論資源型城市實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展的政策轉(zhuǎn)型

資源型城市是我國(guó)城市化與工業(yè)化進(jìn)程中產(chǎn)生的一種特殊形態(tài)的城市。由于我國(guó)資源型城市的特殊性，決定其對(duì)于國(guó)外資源型城市的轉(zhuǎn)型借鑒和單純?cè)诋a(chǎn)業(yè)層面的轉(zhuǎn)型具有局限性。資源型城市的轉(zhuǎn)型不僅要從產(chǎn)業(yè)層面，更要從城市管理公共政策層面和區(qū)域與國(guó)家政策協(xié)調(diào)的宏觀層面進(jìn)行戰(zhàn)略考量和安排，從而選擇適合城市實(shí)際的轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑。

一、資源型城市的內(nèi)涵

(一)資源型城市的概念

資源型城市是指伴隨資源開(kāi)發(fā)而興起，或者在其發(fā)展過(guò)程中由于資源開(kāi)發(fā)促使其再度繁榮，以當(dāng)?shù)夭豢稍偕Y源開(kāi)發(fā)和初級(jí)加工為主要產(chǎn)業(yè)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大和人口集中逐漸形成的一種城市。我國(guó)目前資源型城市主要有118座，而內(nèi)蒙古地區(qū)就有9座，分別是烏海、鄂爾多斯、錫林郭勒、滿洲里、牙克石、霍林郭勒、根河和阿爾山。包頭市由于其白云鄂博與石拐區(qū)的典型資源型，以前也是資源型城市。因此，資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展對(duì)于內(nèi)蒙古具有重要的現(xiàn)實(shí)緊迫性。

(二)資源枯竭型城市

資源枯竭型城市，是指資源采出量占已探明可開(kāi)采儲(chǔ)量的60％以上，采掘時(shí)間占設(shè)計(jì)年限的75％以上，資源業(yè)已枯竭，資源型主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)業(yè)已衰退，城市的社會(huì)功能、經(jīng)濟(jì)功能、文化功能已經(jīng)開(kāi)始衰落的資源型城市。它是資源型城市發(fā)展到一定階段，不能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，諸多內(nèi)外部因素共同作用產(chǎn)生的必然結(jié)果。目前，根據(jù)國(guó)務(wù)院確定的兩批資源枯竭城市名單，我國(guó)現(xiàn)有44座資源枯竭城市。其中，內(nèi)蒙古自治區(qū)的阿爾山市被確定為資源枯竭型城市。這些城市都面臨著艱難而又不確定的城市轉(zhuǎn)型前景。而內(nèi)蒙古有較多的資源型城市，相對(duì)比例較少的資源枯竭型城市，當(dāng)前處于轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略機(jī)遇期。

(三)資源型城市發(fā)展周期

資源型城市的發(fā)展周期大致可分為4個(gè)階段：1，勘探期。是資源開(kāi)發(fā)的準(zhǔn)備階段，資源被發(fā)現(xiàn)，開(kāi)采起步，人口向資源區(qū)域集中，以資源企業(yè)為主體的資源型城市開(kāi)始形成。2，成長(zhǎng)期。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，人口逐漸增多，城市功能開(kāi)始形成，基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，城市化步伐加快。3，成熟期。資源開(kāi)發(fā)進(jìn)入鼎盛時(shí)期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于合理，城市財(cái)政資金累積豐富，但隨著資源開(kāi)發(fā)步入鼎盛期，城市的比較優(yōu)勢(shì)開(kāi)始下降，經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩。4，衰退期。資源枯竭，開(kāi)發(fā)處于下降階段，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展停滯，城市經(jīng)濟(jì)開(kāi)始衰退或經(jīng)歷轉(zhuǎn)型。

(四)資源型城市的發(fā)展前景

第一類是隨著所依賴的資源的枯竭，結(jié)束城市的存在形態(tài)。這些城市從其產(chǎn)生就形成單一的依賴資源生存和發(fā)展的形態(tài)，不具有綜合的城市功能，一旦所依托的資源枯竭，城市生命周期就結(jié)束。第二類是完全放棄原有依賴的資源性產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)，即激進(jìn)式的轉(zhuǎn)型；第三類是在原有依賴的資源性產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，依靠區(qū)位優(yōu)勢(shì)等自然、社會(huì)條件進(jìn)行漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，即資源型城市的轉(zhuǎn)型。

(五)資源型城市的轉(zhuǎn)型

資源開(kāi)發(fā)可分為開(kāi)發(fā)、發(fā)展、成熟和衰退4個(gè)階段，資源型城市的轉(zhuǎn)型多發(fā)生在后3個(gè)階段，但是不同階段的選擇會(huì)影響到轉(zhuǎn)型的成功與否。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自身規(guī)律和資源的有限、不可再生性，資源型城市不能等資源性產(chǎn)業(yè)進(jìn)入衰退期才開(kāi)始轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型是資源型城市不可避免的，應(yīng)盡早意識(shí)到轉(zhuǎn)型的必要性，把握轉(zhuǎn)型的最佳時(shí)期，實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展。資源型城市的轉(zhuǎn)型目標(biāo)是從依賴自然資源的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向多元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，推動(dòng)城市由資源型城市向綜合型城市演進(jìn)。

二、資源型城市現(xiàn)狀分析

(一)資源現(xiàn)狀

近年來(lái)，資源型城市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源的巨大需求，開(kāi)采技術(shù)的提高，資源開(kāi)采量大幅增加，資源總量呈減少狀態(tài)。一些資源型城市雖新勘探資源有所增加或開(kāi)采年限較短，但總體而言資源逐漸枯竭已是現(xiàn)實(shí)困境，都面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展的問(wèn)題。

(二)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

資源型城市由于各種社會(huì)歷史原因和資源開(kāi)采的快速獲利性，普遍過(guò)度倚重單一的資源性產(chǎn)業(yè)，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形。第一和第三產(chǎn)業(yè)比重過(guò)低，第二產(chǎn)業(yè)中的初級(jí)開(kāi)采業(yè)比重過(guò)大，城市產(chǎn)業(yè)體系不健全，單向度對(duì)外部依賴。

(三)就業(yè)現(xiàn)狀

資源型城市由于產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性原因，造成結(jié)構(gòu)性的就業(yè)吸納能力不足。第二產(chǎn)業(yè)中的初級(jí)采掘業(yè)由于機(jī)械化水平的不斷提高，就業(yè)吸納能力逐步下降，而具有較大就業(yè)吸納力的第三產(chǎn)業(yè)，由于對(duì)城市的社會(huì)人文環(huán)境要求較高，短期內(nèi)難以成為影響性的產(chǎn)業(yè)。由于資源在國(guó)家戰(zhàn)略中的特殊地位，往往使資源型城市城市管理者把主要注意力放在資源性產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，而不是第三產(chǎn)業(yè)。這些都導(dǎo)致資源型城市就業(yè)空間狹小，同時(shí)易遭遇結(jié)構(gòu)性、政策性失業(yè)難題。

(四)環(huán)境現(xiàn)狀

資源型城市由于生產(chǎn)方式量化增長(zhǎng)的特點(diǎn)，擴(kuò)張性獲取資源，對(duì)環(huán)境的影響和壓力較大，且環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，環(huán)境破壞較為嚴(yán)重。我國(guó)資源型城市多分布在邊遠(yuǎn)的環(huán)境脆弱地區(qū)，環(huán)境承載力本身有限，資源開(kāi)采易引發(fā)次生環(huán)境問(wèn)題。總之，資源型城市環(huán)境現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，無(wú)力支撐傳統(tǒng)的資源型發(fā)展道路。

(五)發(fā)展現(xiàn)狀

資源型城市大都是建國(guó)以后開(kāi)發(fā)建設(shè)的，所以除個(gè)別城市外，普遍進(jìn)入成熟期向枯竭期轉(zhuǎn)變的階段。雖由于資源價(jià)格的上漲，收入大增，但資源型發(fā)展乏力。隨著現(xiàn)代科技發(fā)展，新材料、新能源的廣泛應(yīng)用，資源型城市的原有地位大大降低，加速了資源型城市的衰退。

三、資源型城市政策轉(zhuǎn)型的重要性

(一)轉(zhuǎn)型社會(huì)中公共政策的特殊功能

1，政策的社會(huì)均衡穩(wěn)定功能。資源型城市由于資源開(kāi)采的周期性特點(diǎn)，在發(fā)展的成熟期，財(cái)富呈井噴式急劇增長(zhǎng)。由于資源開(kāi)采的壟斷性和高投入性，各種利益矛盾叢生，城市原有社會(huì)生活秩序失范。在轉(zhuǎn)型中新舊體制交替、摩擦，社會(huì)利益出現(xiàn)新的分配。公共政策的功能就在于協(xié)調(diào)不同群體的利益，化解矛盾，緩解社會(huì)沖突，防止社會(huì)混亂，維護(hù)資源型城市的社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展。

2，政策的社會(huì)公平正義功能。在資源型城市中，社會(huì)急劇分化，弱勢(shì)群體在追求效率的過(guò)程中不能有效地取得平等獲益的機(jī)會(huì)和地位，因而政府必須維護(hù)社會(huì)公平。公共政策的作用就在于通過(guò)各種協(xié)調(diào)、補(bǔ)償措施，盡量實(shí)現(xiàn)個(gè)體之間、社會(huì)集團(tuán)之間、社會(huì)階層之間、代與代之間在機(jī)會(huì)方面的公平、平等、公正。

3，政策促進(jìn)社會(huì)變革求新的功能。資源型城市轉(zhuǎn)型的任務(wù)是擺脫對(duì)資源過(guò)度依賴的、低效益的發(fā)展模式。這必然面臨各種體制性障礙和利益格局的阻礙。公共政策的作用就在于通過(guò)基于新的利益追求和新的發(fā)展設(shè)計(jì)的政策創(chuàng)新，突破舊的制度安排，逐步實(shí)現(xiàn)城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

(二)有利于提高政策的執(zhí)行力，促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

目前，資源型城市由于政策過(guò)程的單一主體性和封閉型，造成政策執(zhí)行受阻情況突出。因而，亟需實(shí)現(xiàn)政策轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)政策的認(rèn)可度，從而提高政策的執(zhí)行力。

(三)公共政策的制定應(yīng)更多地體現(xiàn)公眾的利益需求

資源型城市傳統(tǒng)的政策制定過(guò)于注重國(guó)家與大企業(yè)集團(tuán)利益，往往忽視城市地方公眾的利益需求。資源型城市政策的制定要在堅(jiān)持國(guó)家法律和大政方針的基礎(chǔ)上，將原則性和靈活性相結(jié)合，最大限度地考慮不同主體的切身利益，實(shí)現(xiàn)政策制定的優(yōu)化，更多地體現(xiàn)地方公眾的利益需求。

(四)資源型城市民主社會(huì)建設(shè)的需要

資源型城市必須改變傳統(tǒng)政府的單一主導(dǎo)政策模式，向多主體合作參與型政策制定轉(zhuǎn)型。這有利于建設(shè)民主參與型政府，有助于規(guī)范政府政策制定者自身的行為，體現(xiàn)權(quán)力在民，為民服務(wù)的理念。

四、資源型城市的政策轉(zhuǎn)型

(一)公共政策價(jià)值取向的轉(zhuǎn)型

資源型城市公共政策應(yīng)當(dāng)從重視資源的開(kāi)發(fā)、資源稅的增加轉(zhuǎn)向以人為本、公眾參與、市民導(dǎo)向的人本價(jià)值取向。城市公共政策是為城市的可持續(xù)發(fā)展、為廣大市民服務(wù)的。要正確審視資源、資源型大企業(yè)在城市政策制定中的作用和地位，避免公共政策的過(guò)度資源傾向和集團(tuán)利益導(dǎo)向。發(fā)揮公共政策的調(diào)節(jié)作用，以形成和諧、有序的城市利益群體格局和流動(dòng)機(jī)制，為資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供良好的政策、利益秩序，使政府回歸城市本位。

(二)公共政策過(guò)程的轉(zhuǎn)型

資源型城市公共政策過(guò)程應(yīng)從傳統(tǒng)的政府單一主導(dǎo)模式向多主體合作參與型政策過(guò)程轉(zhuǎn)型。城市公共政策的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿是為城市公眾提供公共服務(wù)，而什么公共服務(wù)是公眾最需要的，以什么手段提供公共服務(wù)是最有效的，這需要聽(tīng)取廣大城市公眾的意愿，從而提高城市公共物品的供給效率和效益。沒(méi)有廣大城市利益相關(guān)者的積極參與，沒(méi)有廣大市民的認(rèn)同，政策執(zhí)行成本將會(huì)大幅度增加，執(zhí)行效果將會(huì)大幅度降低，政策目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。城市公眾是公共政策的服務(wù)對(duì)象，也是公共政策的參與者和受益者，只有充分發(fā)揮公眾的力量，才能提高城市公共政策的有效性。

(三)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型

1，產(chǎn)業(yè)延伸模式。在資源開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上，發(fā)展下游加工業(yè)，建立起資源深加工的產(chǎn)業(yè)群。資源型產(chǎn)業(yè)屬于中間投入型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)特點(diǎn)是前向關(guān)聯(lián)效應(yīng)大，后向關(guān)聯(lián)效應(yīng)小。產(chǎn)業(yè)延伸模式就是利用這一特點(diǎn)向前延伸產(chǎn)業(yè)鏈，其優(yōu)點(diǎn)是在轉(zhuǎn)型的初期能夠充分發(fā)揮本地的資源優(yōu)勢(shì)；同時(shí)，上下游產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)、管理和技術(shù)方面具有明顯的相關(guān)性，實(shí)施轉(zhuǎn)型難度較小。隨著下游產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展壯大，其競(jìng)爭(zhēng)力和自我發(fā)展能力增強(qiáng)，這樣，即使資源枯竭，也可以從其他地方輸入資源進(jìn)行加工，繼續(xù)維持城市的持久繁榮。這一路徑目前已在資源型城市中得到運(yùn)用。

2，產(chǎn)業(yè)更新模式。就是充分利用資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展所累積的資金、技術(shù)和人才，或借助其他外部力量，建立起不依賴原有資源的新興產(chǎn)業(yè)，把原來(lái)從事資源開(kāi)發(fā)的人員轉(zhuǎn)移到新興產(chǎn)業(yè)上來(lái)。產(chǎn)業(yè)更新模式是一種徹底的轉(zhuǎn)型模式，優(yōu)點(diǎn)是擺脫了對(duì)原有資源的依賴，發(fā)展有一定競(jìng)爭(zhēng)力的替代產(chǎn)業(yè)。資源型城市應(yīng)利用廉價(jià)的資源，充足的勞動(dòng)力供應(yīng)和大量空閑土地等優(yōu)勢(shì)，塑造城市的軟環(huán)境，推動(dòng)本地企業(yè)，尤其是中小企業(yè)的發(fā)展。中小企業(yè)的發(fā)展不僅可以增加財(cái)政收入，吸納勞動(dòng)力，還可使中小企業(yè)與大企業(yè)形成合作競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展大為有利。

3，復(fù)合模式。采用產(chǎn)業(yè)延伸和產(chǎn)業(yè)更新的復(fù)合，通常是在轉(zhuǎn)型的初期采用產(chǎn)業(yè)延伸模式，城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)逐步由資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橄掠渭庸I(yè)；隨著加工業(yè)的發(fā)展和成熟，城市基礎(chǔ)設(shè)施和功能逐步完善，新興產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，城市逐步演變?yōu)榫C合性的城市。這一模式對(duì)于處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟期的內(nèi)蒙古中西部煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型具有較大優(yōu)勢(shì)，可以實(shí)現(xiàn)高層次的升級(jí)轉(zhuǎn)型。

(四)政策協(xié)同與政策優(yōu)化

1，資源型城市在正確定位區(qū)域城市體系中的角色和位置，確定轉(zhuǎn)型目標(biāo)的基礎(chǔ)上，要整合區(qū)域政策資源，建立區(qū)域協(xié)調(diào)合作體系，實(shí)現(xiàn)借力轉(zhuǎn)型發(fā)展。資源型城市應(yīng)借鑒已轉(zhuǎn)型城市的成功經(jīng)驗(yàn)，充分利用現(xiàn)有周邊城市體系中的優(yōu)勢(shì)人才、技術(shù)、資金和服務(wù)方面的政策，促進(jìn)快速轉(zhuǎn)型，以自己的優(yōu)勢(shì)資源同其他城市建立合作共贏的伙伴關(guān)系。如內(nèi)蒙古的“呼包鄂”區(qū)域發(fā)展合作體系就形成了良性互動(dòng)的協(xié)調(diào)發(fā)展格局，對(duì)鄂爾多斯的轉(zhuǎn)型有著巨大的促進(jìn)作用。只有有效的區(qū)域政策協(xié)調(diào)，形成良好的區(qū)域政策環(huán)境，才能實(shí)現(xiàn)借鑒、協(xié)同中錯(cuò)位優(yōu)勢(shì)發(fā)展，從而避免同質(zhì)惡性競(jìng)爭(zhēng)，城市無(wú)特色、無(wú)優(yōu)勢(shì)現(xiàn)象。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，選擇具有錯(cuò)位優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行培育發(fā)展。選擇有地域特色、有發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，利用支柱資源產(chǎn)業(yè)支持其發(fā)展。

2，資源型城市應(yīng)優(yōu)化國(guó)家對(duì)資源型城市的各項(xiàng)政策，使之結(jié)合城市實(shí)際，更好地為城市的轉(zhuǎn)型可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮有效的扶持、推動(dòng)作用。資源型城市在國(guó)家的資源、能源產(chǎn)業(yè)布局中處于重要地位，并且對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)安全發(fā)揮了不可替代的歷史作用。資源型城市應(yīng)充分發(fā)揮政策效應(yīng)，提高資源對(duì)城市的貢獻(xiàn)率；使國(guó)家扶持政策與城市轉(zhuǎn)型政策有效對(duì)接。