公平視角下的農(nóng)村土地征用制度改革

一、農(nóng)村土地征用制度的兩個不公平

(一)農(nóng)村集體土地被政府征用過程中的不公平

政府征地對農(nóng)村集體土地采用的是計劃價格，補償標準偏低造成大部分失地農(nóng)民缺乏生存保障，利益受到傷害。另一方面，政府出售所征來的土地采用“招標、拍賣、掛牌”的出讓制度，以市場價格獲得高額出讓金。全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會提出，房地產(chǎn)開發(fā)的總費用支出一半流向政府是房價高企的主要原因。調(diào)研報告指出，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)項目開發(fā)中，土地成本占直接成本的比例最高58.2％；而在開發(fā)項目的總費用支出中，大約一半(49.42％)流向政府；開發(fā)項目的總銷售收入中，政府份額占37.36％；同時，房地產(chǎn)稅費偏高并且呈逐漸增加趨勢。據(jù)國務院發(fā)展研究中心一份報告顯示，土地出讓金、房地產(chǎn)相關稅收占地方預算的40％，而土地出讓金凈收入在一些地方政府的預算外收入中甚至達到了60％以上。國土資源部統(tǒng)計，2007年全國土地出讓金近1.3萬億元，2008年金融危機，還有9600多億元。2006--2008年，杭州土地收益超過1000億元。地方政府財政構成中，賣地收入普遍達到30％左右。有些城市“土地財政”超過半壁江山，從而加劇了城鄉(xiāng)利益分配的失衡。

土地市場的主體是政府，執(zhí)法主體是政府，監(jiān)督主體也是政府。政府集行政和市場權力于一體，形成了政府在土地市場的絕對權力，從而導致市場監(jiān)管在政府職能中的缺位。土地財政是各級地方黨委、政府的“第二財政”，事關公務員工資，以及政府公車、接待、出國等的經(jīng)費，以及政績工程、形象工程等，形成了五大班子關注“以地生財”的話語格局，從而鞏固了政府經(jīng)濟人在地方?jīng)Q策中的支配地位。在“經(jīng)營城市”的口號下，以修改規(guī)劃、城區(qū)改造為由，以較低的價格征來土地，轉手以很高的價格賣給房地產(chǎn)商。在現(xiàn)行財稅體制下，地方政府為了擴大財源，最簡單最便捷的辦法就是利用對土地一級市場的壟斷，大肆賣地。

(二)普通農(nóng)民與村干部未能享有平等的土地產(chǎn)權

中國現(xiàn)行法律制度對“集體”界定模糊，村干部成了集體組織的“代言人”。現(xiàn)實中，他們以村民委員會的名義強占農(nóng)民土地補償費的事件時有發(fā)生，作為弱勢群體的農(nóng)民在由征地補償費引發(fā)的爭議中處于不利地位。許多地方的土地實際上就是村干部說了算，在集體內(nèi)部，他們掌握著很大的土地分配權；對外，代替農(nóng)民而不是代表農(nóng)民出售土地。農(nóng)民普遍反映，村干部不與村民協(xié)商，更不清楚政府的征地情況，征地過程不透明、不公開，政府的征地款被村干部扣留嚴重。

二、實現(xiàn)農(nóng)村土地公平征用制度的措施

(一)政府在農(nóng)村土地征用制度方面的創(chuàng)新措施

首先應借鑒大多數(shù)國家和地區(qū)的做法，遵循市場原則，提高征地補償標準。征地收益分配要向失地農(nóng)民和農(nóng)村建設傾斜。完善土地出讓收益的利益分配機制，將其更多地用于經(jīng)濟適用房、廉租房建設上。提高政府土地出讓收益、耕地占用稅等新增收入用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的比例，發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、設施農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)，延伸農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條。

其次，正確界定地方政府的角色定位，加快轉變政府職能，盡快實現(xiàn)從房地產(chǎn)市場經(jīng)營者到監(jiān)管者的轉變。地方政府不應再作為壟斷性商人在土地市場上逐利，而應真正把維護和增進公共利益作為唯一追求目標。同時，完善土地出讓收益的利益分配機制，將其更多地用于經(jīng)濟適用房、廉租房建設上。要深化財稅體制改革，改變地方政府財權事權不對等的狀況，改變地方政府的發(fā)展模式和融資機制。

政府應尊重農(nóng)村土地的集體所有權，公共用地實行征地政策，盈利性征土地應按市場運作。區(qū)別公益性建設用地和商業(yè)性建設用地標準，對農(nóng)村集體土地的征用應該具有公平性和合理性。要體現(xiàn)土地所有權轉移的產(chǎn)權價值、農(nóng)民的社會保障價格、失地農(nóng)民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和生活水平提高的需要，按照市場經(jīng)濟模式改造農(nóng)村集體土地的征用制度。

對公共利益需要的用地，可以改征用補償為政府征購，由政府參照土地的市場價值確定合理的征購價格，通過征購取得，隨之土地的所有權發(fā)生轉移，變?yōu)閲小?/p>

改變目前的土地二級市場，構建單一的土地交易市場，允許經(jīng)政府批準征用的農(nóng)村集體土地直接進入土地市場交易，一旦交易成功，在土地使用權轉讓給出資受讓者的同時，土地所有權轉變?yōu)閲校烧恋刂鞴懿块T負責行政登記。這樣對農(nóng)村集體土地的征用不再采取補償?shù)霓k法，農(nóng)村集體組織和農(nóng)民可以在市場的公開交易中獲得較高的土地收入，用于失地農(nóng)村和農(nóng)民開展新的生產(chǎn)經(jīng)營以及用于建立失地農(nóng)戶和農(nóng)民的社會保障，有效地保護失地農(nóng)村和農(nóng)民的土地權益，保障其生產(chǎn)經(jīng)營的連續(xù)性、穩(wěn)定性，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，維護農(nóng)村的社會和諧、穩(wěn)定。

(二)在村一級建立尊重普通村民土地權利的機制

在政治上要實現(xiàn)農(nóng)民在集體經(jīng)濟組織中的產(chǎn)權主體地位，健全和完善民主選舉、決策、管理、監(jiān)督等村民自治機制，不斷增強農(nóng)民群眾的自我教育、自我管理能力，使其真正擁有知情權、參與權、選擇權、監(jiān)督權，真正當家作主，不斷推進農(nóng)村民主政治建設。建立服務型村黨支部和村委會，其職能主要是為村民服務，與村民協(xié)商，實現(xiàn)村民民主監(jiān)督，建立對村干部的制衡機制。

需要指出的是，在將村民改造為公民的過程中，必須加強對失地農(nóng)民的組織和教育。只有農(nóng)民組織才能產(chǎn)生對村干部所實施的政策、決定的影響力。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，農(nóng)民合作組織是對農(nóng)民進行教育培訓的最有效、最方便的載體。以農(nóng)民合作經(jīng)濟為主體的國際合作社聯(lián)盟在1966年確認的合作組織的6項原則中，其中有一項就是教育，即合作組織應對其成員、雇員及一般公眾提供教育，使他們了解合作組織在經(jīng)濟及民主方面的原則和活動方式。這些原則又分別在1984年國際合作社聯(lián)盟第28屆代表大會和1995年國際合作社聯(lián)盟成立100周年的代表大會上得到進一步確認，并于1995年進一步把教育明確表述為：教育、培訓和信息。

在經(jīng)濟上實現(xiàn)農(nóng)民集體成員“按份共有”的形式，改造農(nóng)村牧區(qū)土地集體所有制度，使其所有權主體具體化、人格化。為此，應創(chuàng)制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法和農(nóng)村集體股份合作公司法，以法律形式確認農(nóng)村土地產(chǎn)權制度與農(nóng)村集體產(chǎn)權的主要實現(xiàn)形式——農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制。可以將包括集體土地在內(nèi)的存量資產(chǎn)量化給農(nóng)民，資產(chǎn)收益分配到人。這樣既解決了集體所有權虛化問題，又搞活了土地使用權。