(yè)的其他企業(yè)通過模仿使得創(chuàng)新結(jié)果迅速在行業(yè)內(nèi)擴散，縮減了研發(fā)企業(yè)的技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢，削弱了企業(yè)創(chuàng)新活動的戰(zhàn)略意義，導(dǎo)致創(chuàng)新活動的市場失靈[1]。再次，研究、開發(fā)、創(chuàng)新活動與其他投資活動不同，其產(chǎn)出是不確定的，特別是在研發(fā)活動的早期，常常會遭遇失敗，這就增加了創(chuàng)新活動的風(fēng)險，不利于企業(yè)進行創(chuàng)新投資。正因為在科技自主創(chuàng)新過程中存在著“市場失靈”，因此只能依靠非市場的方式加以解決，亦即需要充分發(fā)揮政府在促進科技自主創(chuàng)新中的積極作用。

從市場經(jīng)濟發(fā)達國家來看，其科技自主創(chuàng)新活動之所以取得成功，與其對財政、金融、稅收以及產(chǎn)業(yè)政策等進行的有效運用不無關(guān)系。例如，美國國會于1981年通過了《經(jīng)濟振興稅法》，規(guī)定企業(yè)超過基期平均年研究開發(fā)費用的那部分當(dāng)年研究開發(fā)費用的25%可用以抵稅。1982年，美國國會把長期投資最高所得稅率降為20%，同時實行同年的“小企業(yè)創(chuàng)新研究規(guī)劃”。[2]正是這些扶持性法律法規(guī)的制定，為美國中小企業(yè)的科技自主創(chuàng)新創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。

又如，日本1998年的《技術(shù)轉(zhuǎn)讓法》免除了“公認(rèn)的”技術(shù)許可辦公室的專利申請費、年費和年審費。美國專利商標(biāo)局對500人以下的機構(gòu)降低了專利費，1999年對所有的團體和成員都降低了專利申請費，并把專利使用費留給承包商“自由支配”。

再如，韓國規(guī)定，公民轉(zhuǎn)讓或租賃專利、技術(shù)秘訣或新工藝獲得的收入，可以免征或減半征收所得稅;企業(yè)研究人員經(jīng)費、技術(shù)研發(fā)費及教育培訓(xùn)費等可在所得稅前扣除，并允許在5年內(nèi)(資本密集型企業(yè)為7年)逐年結(jié)轉(zhuǎn)。

此外，我國臺灣地區(qū)規(guī)定，外商投資高科技風(fēng)險行業(yè)，可以按投資額的20%在稅前抵扣應(yīng)稅所得，技術(shù)先進的重要企業(yè)可按投資額的30%稅前抵扣應(yīng)稅所得，并允許在此后的5年內(nèi)繼續(xù)抵扣。新加坡給予高新技術(shù)企業(yè)5年~10年低稅優(yōu)惠，對生產(chǎn)高附加值產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)減免10%所得稅，減免期最長達20年[3]。

從上面提到的發(fā)達國家的科技創(chuàng)新實踐經(jīng)驗可以看出，發(fā)達國家對自主科技創(chuàng)新的支持更多地采用的是稅收政策，而非財政政策。這主要是因為，促進科技自主創(chuàng)新的財政政策的成本和風(fēng)險比相應(yīng)的稅收政策要更大一些。財政支出政策主要是通過投資、補貼、擔(dān)保等措施支持自主創(chuàng)新，有些關(guān)鍵領(lǐng)域的投入巨大，且投入具有一定的連續(xù)性，加之創(chuàng)新過程的不確定性與財政支持的事前安排特性，財政支出成本較大，承擔(dān)的風(fēng)險也大;而自主創(chuàng)新的稅收政策通常趨于一種事后支持，當(dāng)企業(yè)的經(jīng)濟行為符合自主創(chuàng)新要求時，才能得到稅收的優(yōu)惠政策。因此，稅收政策體現(xiàn)的是政府與企業(yè)、市場的合力作用，相對財政支出政策成本要小，承擔(dān)的風(fēng)險也小。發(fā)達國家的創(chuàng)新實踐表明，自主科技創(chuàng)新并不是國家財政支出越多越好，而且從我國的經(jīng)濟發(fā)展階段來看，財力也很有限。因此，我國各級政府在運用財稅政策促進科技創(chuàng)新時，除需要國家財政投入的特殊領(lǐng)域外，更應(yīng)突出自主創(chuàng)新的稅收政策作用，對于財政支出政策盡量采取補貼、擔(dān)保等手段，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。

二、完善我國促進科技創(chuàng)新的對策建議

隨著自主創(chuàng)新活動對長期經(jīng)濟增長的重要性被廣泛認(rèn)同和出于增強國際競爭力需要，我國政府已經(jīng)越來越重視財稅政策在激勵企業(yè)自主創(chuàng)新，建設(shè)創(chuàng)新型國家中的積極作用。因此，筆者認(rèn)為，在未來幾年里，我國制定旨在促進科技自主創(chuàng)新之財政支出政策，必須堅持以下四個原則:(1)穩(wěn)步加大財政科技投入的力度;(2)合理劃分中央政府和地方政府的投入界限;(3)明確財政科技投入的重點領(lǐng)域;(4)財政支持與分擔(dān)風(fēng)險相結(jié)合。據(jù)此，筆者提出有助于完善我國促進科技自主創(chuàng)新財稅政策的對策建議。

第一，建立促進風(fēng)險投資的稅收法律制度。風(fēng)險投資在科技研究開發(fā)過程中發(fā)揮著重要作用，但風(fēng)險投資又是一個脆弱的高風(fēng)險行業(yè)，需要國家稅收優(yōu)惠政策的大力支持。利用稅收優(yōu)惠政策，進而將其上升為法律制度，是各國促進風(fēng)險投資發(fā)展的共同作法。我國目前沒有專門的風(fēng)險投資稅收優(yōu)惠政策，更沒有相應(yīng)的稅收法規(guī)，實踐中僅是比照高新技術(shù)企業(yè)享受有關(guān)稅收政策，存在著一系列問題。對此，應(yīng)結(jié)合我國國情，借鑒國外成功經(jīng)驗，盡快建立健全我國風(fēng)險投資稅收法律體系，明確優(yōu)惠對象、確定優(yōu)惠目標(biāo)、加大優(yōu)惠力度、避免重復(fù)征稅，同事充分利用風(fēng)險投資高風(fēng)險、高收益的特征，通過稅收政策等手段調(diào)節(jié)投資風(fēng)險收益，誘導(dǎo)研發(fā)活動中的風(fēng)險投資，支持風(fēng)險投資事業(yè)的發(fā)展，從而促進其對研發(fā)活動的正面推動作用得到最大的發(fā)揮。

第二，明確中央財政和地方財政各自的作用和相互關(guān)系。在基礎(chǔ)研究、高技術(shù)研究方面，在建設(shè)影響全國和行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵、共性技術(shù)研究的科技平臺建設(shè)方面，以及國際科技合作方面，中央財政應(yīng)該予以重點支持。而在解決影響區(qū)域發(fā)展、提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力有關(guān)的科技問題，尤其是二次開發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)推廣環(huán)境建設(shè)以及科學(xué)普及等方面，地方政府應(yīng)該承擔(dān)主要的財政支持責(zé)任。這樣做，一方面是由于地方政府比中央更為清楚本地經(jīng)濟發(fā)展和科技創(chuàng)新的重點和難點，從而對財政應(yīng)該扶持的領(lǐng)域和對象把握得更為及時和準(zhǔn)確;另一方面，這樣做也符合地方財政為地方經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的對口原則，使得地方財政在促進本地經(jīng)濟騰飛和科技進步方面發(fā)揮更大的作用，同時也能體現(xiàn)財政政策的公平原則。另外，除了重點支持對象的科學(xué)劃分外，還要注意盡量做到使各級政府的事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一。事實上，只有這樣才能有利于調(diào)動地方政府依法理財、發(fā)展地方經(jīng)濟及社會事務(wù)的積極性。而要做到這一點，最好的方法就是:(1)合理劃分稅種，使得地方有足夠的財力支持地方科技自主創(chuàng)新活動;(2)賦予地方以適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)。稅收立法權(quán)在中央與地方政府之間的適當(dāng)劃分，既有利于保持中央政府在稅收調(diào)控中的主導(dǎo)地位，有利于宏觀經(jīng)濟的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，又有利于發(fā)揮地方政府在稅收調(diào)控方面的積極作用，使地方區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展充滿活力。就科技自主創(chuàng)新而言，賦予地方一定的稅收立法權(quán)，可以使科技稅收優(yōu)惠政策與中央和地方的發(fā)展戰(zhàn)略緊密結(jié)合。中央可以集中對基礎(chǔ)科學(xué)、國家重點技術(shù)開發(fā)項目及主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)給予稅收支持，地方則對有利于地方經(jīng)濟發(fā)展和效益較為明顯的技術(shù)開發(fā)項目和重點產(chǎn)業(yè)予以扶持。

第三，為了突出財政支持重點領(lǐng)域，應(yīng)該建立高層次的國家重大科技項目的立項、預(yù)算及評價決策咨詢機制。建議在國家科教領(lǐng)導(dǎo)小組下，以中國科學(xué)院、中國工程院為主，成立跨部門、多學(xué)科的國家重大科技項目立項論證委員會。凡屬于國家科技計劃，均通過兩個委員會進行評審，評審結(jié)果報國家科教領(lǐng)導(dǎo)小組審定，國務(wù)院相關(guān)部門按照各自職責(zé)具體組織實施。按照設(shè)想，未來幾十年里，我國財政科技投入的重點領(lǐng)域包括:(1)重點支持能提高我國技術(shù)創(chuàng)新能力并產(chǎn)生擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的重大科研成果項目;(2)全方位增加對農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的科技投入力度，迅速提高這些弱勢產(chǎn)業(yè)的競爭實力;(3)積極支持專利戰(zhàn)略的實施，并加強我國技術(shù)性貿(mào)易措施體系建設(shè)的財政支撐。

第四，確保財政科技投入的增幅明顯高于財政經(jīng)常性收入的增幅，形成多元化、多渠道、高效率的科技投入體系，使全社會研究開發(fā)投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例逐年提高，確保財政科技投入的穩(wěn)定增長。各級政府要把科技投入作為預(yù)算保障的重點，年初預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行中的超收分配，都要體現(xiàn)法定增長的要求。具體來說，加大對基礎(chǔ)研究、共性關(guān)鍵性技術(shù)科技攻關(guān)、科技基礎(chǔ)條件平臺和科學(xué)普及的支持力度，逐漸使基礎(chǔ)研究經(jīng)費占RD經(jīng)費由現(xiàn)在的5%左右提高到10% ~15%;加大對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級的科技投入支持力度;加大對企業(yè)專利戰(zhàn)略的支持力度。

第五，充分發(fā)揮稅收政策的導(dǎo)向作用和分擔(dān)風(fēng)險作用，鼓勵和吸引更多的企業(yè)資金進入技術(shù)進步和創(chuàng)新領(lǐng)域。具體措施可以考慮如下:

(1)充分利用現(xiàn)行稅制的各種優(yōu)惠。我國《企業(yè)所得稅法》第31條規(guī)定，創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)從事國家需要重點扶持和鼓勵的創(chuàng)業(yè)投資，可以按投資額的一定比例抵扣應(yīng)納稅所得額。《企業(yè)所得稅法實施條例》第97條規(guī)定，“企業(yè)所得稅法第31條所稱抵扣應(yīng)納稅所得額，是指創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)采取股權(quán)投資方式投資于未上市的中小高新技術(shù)企業(yè)2年以上的，可以按照其投資額的70%在股權(quán)持有滿2年的當(dāng)年抵扣該創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的應(yīng)納稅所得額;當(dāng)年不足抵扣的，可以在以后納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵扣”。

(2)推進增值稅轉(zhuǎn)型改革，統(tǒng)一各類企業(yè)稅收制度，加大對企業(yè)研究開發(fā)投入的稅收激勵。現(xiàn)行增值稅不利于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。我國采用的是“生產(chǎn)型”增值稅，其特點是不允許扣除購入的固定資產(chǎn)的價值。這種類型的增值稅對資本有機構(gòu)成較高的高科技企業(yè)來說是一項額外的稅負(fù)，不利于企業(yè)擴大再生產(chǎn)，不利于科技產(chǎn)品在國際市場上的競爭，影響了企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。另外，增值稅范圍過窄，許多行業(yè)被排除在征收范圍之外，企業(yè)大量研究開發(fā)費、技術(shù)轉(zhuǎn)讓費等無形資產(chǎn)以及科技咨詢費用等往往大于有形資產(chǎn)的投入，這些開支項目都不屬于進項稅額的抵扣范圍，使企業(yè)的實際稅負(fù)偏高，這也成為制約企業(yè)科技創(chuàng)新的因素之一。

(3)所得稅優(yōu)惠與流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠并重。流轉(zhuǎn)稅和所得稅都可以作為研究開發(fā)稅收優(yōu)惠的稅種，都可以起到政府與企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險的作用，但從我國現(xiàn)行的RD稅收優(yōu)惠政策看，優(yōu)惠大多集中于所得稅，而流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠較少，這與我國雙主體的稅制結(jié)構(gòu)以及研究開發(fā)活動的特點不相符合。為使研究開發(fā)稅收優(yōu)惠政策能夠起到更有效的作用，除了注重所得稅的作用外，還應(yīng)注重流轉(zhuǎn)稅在促進研究開發(fā)方面的作用。

(4)此外，還可以考慮對風(fēng)險投資公司免征營業(yè)稅，對居民投資風(fēng)險投資公司獲得的所得免征個人所得稅，對風(fēng)險投資公司獲得利潤再投資于高新技術(shù)企業(yè)的，不論其經(jīng)濟性質(zhì)如何，實行再投資退稅。

由于科學(xué)技術(shù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性和科技對于經(jīng)濟發(fā)展的顯著作用，以及科技創(chuàng)新所具有的外部性、風(fēng)險與不確定性和信息的不對稱性等特性，在市場存在缺陷的情況下，政府應(yīng)該介入科技事業(yè)的發(fā)展，這成為財稅政策實施的有效理由。只要財稅激勵制度設(shè)計得適當(dāng)，就能夠低成本地有效地實現(xiàn)公共政策目標(biāo)。本文提出，要從加強和完善政府科技投入總量和結(jié)構(gòu)、改革財稅制度、實施財稅激勵等方面采取措施，提高我國的自主創(chuàng)新能力。

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Reflection on Fiscal and Tax Policies Prompting

Science and Technology Innovations

Wang Hongtao1，2

(1.Research Institute For Fiscal Science， Ministry of Finance， Beijing100142，China;

2.Municipal Government of Xiangcheng of Henan Province， Xiangcheng 466200，China)

Abstract: Policies prompting science and technology innovations by Chinese government have achieved some effects in the past few years. However， the importance of innovations in China’s economic development， compared with developed countries， is still inferior. Science and technology innovations involve many aspects such as science and technology management system， fiscal and tax policies system， financial system and intellectual property right protection system， etc. Among them， fiscal and tax policies featuring guidance， normalization and procedure are the effective channel to prompt independent innovations of science and technology and build an innovative nation. Therefore， this paper discusses about how to prompt China’s science and technology innovations from the view of fiscal and tax policies.

Key words: science and technology innovations; fiscal policy; tax policy