金融危機背景下的地方政府職能變革實證研究

一、金融危機引發的社會風險

社會是一個由各種社會關系組合而成的復雜系統。社會的不穩定主要體現在社會風險的存在。

德國著名社會學家烏爾里希·貝克在《風險社會》一書中第一次提出了風險社會理論。根據貝克的觀點，與傳統工業社會相比，風險社會的風險特征主要體現在：一是風險的普遍性。它是人類在走向現代化和邁向全球化中所遭遇到的共同問題，是一種普遍性的集體反映。二是風險的不可感知性、不可預測性。跟傳統社會不同，在當代的風險社會中，風險變得極其復雜，不可控制、不可預測。社會風險一方面后果巨大，往往是災難性的，不可挽回的；但另一方面爆發的時間可能是一瞬之間，不可精確預測。三是風險的擴散性和破壞性。在全球化的背景下風險具有更快、更強的擴散性。

從社會風險相關聯的因素來看，有幾個因素對社會風險的形成發展起決定性的作用。

(一)經濟問題

經濟因素在整個社會發展過程中起著決定性作用。在經濟持續快速發展中的社會，也含著種種不穩定因素。一旦經濟形勢惡化，生活水平下降，就容易引發社會矛盾激化。沒有經濟的健康發展，就沒有社會的穩定。

在全球金融危機的影響下，社會風險主要體現在幾個方面：

產品滯銷。由于受國際金融危機的影響，部分企業開始出現明顯困難，主要表現為：部分產品訂單減少、產量回落、庫存增加、出口下滑。根據需求決定供給基本原理，訂單的減少直接影響企業的生產，企業產能不足導致銷售額和利潤減少，即使企業臨時裁員，但是諸如企業員工的養老保障金等企業的固定成本或沉默成本不能減少，這樣企業就會面臨新的生存危機。

資金趨緊。金融危機爆發之后，在外部訂單減少和人民幣升值效應影響下，資金緊張成了不少出口導向企業和資金密集型企業，特別是中小企業的一個難題。部分企業由于資金鏈趨緊，再加上產品積壓和貨款回收困難，面臨著虧損和倒閉的威脅，不得不削減生產或關門倒閉。

勞資矛盾。受到金融危機的影響，許多企業利潤下滑，訂單不足，用工需求萎縮，薪酬支付能力不斷下降，因續簽合同、補償金支付等原因造成的勞資糾紛大量出現，勢必進一步影響勞資關系的和諧穩定，帶來一系列社會問題。再加上關停并轉企業數量增多，城市管理載體縮減，大量失業人員下崗滯留，原來固有的城市人口管理秩序必然受到沖擊，引發各種矛盾和糾紛。

(二)失業問題

隨著金融危機不斷加劇，出口企業和制造業最容易受到影響。在訂單減少、推遲或接不到訂單的情況，企業開工不足或部分企業倒閉，帶來了企業減員或崗位消失問題，使得大量農民工不得不提前返鄉。

制造業部門投資下降，不僅帶來制造業的就業需求減少，也會對服務業的就業需求產生影響，結果對城鎮新增就業人口，如大學畢業生的就業產生擠壓。對部分倒閉的企業而言，不僅農民工失去就業崗位，而且那些受過大學教育的勞動者也將失去就業崗位，從而加大了勞動力市場的新增勞動力供給壓力。

(三)公共安全問題

公共安全是社會穩定與否的最直接標志。由于受到金融危機的影響，許多企業資金鏈條出現問題，一個企業出問題必然會牽扯到其他企業。一個債務糾紛，必然會牽扯出多個相關方。這種復雜的債務糾紛如果得不到妥善處理，極易引發多米諾骨牌效應，引發社會群體性事件。同時，金融危機容易引發舊的社會矛盾，如企業改制、勞動及社會保障問題。

二、紹興政府部門應對金融危機的個案分析

紹興地處沿海地區，外貿依存度高，金融危機導致紹興經濟增長明顯下行，出口減少，企業的利潤下降，少數企業倒閉，失業增加，投資消費信心受到影響等。

(一)應對舉措

面對金融危機的沖擊，紹興市各級政府充分發揮政府作為的空間，出臺了一系列措施，取得了良好效果。

一是以項目建設擴大內需。以項目建設保增長、促轉型。圍繞建設特大城市目標，嘉紹大橋、曹娥江引水工程等重大基礎設施建設進展順利，紹興繞城高速公路西線、紹興鐵路東站及貨場遷建等重大項目前期工作有序推進，增大投資力度，制定了“三年建設計劃”。

二是促進產業轉型升級。按照國家十大產業調整和振興規劃，全面實施現代紡織、機械電子、醫藥化工、節能環保、食品飲料等五大產業提升發展規劃，五大產業完成投資208.4億元，占全部投資的72.7％。制訂加快發展高新技術產業政策意見，完成新興產業投資100.2億元，占全部工業投資的35％。把培育發展現代服務業作為推動轉型升級的重點，2009年上半年全市6.8％的GDP增長率中，有4.3個百分點來自于服務業的拉動，增長貢獻率達63％。

三是千方百計服務企業。著眼于減輕企業負擔，對涉及26個部門的120項收費暫停征收，8個部門的9項收費實施減免或緩征。同時著力推進金融創新，實施銀企“雙推”工程，推廣小額貸款公司和村鎮銀行，鼓勵企業債券申報投放，成功發行15億元紹興水務企業債券。著力緩解中小企業融資難問題，與建設銀行、阿里巴巴共建“風險池”，建立小企業集合信托債券基金。

四是強勢介入破產行業龍頭。在金融危機沖擊下，紹興華聯三鑫、縱橫集團等幾個大企業面臨倒閉。這些企業產業關聯度大、資債牽涉性強、社會影響面廣，引起各方關注。政府及時介入，化解了風險。

華聯三鑫停產后，政府部門迅速采取一系列應急處置措施，全力協調銀企關系，全力維護企業秩序，幫助企業開展重組工作，確定由第一大股東華西集團和紹興縣濱海工業區投資公司(國資)分別注資10億元、5億元進行重組，而且國資進入是“監管不經營、收息不分紅、盈利即退出”。地方政府及時出手，避免了多米諾骨牌的連鎖反應。

五是穩定促進就業。專門出臺《關于積極應對當前形勢穩定就業促進就業的意見》，投入6億元做好就業再就業工作，開發社會公益性崗位8000個，幫助3萬失業人員實現就業，免費培訓城鄉勞動者25萬人。為鼓勵企業吸納就業，穩定崗位，對用人單位招用就業困難人員，或在公益性崗位安排就業困難人員，并簽訂一年以上期限勞動合同、繳納社會保險費的，按單位為就業困難人員實際繳納的社會保險費給予全額補貼；對吸納大齡就業困難人員的用人單位，給予每人200元，月的崗位用工補貼。此外，還把現有就業再就業政策向農村拓展，把社會保險補貼、公益性崗位補貼、小額擔保貸款和貼息政策向農民延伸，實現就業創業普惠政策城鄉一體化。

(二)個案分析

美國學者安德森提出，政府應該有七項基本職能：提供經濟基礎；提供各種公共商品和服務；協調與解決團體沖突；維護競爭；保護自然資源；為個人提供獲得商品和服務的最低條件；保持經濟穩定。薩繆爾森指出：在一個現代的混合經濟中，政府執行的經濟職能主要有四種：確立法律體制、決定宏觀經濟穩定政策、影響資源配置以提高經濟效率，建立影響分配收入的方案。

紹興各級政府應對金融危機的成功主要體現在：

立足形勢變化，迅速轉變政府職能，準確定位。研究國際分工趨勢，找準產業發展定位；研究區位比較優勢，找準區域發展定位；研究資源配置方式，找準政府職能定位；研究兩個市場結構，找準內外需求定位。

特別是突出反危機重點。對行業龍頭企業進行救助，穩定經濟秩序，取得比較好的效果。按照經濟學理論，地方政府不能夠直接干預企業經營活動。但是，在非常時期，為了挽救行業龍頭企業，避免企業破產形成多米諾骨牌的連鎖反應，適度干預是必要的。

紹興地方政府強勢拯救行業龍頭注重兩個方面：

一是對“行業龍頭企業”進行界定。指資產經營規模在企業所在地排名前列，凈資產質量較好，生產經營基本正常，盈利能力較強，符合產業發展方向，經營者有較高素質和良好社會影響，且與上下游企業、銀行關聯度高，對當地經濟、金融正常運行帶來重要影響的企業。

二是不能過度干預。首先，政府的過度干預會破壞市場經濟運行的內在規律，阻礙現代企業制度的有效建立。其次，政府的過度干預會加重政府的財政負擔，影響政府的宏觀調控能力。再次，政府的過度干預會扭曲政府的職能，助長政府干預社會經濟活動的熱情，使經濟改革重走老路。最后，政府對企業破產行為的過度干預事實上會形成對市場主體的不公平對待。

三、金融危機下的地方政府職能變革的路徑

在經濟全球化背景下，地方政府職能調整的基本目標，就是要充分反映市場的要求，通過提高政府管理與服務的效率，使區域經濟具有更強的競爭力，從而在不違背國際規則的前提下最大可能地增強地方區域經濟的競爭力。如果政府在這個過程中迷失了方向，對經濟做出錯誤的決策，或主動放棄對市場的監管，特別是對支柱產業的監管，必將造成嚴重后果。但這種政府干預必須限制在必要和適度的范圍內，即主要限于關系國計民生的企業和行業，并且以有利于市場經濟的構建為前提。

(一)構建政府幫扶企業機制

建立產業對接合作機制。強化產業無縫對接，促進企業有效合作，能大大降低企業運營成本，實現區域內企業互利共贏。政府要在政策引導、產業規劃、項目策劃等方面做足文章，做優產業鏈，促進產業內上下游企業間的合作。

建立政府資金擔保機制。由政府出面擔保，然后組織多家銀行提供貸款，引進中介評估機構、擔保機構，對選定的一些企業進行“直通車”服務，減少繁雜手續。先由評估機構對企業的信用進行評估，政府組織中介機構來做手續，銀行直接發放貸款。如果出現重大信用情況，由政府的擔保機構來進行擔保，產生的擔保成本由政府來承擔。

建立產品營銷機制。銷售是企業發展的生命線，是工業經濟運行的關鍵環節。在困難時期，銷售順暢更是實現資金周轉的重要保證。政府應支持企業在重要媒體投放區域宣傳品牌廣告，支持企業組團以展銷等形式到國內外推介區域品牌，同時把政府掌握的信息資源傳遞給相關企業。此外，政府要加大政府采購的力度，全力培育新的消費熱點，擴大消費。

建立預警監管機制。反應快速、處置高效的預警應急處理機制是特殊時期企業安全運行的保障。要暢通企業重要運行信息及時上報渠道，建立部門聯動、責任明確的快速處理機制，切實幫助企業解決問題。要關注重點企業尤其是產業龍頭企業資金鏈的運作情況，防止資金鏈斷裂，在為企業提供周轉資金應急支持時，建立支持企業內部保密調查審批制度。實行重要政策信息快速傳達機制。職能部門獲取財稅、金融、外貿等方面的重要信息后，要盡快告知企業，幫助企業有效利用利好信息。對國際貿易壁壘等不利信息，要及早預警，幫助企業應對，調整生產流程，控制有關指標，有效規避風險。

建立產業升級機制。危機是產業升級的機遇期。借助金融危機對各種市場主體進行優勝劣汰之際，引導和支持企業加快淘汰落后產能，引進先進生產線；扶持科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分利用的各類企業，轉變經濟發展方式，培育符合科學發展觀要求的新的經濟增長點。積極促進企業兼并、重組、聯盟，做大做強企業，提高企業克服困難的能力。

(二)構建就業發展機制

加大政策扶持力度。努力減輕企業負擔、穩定就業局勢。鼓勵和支持有利于擴大就業的勞動密集型產業、中小企業、非公有制經濟更好發展，更多吸納就業；通過增加投資、擴大基礎設施建設，增加就業崗位。

開發公益性就業崗位。公益性就業崗位既可以通過政府購買的形式來實現，也可以采取政府直接資助的形式。在公益性崗位開發上，盡量少使用人工可以較好替代的機械化作業，短期內以增加勞動力就業為導向。公益性崗位以失業人員、就業困難人員為主，并盡量實現其體面就業，所需資金由財政負擔。公益性崗位的工作機制可以靈活安排，以合同制就業為主，但不排斥靈活就業，將增加就業崗位放在首位。

(三)建立降低行政成本保障機制

首先，科學界定政府職能，厘清政府與市場、不同層級政府之間的關系。職能劃分的合理與否對于降低行政成本至關重要。要徹底降低行政成本，解決機構重疊、政出多門帶來的行政成本過高問題，必須合理界定政府職能，厘清政府與市場、不同層級政府之間的關系，切實做到政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開，真正發揮市場在資源配置中的基礎性作用。在應對金融危機的特殊時期，政府主要精力應集中于恢復經濟增長、服務改善民生、促進就業等方面，對政府管不了也管不好的事情應由市場或中介組織來承擔。

其次，規范政府決策，提高政府科學決策水平。政府決策的科學與否直接決定了政府管理水平的高下與行政成本的多寡。如果政府決策科學，則會節省大量行政費用支出，降低政府運行成本。尤其是當前出臺刺激經濟、拉動內需的方針計劃，提高政府科學決策水平，避免決策失誤，更是勢在必行。提高決策者的危機意識，從而使政府決策的損失減至最低程度。

最后，建立透明的消費機制。降低行政費用支出，必須嚴格控制職務消費。對政府官員而言，職務消費目前仍是一個重要的“灰色地帶”。未來改革的方向應通過貨幣化的形式，使公務員職務消費能具體加以量化，便于考核，保障民眾的知情權。對那些因職務升遷而引起的福利消費，如住房、醫療、社會保障等，應適應市場經濟的要求，根據財政的承受能力，逐步實現貨幣化并在其薪酬中加以體現。而個人日常職務消費，如交通費、通信費等，可實行貨幣化管理定額到人。對領導干部的職務消費應加強審計和監督，并逐步實現審計監督結果的公開化，讓全社會都參與監督。